導語：在“成品油斷供”，“油價(jia) 跟漲不跟跌”，乃至“油品升級”等問題上，石油央企幾乎都成為(wei) “千夫所指”。因此，無論從(cong) 理論還是現實看，石油央企改革已經成為(wei) 我國油氣體(ti) 製改革不容回避的內(nei) 容。在有關(guan) 石油央企改革的討論中，“拆分”與(yu) “合並”石油央企是其中兩(liang) 種有代表性的觀點

　　筆者曾在經濟觀察報刊文提出，我國石油天然氣體(ti) 製改革應圍繞三大關(guan) 係進行體(ti) 製機製重構：一是圍繞政府與(yu) 市場的關(guan) 係，構建市場主導的油氣資源配置體(ti) 製;二是圍繞國家石油公司與(yu) 政府的關(guan) 係，完善政企治理和收入分配機製;三是圍繞油氣資源收入與(yu) 國民福利的關(guan) 係，構建油氣收入的國民分享機製。其中，國家石油公司處於(yu) 三大關(guan) 係的交匯點，是我國石油天然氣體(ti) 製的重要組成部分。

　　多年來，以中石油和中石化為(wei) 代表的國家石油公司，即俗稱的“石油央企”因壟斷而引發的各種問題廣為(wei) 社會(hui) 詬病。在“成品油斷供”，“油價(jia) 跟漲不跟跌”，乃至“油品升級”等問題上，石油央企幾乎都成為(wei) “千夫所指”。因此，無論從(cong) 理論還是現實看，石油央企改革已經成為(wei) 我國油氣體(ti) 製改革不容回避的內(nei) 容。在有關(guan) 石油央企改革的討論中，“拆分”與(yu) “合並”石油央企是其中兩(liang) 種有代表性的觀點，並引起媒體(ti) 的廣泛關(guan) 注和討論。

　　然而，筆者認為(wei) ，拆分和合並作為(wei) 重構市場結構的一種手段，並不能真正解決(jue) 我國石油天然氣中石油央企帶來的問題。如果有關(guan) 石油央企改革的討論關(guan) 注的重點集中在“如何拆分”或“合並”，而對“我國究竟需要什麽(me) 樣的國家石油公司?”等基本問題不做探討，那麽(me) 新一輪國家石油公司改革的效果，可能不會(hui) 像想象中那樣樂(le) 觀。

　　一、石油央企的第一輪“拆分合並”及其後果

　　當前我國的石油天然氣體(ti) 製基本架構脫胎於(yu) 1998年行業(ye) 重組和體(ti) 製改革。這次改革正是圍繞石油央企的拆分重組而展開的。1998年之前，我國先後成立了四家“國家石油公司”，分別是：1982年成立的中國海洋石油總公司負責海上石油勘探和對外合作;1983年成立的中國石油化工總公司對我國中央所屬煉油、石化和化纖企業(ye) 的產(chan) 供銷、人財物、內(nei) 外貿實行統一管理;1988年撤銷石油部，成立中國石油天然氣總公司對我國石油天然氣上遊業(ye) 務進行統一管理和調控;1997年成立的中國新星石油有限責任公司。這四家國家石油公司中，除新星石油公司是“全牌照”企業(ye) 獨立法人外，其餘(yu) 三家公司的經營範圍分別是限定在“路上油氣勘探開發”、“石油加工”和“海上油氣勘探開發”的專(zhuan) 業(ye) 公司，並且是承擔了一定行業(ye) 管理職能的“行政公司”。

