導語：隻有以法律和政策限製“利益集團的利益訴求”，並使其與(yu) 其他階層的利益達成一個(ge) 相對合理的平衡，追求改革的“最大公約數”才有可能落到實處。從(cong) 近年來我國油氣改革和圍繞油氣改革的討論看，油氣改革缺乏係統思維的表現非常明顯。我國長期以來堅持在維持“兩(liang) 桶油”行政壟斷地位前提下推行價(jia) 格改革，將其作為(wei) 推進油氣領域市場化改革的重點，這正是油氣改革缺乏係統思維的一個(ge) 突出表現。

　　十八屆三中全會(hui) 有關(guan) 改革方案“頂層設計”的提法令人振奮，而隨後全麵深化改革領導小組的成立進一步為(wei) 推進改革，落實“頂層設計”思路提供了一個(ge) 組織保障。然而，隨之而來的一種流行觀念似乎認為(wei) ，要改革的問題都很清楚，改革思路也相對清晰，所需要的隻是指定一個(ge) 部門主導改革方案的製定，改革的“頂層設計”方案自然“水落石出”了。然而事實並非如此。至少從(cong) 油氣改革的經曆，以及十八屆三中全會(hui) 以來圍繞油氣改革的討論看，影響油氣改革一些基本問題並沒有得到充分討論和深入研究，這直接影響我們(men) 對油氣改革深度和廣度的係統思考。

　　因為(wei) 細節決(jue) 定成敗，所以需要係統思維

　　目前的社會(hui) 輿論中，利益集團的存在以及對改革的阻礙已經成為(wei) 大眾(zhong) “共識”。與(yu) 此相伴的另一個(ge) 大眾(zhong) ，乃至部分專(zhuan) 家的“共識”是：改革就是要打破，甚至消滅利益集團。然而，改革並不是如同戰爭(zheng) 消滅對手一樣簡單明了。“打破”或者“消滅”了舊的利益集團，新的利益集團同樣會(hui) 出現。因此，改革的一個(ge) 合理且可行的訴求應該是“約束利益集團”。隻有以法律和政策限製“利益集團的利益訴求”，並使其與(yu) 其他階層利益達成一個(ge) 相對合理的平衡，追求改革的“最大公約數”才有可能落到實處。

　　正因為(wei) 既得利益集團的存在及其對改革的阻礙，才使得當前改革麵臨(lin) 的局勢與(yu) 1978年十一屆三中全會(hui) 時截然不同。十一屆三中全會(hui) 以後基本是百廢待興(xing) ，且人心思變。任何改革方案的出台基本上都是“帕累托改進”的：沒有人受損，全社會(hui) 受益。因此隻要改革方向大致正確，細節無關(guan) 緊要。而隨著改革的推進，社會(hui) 各階層的資產(chan) 和財富逐漸拉大，任何改革方案的實施，必然要同時涉及到存量和增量利益的再調整。因此，任何改革方案設計中，係統思維之下的細節安排至關(guan) 重要，甚至直接決(jue) 定改革的最終成敗。

　　所謂改革的係統思維，是指改革方案的設計首先要建立在對改革對象的全麵、深入研究基礎之上，形成對改革領域的係統看法;然後結合我國“基本國情”確立改革方向、內(nei) 容和目標;最後確定“細節安排”：在係統思維指導下所確立的改革“綱”與(yu) “目”的關(guan) 係之中，確定改革優(you) 先次序和重點，從(cong) 而能夠更好地實現改革目標。

　　具體(ti) 到油氣領域，筆者認為(wei) ，我國油氣改革首先需要在全麵分析不同特點和性質國家的油氣體(ti) 製演變邏輯和體(ti) 製目標基礎上，形成對油氣資源基本屬性和油氣體(ti) 製內(nei) 涵的係統看法。然後，結合中國油氣體(ti) 製的現實情況與(yu) 問題，確立我國油氣體(ti) 製改革的起點、內(nei) 容和方向，最後確定油氣改革的優(you) 先順序和重點等“細節安排”。

　　我國油氣改革缺乏係統思維的表現

　　從(cong) 近年來我國油氣改革和圍繞油氣改革的討論看，油氣改革缺乏係統思維的表現非常明顯，主要表現在如下幾個(ge) 方麵：

　　長期堅持在維持“兩(liang) 桶油”行政壟斷地位的前提下推進價(jia) 格改革。

　　成品油價(jia) 格改革是我國油氣改革“市場化”推進最快的領域。自1998年以來，國家發改委至少進行了6次成品油價(jia) 格機製改革。改革方向是最終實現“市場定價(jia) ”的成品油價(jia) 格形成機製。其基本趨勢是沿著不斷縮短調價(jia) 周期，縮小調價(jia) 所要求的價(jia) 格變化幅度方向前進，使成品油價(jia) 格盡可能反映國際油價(jia) 波動，最終實現與(yu) “國際接軌”：成品油價(jia) 格調整根據既定條件實現實時自動調整，盡管其反映國際油價(jia) 的程度依然要受到政府指導。

