黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 以來，石油天然氣行業(ye) 展現出積極改革的熱情和決(jue) 心。立足我國實際，借鑒國際經驗，推進石油天然氣體(ti) 製改革，需要解決(jue) 好三個(ge) 重大問題。

　　如何處理政府與(yu) 市場在油氣資源配置方麵的關(guan) 係

　　綜觀世界主要國家，石油天然氣體(ti) 製可以分為(wei) 政府主導和市場主導兩(liang) 種典型模式。采用政府主導模式的國家有兩(liang) 個(ge) 基本特點：是發展中國家或轉型國家中的油氣生產(chan) 和出口國;石油收入是政府收入的最重要來源。實現石油收入最大化，是這一模式的核心政策目標。政府往往通過其控股的國家石油公司壟斷油氣產(chan) 業(ye) (特別是上遊開采)生產(chan) 經營權和對外合作權。采用市場主導模式的主要是發達國家。這些國家在能源政策上最關(guan) 心的問題是油氣生產(chan) 經營效率與(yu) 進口安全，無論國內(nei) 油氣勘探、生產(chan) 、消費還是進口環節，市場機製都起決(jue) 定性作用，政府作用主要體(ti) 現在與(yu) 能源安全直接相關(guan) 的事務上。

　　可見，石油進口大國傾(qing) 向於(yu) 選擇市場主導模式，石油出口大國傾(qing) 向於(yu) 選擇政府主導模式。我國是僅(jin) 次於(yu) 美國的全球第二大石油消費國和進口國。主要石油進口大國的經驗表明，降低石油進口安全擔憂的最好方式是通過競爭(zheng) 提高石油勘探、生產(chan) 、銷售、消費和進口各個(ge) 環節的效率，激勵創新，從(cong) 而減少對進口的依賴，而不是加強控製。因此，正確處理政府與(yu) 市場在油氣資源配置方麵的關(guan) 係，應從(cong) 我國作為(wei) 世界石油天然氣進口大國這一基點出發，一方麵讓市場真正發揮決(jue) 定性作用，另一方麵使政府在能源安全等事務上更好發揮作用，實現能源效率目標與(yu) 能源安全目標各得其所。

　　如何處理政府與(yu) 國家石油公司的關(guan) 係

　　政府與(yu) 國家石油公司的關(guan) 係涉及國家油氣資源利益最大化及其實現機製問題。上世紀70年代以來，發展中國家或轉型國家中的絕大多數油氣生產(chan) 國成立了國家石油公司，由此引出政府與(yu) 國家石油公司在兩(liang) 個(ge) 層麵上的關(guan) 係：一是企業(ye) 治理層麵的政企關(guan) 係，二是收入分配層麵的政企關(guan) 係。

　　企業(ye) 治理層麵的政企關(guan) 係因國家石油公司定位不同而有所不同。一類國家石油公司定位為(wei) 實現政府的政策目標，包括實現國家石油收入最大化、經濟發展、財富分配、就業(ye) 等目標。政府通常采取控製董事會(hui) 並通過相關(guan) 法規政策來確保國家石油公司實現這些政策目標。比如，實行國內(nei) 成品油低價(jia) 政策以補貼下遊消費者(委內(nei) 瑞拉、伊朗、沙特等)。另一類以挪威為(wei) 代表的國家石油公司則定位為(wei) 實現商業(ye) 目標，即實現包括國家股東(dong) 在內(nei) 的所有股東(dong) 利益最大化，公司除了重大決(jue) 策需要政府或國會(hui) 批準，日常經營不受政府幹預。

　　收入分配層麵的政企關(guan) 係主要受石油財稅製度影響，但無論采用哪一種石油財稅製度，也無論國家石油公司定位如何，國家獲得石油資源收入的絕大部分是共同選擇。比如，幾乎所有油氣資源豐(feng) 富的阿拉伯國家，石油利潤的70%以上進入國家預算;作為(wei) 市場化運營成功標杆的挪威國家石油公司，除了向國家繳納特許權使用費，石油生產(chan) 的收入所得稅率為(wei) 78%。

　　我國政府與(yu) 國家石油公司的關(guan) 係主要存在兩(liang) 個(ge) 問題：一是國家石油公司的定位與(yu) 實現機製不匹配。理論上國家石油公司定位於(yu) 實現政府目標特別是石油安全目標，但現實中的企業(ye) 行為(wei) 卻是市場化的，而國家石油公司不同定位的實現機製是截然不同的。二是我國作為(wei) 全球第四大石油生產(chan) 國，國家石油公司定位和石油財稅製度安排都沒有體(ti) 現“國家石油公司是實現國家石油資源收入最大化工具”的特點。所以，無論從(cong) 企業(ye) 治理層麵還是從(cong) 分配層麵，我國國家石油公司與(yu) 政府的關(guan) 係都需要理順。

　　如何處理石油資源收入與(yu) 國民福利的關(guan) 係

　　國家石油資源收入本質上應歸屬國民，或用於(yu) 改善國民福利。一般來說，國家主要通過特許權使用費、石油特別所得稅、暴利稅等方式獲得石油資源收入。從(cong) 經濟學角度看，石油天然氣等礦產(chan) 資源收入因具有如下特點而必須加強管理：資源的不可再生性決(jue) 定的收入暫時性;價(jia) 格和產(chan) 量波動導致的收入波動性;石油天然氣資源產(chan) 業(ye) 一家獨大導致的抑製當地其他產(chan) 業(ye) 發展的效應。同時，為(wei) 了促進國民代際公平，應把暫時性資源收入以主權投資基金的方式“儲(chu) 蓄”起來。

　　在國家石油資源收入與(yu) 國民福利方麵，我國還缺乏實現國家油氣資源利益最大化的配套政策和製度。而且，目前對於(yu) 油氣收入管理既沒有考慮這類收入的暫時性、波動性特點和代際公平問題，也沒有全體(ti) 國民分享的機製安排。因此，這一關(guan) 係需要梳理，相關(guan) 政策和製度也需要進行調整或重建。

　　(作者為(wei) 中國社會(hui) 科學院工業(ye) 經濟研究所副研究員)