導語：從(cong) “政府與(yu) 市場關(guan) 係”角度對石油天然氣體(ti) 製形成與(yu) 演進邏輯進行深入分析，是製定“總體(ti) 方案”和確定我國石油天然氣體(ti) 製改革方向不能忽略的環節。

　　 在體(ti) 製轉型國家，“政府與(yu) 市場關(guan) 係”是經濟體(ti) 製改革首先要麵對和回答的問題，對於(yu) 石油天然氣體(ti) 製改革也是如此。十八屆三中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》(簡稱《決(jue) 定》)對這一問題的回答是“使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好地發揮政府作用”。盡管有關(guan) 各方希望盡快出台“石油天然氣體(ti) 製改革總體(ti) 方案”，但從(cong) “政府與(yu) 市場關(guan) 係”角度對石油天然氣體(ti) 製形成與(yu) 演進邏輯進行深入分析，是製定“總體(ti) 方案”和確定我國石油天然氣體(ti) 製改革方向不能忽略的環節。

　　一、石油天然氣的特殊性與(yu) 兩(liang) 類典型油氣體(ti) 製

　　經濟學關(guan) 於(yu) “政府與(yu) 市場關(guan) 係”的理論研究成果豐(feng) 富且脈絡清晰。“市場失敗理論”指出“市場”不能沒有“政府”，“政府失敗理論”強調政府不能替代市場，“自然壟斷理論”則指出，政府對市場進行監管的經濟理由是自然壟斷的存在。這些理論觀點對轉型國家的體(ti) 製演進與(yu) 改革曾經都發揮過重要影響。

　　然而，縱觀主要國家的石油天然氣體(ti) 製，很多國家的油氣體(ti) 製的形成與(yu) 變化不完全受上述理論觀點影響，而主要由石油天然氣資源特殊性決(jue) 定。其特殊性主要表現在：一是石油天然氣是經濟運行、社會(hui) 發展和居民生活不可缺少的基礎能源;二是油氣資源全球分布不均導致不同國家在全球油氣市場作為(wei) 出口者和進口者的角色差異。由此導致油氣進口大國和出口大國油氣體(ti) 製迥然不同的演進路徑。

　　日本、美國和歐洲的很多油氣進口國的石油天然氣產(chan) 業(ye) 都經曆了從(cong) 政府嚴(yan) 格管製到放鬆或取消管製的轉變。比如，油氣基本依靠進口的日本國內(nei) 石油市場長期受政府嚴(yan) 格控製，到1996年才逐步放開，2002年最終徹底取消了行政手段對石油市場的經濟管製。從(cong) 曆史經驗看，“嚴(yan) 格管製”往往是對“石油安全”問題反應過度的結果;而後“放鬆甚至取消管製”則是因為(wei) 認識到：降低油氣進口安全擔憂的恰當方式不是加強政府對資源的控製，而是市場競爭(zheng) 帶來的效率提升;政府出於(yu) 石油安全目的出發的幹預應局限於(yu) 直接與(yu) 石油安全相關(guan) 的事務。比如，法律規定企業(ye) 的石油儲(chu) 備義(yi) 務的強製規定，雖然對企業(ye) 經營效率有一定影響，但並未直接妨礙市場機製的作用。這一類石油天然氣體(ti) 製可以稱為(wei) “市場主導”模式。

　　相比之下，二戰後獨立的民族國家中的重要油氣生產(chan) 國的油氣體(ti) 製則經曆了逐漸從(cong) 跨國石油公司收回本國油氣資源開發權，交給國家石油公司壟斷經營的轉變過程。這一類油氣體(ti) 製可以稱為(wei) “政府主導”模式。對這些國家來說，石油收入是政府收入的最重要來源。比如中東(dong) 石油生產(chan) 國，石油生產(chan) 及出口收入占政府收入比重高達80-90%。因此，實現石油收入最大化，同時實現一係列政策目標的實現，包括財富分配，經濟發展，就業(ye) 等。為(wei) 此，政府往往通過其控股的國家石油公司壟斷油氣產(chan) 業(ye) (特別是上遊開采)生產(chan) 經營權和對外合作權，市場機製在油氣領域作用非常有限。

