十八屆三中全會(hui) 通過《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》後，國家能源局發布了《油氣管網設施公平開放監管辦法》，中國石化和中國石油積極推進下屬公司的“混合所有製”改革。這些改革舉(ju) 措，對於(yu) 打破我國石油天然氣體(ti) 製改革長期沉悶局麵有積極意義(yi) 。不過，我國石油天然氣體(ti) 製總體(ti) 改革不僅(jin) 僅(jin) 要回答資源配置方麵的重大問題，也要回答石油天然氣資源的收入實現與(yu) 分配方麵的重大問題。因此，總體(ti) 改革方案設計應從(cong) 我國能源基本國情出發，借鑒典型國家石油天然氣體(ti) 製演進經驗，按照頂層設計和總體(ti) 改革的要求，圍繞“三大關(guan) 係”，重構我國石油天然氣體(ti) 製。

　　一、圍繞政府與(yu) 市場的關(guan) 係，構建“市場主導”的油氣資源配置機製

　　政府與(yu) 市場的關(guan) 係是任何經濟體(ti) 製首先要麵對的問題，它所回答的是政府與(yu) 市場誰在資源配置中起“主導或決(jue) 定作用”。從(cong) 我國石油天然氣體(ti) 製的改革曆程看，我們(men) 對這一問題所交出的答卷不盡如人意。比如，我國一直在維護中央石油天然氣企業(ye) “行政壟斷”地位的前提下，推進油氣價(jia) 格的“市場化”改革。十八屆三中全會(hui) 已經明確提出要“使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好地發揮政府作用”後，上述改革思路至今未見明顯改變。

　　從(cong) 政府與(yu) 市場關(guan) 係看，世界主要國家的石油天然氣體(ti) 製可以大體(ti) 分為(wei) “政府主導”和“市場主導”兩(liang) 種典型模式。“政府主導”模式的基本特點是：政府通過其控股的國家石油公司壟斷油氣產(chan) 業(ye) 勘探、開采生產(chan) 經營權和對外合作權，市場機製在油氣領域作用非常有限。采用這一模式的主要發展中國家或轉型國家中的油氣生產(chan) 和出口國，石油收入是這些國家收入的最重要來源。比如中東(dong) 石油生產(chan) 國，石油生產(chan) 及出口收入占政府收入比重高達80-90%。因此，通過強化國家對油氣資源的控製來實現國家(而非公司)石油資源收入最大化就成為(wei) 這些國家石油政策的核心目標。相比之下，石油天然氣體(ti) 製采用“市場主導”模式的多是美、日、西歐的重要油氣進口國家。這些國家能源政策最關(guan) 心的問題是油氣效率與(yu) 進口安全。因此，無論是國內(nei) 油氣的勘探、生產(chan) 、消費還是進口環節，市場機製都起著“決(jue) 定性作用”。政府除了承擔必要的社會(hui) 性監管職能外，主要在與(yu) 能源安全直接相關(guan) 的事務上發揮重要作用，並盡可能減少對效率的幹擾。比如，美國自第一次石油危機後就采取嚴(yan) 禁國內(nei) 生產(chan) 的油氣出口的政策至今仍然生效，很多國家都規定了企業(ye) 要承擔石油儲(chu) 備的義(yi) 務，等等。

　　我國的石油天然氣體(ti) 製的基本架構脫胎於(yu) 1998年行業(ye) 重組和體(ti) 製改革，其基本特點是：國家石油公司借助行政法規與(yu) 政策獲得了在石油勘探、開發和成品油批發，以及石油及其製品的國際貿易的壟斷權，市場僅(jin) 在下遊市場發揮非常有限的作用。這種類似“政府主導”的油氣體(ti) 製既不符合我國作為(wei) “世界第二大石油消費國和淨進口國”的根本特點，實踐效果也差強人意。相比之下，十八屆三中全會(hui) 提出的“讓市場起決(jue) 定作用”的論斷更加符合我國能源基本國情。

　　正確處理政府和市場在我國油氣配置方麵的關(guan) 係，一個(ge) 合乎曆史和邏輯的推論是：應從(cong) 我國作為(wei) 世界“石油天然氣進口大國”這一基本國情出發，以十八屆三中全會(hui) 提出的“使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好地發揮政府作用”論述為(wei) 指導，構建“市場主導”的石油天然氣體(ti) 製。一方麵，全麵梳理和取消賦予國家石油公司行政壟斷地位的行政法規和政策，讓市場真正發揮決(jue) 定作用;另一方麵，使政府在能源安全等直接相關(guan) 事務上“更好地發揮作用”，實現能源效率目標與(yu) 能源安全目標各得其所，相得益彰，而不是相互幹擾。