　　然而，按照上述成品油價(jia) 格機製改革的邏輯，即使國內(nei) 油價(jia) 做到根據國際油價(jia) 實時調整，也不意味著成品油價(jia) 格形成機製已經“市場化”了。市場化的價(jia) 格是市場機製競爭(zheng) 的結果，而不是通過公式調整出來的。在“兩(liang) 桶油”在油氣市場的“行政壟斷”地位還沒有取消的情況下，哪怕完全放開政府對價(jia) 格的管控，市場定價(jia) 本質上也是壟斷企業(ye) 定價(jia) ，對壟斷企業(ye) 最為(wei) 有利。實際上，這正是上述成品油價(jia) 格改革得以順利推進的重要原因。

　　根據國外經驗，取消“兩(liang) 桶油”行政壟斷地位後，由於(yu) 主導企業(ye) 市場地位過於(yu) 強大，為(wei) 了防止其對競爭(zheng) 對手實施不公平競爭(zheng) ，同樣需要在相當長一段時期對油氣市場實施非對稱監管。

　　因此，筆者認為(wei) ，我國長期以來堅持在維持“兩(liang) 桶油”行政壟斷地位前提下推行價(jia) 格改革，將其作為(wei) 推進油氣領域市場化改革的重點，正是油氣改革缺乏係統思維的一個(ge) 表現。

　　對油氣資源的屬性缺乏客觀理性的認識。

　　過去，石油央企一直在強調石油是戰略性資源，並以此作為(wei) 自身確立行政壟斷地位的重要依據。十八屆三中全會(hui) 後，政府主管部門發布的文件和學者們(men) 的討論則轉向強調“石油的商品屬性”。一些學者甚至走到另一個(ge) 極端，認為(wei) 石油不再是戰略性資源，因為(wei) 油氣已經進入供大於(yu) 求階段。

　　這種對石油天然氣資源屬性“非此即彼”的簡單化認識顯然是缺乏係統思維的表現。石油當然是一種商品，具有商品屬性，同時也是一種戰略性資源，兩(liang) 者不能相互否定。石油作為(wei) 戰略性資源，不是取決(jue) 於(yu) 其價(jia) 格高低或供求變化，而是能源作為(wei) 社會(hui) 和經濟運行的“基礎要素”有其極端重要性，加上主要油氣資源分布不均衡導致很多國家，特別是經濟規模大和成長快的都需要依靠從(cong) 國際市場進口。油氣資源的“戰略屬性”源自其作為(wei) 社會(hui) 與(yu) 經濟運行的“基礎要素”和對依靠進口產(chan) 生的“不安全感”，並對各國油氣體(ti) 製的形成和演變發生不容忽視的影響。否則，我們(men) 難以理解美國從(cong) 20世紀80年代以來堅持以實現“能源獨立”為(wei) 核心的能源政策。

　　對油氣體(ti) 製的含義(yi) 理解過於(yu) 狹窄。

　　目前看，主流觀點對對油氣體(ti) 製理解過於(yu) 狹窄。過去因為(wei) 強調油氣資源的戰略屬性和能源安全問題而限製市場的作用，現在則傾(qing) 向於(yu) 強調油氣資源的商品屬性，主張打破行政壟斷，拆分油氣行業(ye) 的自然壟斷環節和競爭(zheng) 環節。但這基本上都是圍繞如何處理“政府與(yu) 市場的關(guan) 係”層麵討論問題。

　　政府與(yu) 市場的關(guan) 係當然是油氣體(ti) 製最重要的內(nei) 容，但決(jue) 不是油氣體(ti) 製的唯一內(nei) 容。這是由油氣資源的二重屬性，以及油氣資源收入特點決(jue) 定的。我們(men) 知道，石油天然氣資源是地球數百萬(wan) 年地質運動的產(chan) 物。一個(ge) 勘探開采油氣資源的企業(ye) 所獲得的收入，除享有其應得的經營管理收入外，應該以一定方式為(wei) 這塊土地上生活的全體(ti) 國民所分享。在一個(ge) 土地及其資源為(wei) “國有”的法律框架下，油氣資源的大多數更應為(wei) 國民所有和分享。

　　由此邏輯出發，油氣體(ti) 製至少應該處理兩(liang) 個(ge) 方麵的關(guan) 係：一是油氣資源二重屬性所決(jue) 定的政府與(yu) 市場的關(guan) 係;二是油氣資源收入性質所決(jue) 定的油氣資源收入與(yu) 國民之間的關(guan) 係。此外，考慮到中國油氣資源企業(ye) 的國家石油公司性質這一現實條件，我國油氣體(ti) 製還包括要處理好第三個(ge) 方麵的關(guan) 係，即政府與(yu) 國家石油公司之間關(guan) 係。

　　總之，一個(ge) 係統思維指導下的油氣體(ti) 製改革，應圍繞上述三重關(guan) 係來重構有關(guan) 體(ti) 製機製。具體(ti) 來說，一是圍繞政府與(yu) 市場的關(guan) 係，構建市場主導的油氣資源配置體(ti) 製;二是圍繞國家石油公司與(yu) 政府的關(guan) 係，完善政企治理和收入分配機製;三是圍繞油氣資源收入與(yu) 國民福利的關(guan) 係，構建油氣收入的國民共享和代際分享機製。改革的最終目標，是要建立一個(ge) “效率為(wei) 基(礎)、兼顧安全、(收入)國民共享”的石油天然氣體(ti) 製。

　　(作者係中國社科院工業(ye) 經濟所能源經濟研究室主任、中國經濟體(ti) 製改革研究會(hui) 特約研究員)