　　由於(yu) 具體(ti) 情況不同，各國油氣體(ti) 製中的“政府作用”和“市場作用”的程度與(yu) 上述典型模式存在著差異，但兩(liang) 類石油天然氣體(ti) 製演變所揭示的邏輯是清晰的：石油進口大國傾(qing) 向於(yu) 選擇“效率優(you) 先，兼顧安全”的市場主導模式，石油出口大國則傾(qing) 向於(yu) 選擇“收入優(you) 先，兼顧發展”的政府主導模式。

　　二、“政府主導”的石油天然氣體(ti) 製不符合我國能源“基本國情”

　　所謂決(jue) 定油氣體(ti) 製選擇的“基本國情”，就是決(jue) 定油氣體(ti) 製形成和發展的“長期”基本因素。我國能源資源的基本特點是“富煤貧油少氣”。這一特點直接影響到我國以煤為(wei) 主的能源生產(chan) 和消費結構的形成，但不是決(jue) 定能源資源配置方式選擇的長期基本因素，因而不構成決(jue) 定我國油氣體(ti) 製選擇的“基本國情”。世界主要國家的油氣體(ti) 製的演進史表明，決(jue) 定各國選擇不同油氣體(ti) 製的“基本國情”，也就是選擇油氣體(ti) 製的首要的，同時也是基本的決(jue) 定因素，是該國在全球油氣市場作為(wei) 供應者或需求者的角色差異。

　　我國是世界僅(jin) 次於(yu) 美國的第二大石油消費和淨進口國，且石油天然氣消費都處於(yu) 較快增長階段。根據BP世界能源統計的數據計算，近10年間(2003-2013)，我國石油消費年均增長6.1%。到2013年，我國石油消費量為(wei) 5.07億(yi) 噸，進口依存度高達59%;同期天然氣消費增速更高達16.9%。自2007年我國成為(wei) 天然氣淨進口國以來，短短六年間，進口依存度已經從(cong) 1.8%快速攀升到27.6%。因此，麵對我國油氣消費和進口將在較長時期繼續保持較快增長這一“基本國情”，我國油氣體(ti) 製政策目標應以減輕油氣進口依賴，保障能源安全為(wei) 核心。

　　主要油氣進口大國體(ti) 製演進曆史告訴我們(men) ，降低“油氣進口安全”擔憂的最好方式是讓市場機製在油氣市場發揮“決(jue) 定性作用”：通過市場有效競爭(zheng) 提高石油勘探、生產(chan) 、銷售、消費和進口各個(ge) 環節的效率，激勵創新，減少浪費，從(cong) 而最終減少對進口的依賴。

　　我國同時也是世界重要的石油生產(chan) 國。2013年，我國石油產(chan) 量為(wei) 2.1億(yi) 噸，居世界第四位。采用“政府主導”模式的眾(zhong) 多油氣出口國大多是“經濟小國，油氣產(chan) 業(ye) 大國”。油氣資源開發利用創造的(淨)收入是政府總收入的最重要來源，一般要占40-50%，中東(dong) 國家的油氣收入占政府總收入比重甚至高達80-90%。因此，這些國家通常傾(qing) 向於(yu) 通過政府(或政府控製的國家石油公司)控製國家油氣出口收入的絕大部分，以貫徹政府的國內(nei) 政策目標。比如用於(yu) 發展非油氣產(chan) 業(ye) ，避免油氣資源產(chan) 業(ye) 一家獨大發展的“資源詛咒”後果，促進油氣收入的公平分配減輕兩(liang) 級分化，等等。

　　而我國情況完全不同，雖然每年石油產(chan) 量2.1億(yi) 噸是很大數量，但相對於(yu) 我國經濟的龐大規模相比完全不是一個(ge) 量級。2013年，我國油氣采掘與(yu) 加工行業(ye) 利稅總額累計1萬(wan) 億(yi) 出頭，僅(jin) 占當年政府財政總收入12.9萬(wan) 億(yi) 的7.8%。如果把地方政府的4萬(wan) 億(yi) 土地出讓金收入考慮在內(nei) ，油氣產(chan) 業(ye) 對政府總收入的貢獻將進一步下降到5.9%。也就是說，對很多石油天然氣出口大國而言，油氣資源開發及其利用產(chan) 業(ye) 是本國經濟發展的“發動機”，甚至本身就構成經濟的主要部分。對中國這類石油進口依存度高的經濟大國來說，油氣應更多地回歸為(wei) 其能源本質特點——給國民經濟提供原料和燃料的商品，因而適合采用不同的體(ti) 製與(yu) 政策。