　　二、圍繞政府與(yu) 國家石油公司的關(guan) 係，構建政企治理與(yu) 國家收益最大化機製

　　國家石油公司是政府控股或參股的石油公司。就起源而言，它是“資源民族主義(yi) ”的產(chan) 物。這一理論認為(wei) “石油資源屬於(yu) 國家，國家石油公司是實現國家資源收入最大化的工具”。因此，政府與(yu) 國家石油公司的關(guan) 係所涉及的是國家油氣資源利益最大化及其實現機製問題。兩(liang) 者之間的關(guan) 係體(ti) 現在兩(liang) 個(ge) 層麵：一是企業(ye) 治理層麵的政企關(guan) 係;二收入分配層麵的政企關(guan) 係，即政府作為(wei) 石油資源的所有者與(yu) 國家石油公司之間的利益分配關(guan) 係。

　　從(cong) 治理層麵看，政企關(guan) 係因國家石油公司的定位不同。一類以中東(dong) 產(chan) 油國為(wei) 代表的國家石油公司定位為(wei) 實現政府政策目標，包括實現國家石油資源收入最大化、經濟發展、財富分配、就業(ye) 等一攬子目標。政府對這類國家石油公司的控製程度較高，通常會(hui) 采取控製董事會(hui) ，並輔以相關(guan) 法規和政策來確保國家石油公司貫徹政府目標。比如，沙特規定其國家石油公司內(nei) 銷石油價(jia) 格要遠低於(yu) 外銷價(jia) 格，以促進國內(nei) 經濟發展。另一類以挪威為(wei) 代表的國家石油公司則定位為(wei) 商業(ye) 目標為(wei) 主，即實現“股東(dong) 價(jia) 值的最大化”。公司重大決(jue) 策需要政府或國會(hui) 批準外，日常經營不受政府幹預。

　　收入分配層麵的政企關(guan) 係主要受石油財稅製度影響。目前石油生產(chan) 國基本都采用租讓製、合同製(產(chan) 量分成或服務合同)，以及兩(liang) 種製度的綜合。然而，無論是哪一種石油財稅製度，也無論國家石油公司定位如何，國家獲得石油資源收入的絕大部分是其共同選擇。比如，油氣資源豐(feng) 富的幾乎所有阿拉伯國家，石油利潤的70%以上都進入了國家預算，沙特石油生產(chan) 的收入所得稅高達85%;作為(wei) “市場化運營”成功標杆的挪威國家石油公司，除了向國家繳納特許權使用費外，石油生產(chan) 的收入所得稅率為(wei) 78%。基本上，挪威國家石油公司的利潤中，10歐元有近8歐元要交給國家。

　　在我國，政府與(yu) 國家石油公司關(guan) 係方麵存在兩(liang) 個(ge) 主要問題：一是國家石油公司的定位與(yu) 實現機製的不匹配。理論上，我國的國家石油公司定位於(yu) 實現政府目標，特別是石油安全目標，但現實中的企業(ye) 行為(wei) 卻是完全以市場化目標——公司利益最大化為(wei) 導向的。實踐表明，國家石油公司不是實現石油進口安全的必要條件。二是中國作為(wei) 全球第四大石油生產(chan) 國，每年國內(nei) 石油產(chan) 量2.1億(yi) 噸，無論是國家石油公司定位，還是石油財稅製度安排方麵，絲(si) 毫沒有體(ti) 現出“國家石油公司是實現國家石油資源收入最大化工具”的特點。有學者研究發現，2006-2010年間中石油總稅賦占公司總收入的比重僅(jin) 為(wei) 14.71～16.75%之間，比同期美國埃克森美孚公司的賦稅(22.31～28.89%)還低。而美國被認為(wei) 是世界石油稅賦最低的國家之一。因此，圍繞政府與(yu) 國家石油公司的關(guan) 係，我國油氣體(ti) 製改革的方向是：一方麵，借鑒巴西和挪威經驗，構建有效治理機製，使國家石油公司成為(wei) 和其他企業(ye) 平等的市場主體(ti) ;另一方麵，構建實現國家油氣收入最大化的收益實現機製。