　　三、我國石油天然氣體(ti) 製改革的兩(liang) 個(ge) 認識問題與(yu) 改革方向

　　自我國石油天然氣行業(ye) 1998年重組和改革以來，有關(guan) 石油天然氣行業(ye) “壟斷與(yu) 競爭(zheng) ”，油氣資源配置應該“政府主導”，還是“市場主導”的爭(zheng) 論從(cong) 未停止。並且，這種爭(zheng) 論逐漸演變為(wei) 自說自話的“爭(zheng) ”而不“論”。為(wei) 避免當前我國石油天然氣體(ti) 製改革的討論陷於(yu) 這種情況，筆者認為(wei) ，爭(zheng) 論各方需要首先解決(jue) 兩(liang) 個(ge) 認識問題，其次才是改革方向問題。

　　認識方麵的兩(liang) 個(ge) 問題，一是“回歸常識，承認常識”。什麽(me) 常識?就是無論主張中國油氣體(ti) 製是“市場主導”還是“政府主導”，都應承認，市場競爭(zheng) 是提升效率的有效機製，而政府主導資源配置則是要犧牲效率的。你可以主張中國應該采取“政府主導”的油氣體(ti) 製，但如果對這一體(ti) 製是為(wei) 何種政策目標而存在的，這一體(ti) 製運行能否實現我國能源政策的核心目標，以及這一體(ti) 製運行所犧牲的“效率”是否值得等這些問題不做回答，那麽(me) 我們(men) 很難說這種主張是嚴(yan) 肅和科學的。

　　二是要認識到現有體(ti) 製的難點。也就是說，如果選擇“政府主導”的體(ti) 製，國家石油公司就要按照這一體(ti) 製的要求承擔相應的“政策目標”。比如，委內(nei) 瑞拉、沙特等國在國內(nei) 采用低成品油價(jia) 格政策，沙特法律規定國家石油公司必須以低於(yu) 國際市場的一定幅度的價(jia) 格在國內(nei) 銷售原油。如果選擇“市場主導”的體(ti) 製，那就要嚴(yan) 格界定政府與(yu) 市場的作用範圍，讓市場機製真正發揮作用。國內(nei) 極為(wei) 推崇的挪威模式，政府對挪威國家石油公司經營幹預極少，但政府也很早就取消了該公司在油氣生產(chan) 經營方麵的壟斷特權。目前我國油氣體(ti) 製存在這種“邏輯不一致”：一方麵國家法規和政策保護國家石油公司在油氣領域的壟斷地位;另一方麵，國家石油公司作為(wei) “市場主體(ti) ”在國內(nei) 市場活動。因此，我國石油天然氣領域的改革也長期沿著“不一致”的邏輯推進：在確保國家石油公司行政性壟斷地位同時，推進各種“市場化”改革。本質上，油氣體(ti) 製方麵的這種“邏輯不一致”是既得利益集團影響和主導改革進程的產(chan) 物，且運行效果也差強人意，但在現實中卻被美化為(wei) 石油天然氣體(ti) 製的“中國特色”，甚至被個(ge) 別學者稱為(wei) 世界石油天然氣體(ti) 製兩(liang) 大模式之外的“第三條道路”。

　　解決(jue) 了上述認識問題，基於(yu) 對油氣資源特殊性及兩(liang) 類典型油氣體(ti) 製演變的分析，綜合考慮我國能源“基本國情”，我國石油天然氣管理體(ti) 製改革的方向就非常明確了。顯然， “市場決(jue) 定”油氣資源配置的體(ti) 製更符合我國實際。因此，必須在油氣體(ti) 製改革中全麵落實十八屆三中全會(hui) 關(guan) 於(yu) “讓市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好地發揮政府作用”的論斷，加快推進改革。一方麵，必須破除我國石油天然氣領域的行政性壟斷，實現“政府歸位，市場鬆綁”，真正讓市場在油氣資源配置中起決(jue) 定性作用;另一方麵，政府除了應進一步完善油氣領域的環境質量監管職能，改進監管績效外，還應該加強在與(yu) 能源安全直接相關(guan) 的事務中的作用，比如石油儲(chu) 備、石油進口多元化等。

　　(作者係中國社會(hui) 科學院工業(ye) 經濟研究所能源經濟室主任、中國經濟體(ti) 製改革研究會(hui) 公共政策研究中心高級研究員)