　　三、圍繞油氣收入與(yu) 國民福利的關(guan) 係，構建油氣收入全民分享機製

　　如果石油資源屬於(yu) 國家，石油資源所產(chan) 生的收入也應該屬於(yu) 國家。然而，“國家”所占有的資源歸根到底是代替本國“國民”持有。因此，國家石油資源收入本質上應歸屬於(yu) “國民”，或用於(yu) 改善國民福利。

　　一般來說，“國家”主要通過特許權使用費、石油特別所得稅、暴利稅等方式“籌集”石油資源收入。不過，在很多有存在國家石油公司的國家，國家石油收入的相當一部分是通過“委托”國家石油公司銷售的屬於(yu) 國家的“利潤油”而獲得的。這些收入直接進入國家金庫成為(wei) 中央政府的財政收入。

　　在經濟學家看來，石油、天然氣等礦產(chan) 資源的收入因其具有如下四個(ge) 特點而必須加強管理。一是資源的不可再生性產(chan) 生的收入的暫時性;二是價(jia) 格和產(chan) 量波動導致的收入波動性;三是石油天然氣資源產(chan) 業(ye) 一家獨大導致的抑製當地其他產(chan) 業(ye) 發展的“荷蘭(lan) 病”效應;四是這種暫時性收入被政府作為(wei) 永久性收入對待，同時這種收入的永久性下降往往被作為(wei) 暫時性對待。因此，為(wei) 了促進國民代際之間的公平，應把這些資源收入以主權投資基金的方式“儲(chu) 蓄”起來。很多石油生產(chan) 國都用國家石油資源收入設立了石油投資基金。遺憾的是，僅(jin) 有少數石油基金真正發揮了服務於(yu) 公共利益，改善國民福利的作用。

　　挪威被視為(wei) 實現用石油資源收入改善國民福利，可以借鑒的“良治”樣本。1984年之前，挪威政府在油氣領域的“國家利益”主要借助於(yu) 國家石油公司對油氣項目的參與(yu) 實現。1985年，挪威政府設立了國家直接財政權益(State　Direct　Financial　Interest　-　SD-FI)，即國家通過直接在油氣田、管道和陸地設施持有股份的方式參與(yu) 。目前，SDFI在179個(ge) 生產(chan) 許可證和15個(ge) 管道和陸地設施合資企業(ye) 中有直接持有股份。所有這些股份收入，包括政府在國家石油公司持股產(chan) 生的收入，均進入SDFI賬戶成為(wei) 中央政府財政收入。SDFI的淨現金流直接轉入到政府養(yang) 老基金(Government　pension　fund-global)，目的是不僅(jin) 讓當代人，也讓後人能夠享受到油氣開發收入所帶來的好處。

　　在國家石油資源收入與(yu) 國民福利方麵，我們(men) 的根本問題是把國家石油公司作為(wei) 國家油氣資源的代表，但缺乏實現國家油氣資源利益最大化的配套政策製度。現行政策體(ti) 製導致的是公司利益最大化，而非國家利益最大化。而且，目前中央政府對於(yu) 從(cong) 油氣開采生產(chan) 活動獲得的收入管理，既沒有考慮到這類收入的暫時性、波動性特點和代際公平問題，也無全體(ti) 國民分享的機製安排。可見，這一關(guan) 係需要全麵梳理，其相關(guan) 政策和製度也需要進行調整或重新構建。

　　從(cong) 三大關(guan) 係的戰略視角透視我國既有的石油天然氣體(ti) 製改革，可以發現，無論過去的成品油價(jia) 格改革，還是現在力圖推進的油氣管網公平開放，以及石油央企推行的“混合所有製”，都僅(jin) 限於(yu) 在第一層關(guan) 係，即政府與(yu) 市場的關(guan) 係做細微調整。這些改革措施甚至沒有國家石油公司的行政性壟斷地位有明顯觸動。當前，在推進經濟體(ti) 製全麵深化改革的大背景下，我國石油天然氣體(ti) 製改革總體(ti) 方案設計隻有以正確處理三大關(guan) 係為(wei) 導向，確定改革重點與(yu) 路徑，構建相關(guan) 體(ti) 製機製，才有可能提出符合習(xi) 近平主席提出的“頂層設計”要求且避免被既得利益集團主導的改革方案。

　　(作者係中國社會(hui) 科學院工業(ye) 經濟所能源經濟室主任)