　　1998年7月，我國石油天然氣行業(ye) 啟動了以國家石油公司拆分合並為(wei) 主要內(nei) 容的體(ti) 製改革和產(chan) 業(ye) 重組。體(ti) 製方麵，主要是撤銷化工部，化工部、中國石油天然氣總公司、中國石油化工總公司的政府職能合並，組建隸屬於(yu) 國家經貿委的國家石油和化學工業(ye) 局。產(chan) 業(ye) 方麵，則是將化工部和兩(liang) 個(ge) 總公司下屬企業(ye) 資產(chan) 重新劃分，成立兩(liang) 個(ge) 特大全產(chan) 業(ye) 鏈石油石化集團公司——中國石油天然氣集團公司和中國石油化工集團公司。兩(liang) 大集團公司基本上以黃河為(wei) 界，南北分治，黃河以北的所有的油田、煉油廠歸中石油集團，黃河以南歸中石化集團。2000年3月，油氣勘探能力較強的新星石油公司整體(ti) 並入中石化集團。加上原有功能和地位不變的中國海洋石油總公司，我國石油天然氣行業(ye) 形成了南北分治、三足鼎立的壟斷格局。其中，中石油和中石化在油氣勘探、開采、煉油、銷售和進出口所有環節擁有區域壟斷權，中海油則隻有海洋石油勘探開發環節的壟斷權。

　　1998年我國的這次大規模的石油企業(ye) 拆分、合並與(yu) 重組，其背景是為(wei) 了整頓20世紀90年代以來油氣行業(ye) 亂(luan) 開濫采、成本油走私等混亂(luan) 現象，但其主導思想則是要打造具有競爭(zheng) 力的“大型國企”，以應對加入WTO後的國際競爭(zheng) 壓力。為(wei) 了加快這一進程，中央有關(guan) 部委先後於(yu) 1999年和2001年製定，並以“國辦”名義(yi) 發布了“38號文”和“72號問文”，明確將國產(chan) 原油和進口原油銷售、原油加工、成品油批和零售權統一到中石油和中石化兩(liang) 家企業(ye) 手中，即使是中海油，當時也隻有海上油氣勘探開采權。

　　拆分、合並加上政策的保護壁壘使中石油和中石化兩(liang) 家企業(ye) 迅速實現“規模巨變”。2002年和2009年在全球財富500強中位次，中石油從(cong) 第81位提升到第13位，同期營業(ye) 收入增加4.4倍，利潤增加2倍;中石化從(cong) 第86位提升到第9位，同期營業(ye) 收入增加5.1倍，利潤增加6.6倍。然而，國家石油公司競爭(zheng) 力提升速度遠遠落後於(yu) 規模擴張。以中石油為(wei) 例，2008年，公司總資產(chan) 僅(jin) 為(wei) 中石油87%的埃克森美孚石油公司，其利潤總收入和利潤分別是中石油的2.4倍和4.4倍;從(cong) 人均利潤看，埃克森美孚約為(wei) 565707美元/人，中石油為(wei) 6168美元/人，前者是後者的91.7倍。

　　或許有人會(hui) 說，國家石油公司要承擔非經濟職能，不能以商業(ye) 利益最大化為(wei) 目標。從(cong) 近十多年來為(wei) 社會(hui) 廣為(wei) 詬病的“成品油斷供”、“油品質量和標準升級”問題看，我國石油央企在“穩定供應”和“環境質量”兩(liang) 個(ge) 非經濟目標方麵的表現是不如人意的。從(cong) 現實情況看，“商業(ye) 目標”和“非商業(ye) 目標”的混淆不清已成我國石油央企在回應社會(hui) 的質疑運用自如的“太極推手”：你和它談社會(hui) 責任，它說我是追求利益的企業(ye) ;你說它成本高效率低，它說我要還有社會(hui) 責任。

　　綜上所述，我國第一次國家石油公司的拆分合並的後果與(yu) 改革之初的目標基本是背道而馳的。由於(yu) 政策賦予“兩(liang) 桶油”在石油石化行業(ye) 全產(chan) 業(ye) 鏈的壟斷控製權，給石油石化行業(ye) ，以及社會(hui) 經濟帶來大量“負外部成本”。在這種產(chan) 業(ye) 和政策架構中，“兩(liang) 桶油”一方麵享受著行政壟斷帶來的高額壟斷利潤，一方麵享受著“政策虧(kui) 損”的政府補貼。兩(liang) 桶油以外，沒有原油采購權和成品油銷售權的地方和民營企業(ye) 本質上相當於(yu) “兩(liang) 桶油”的加工車間。因此，通常情況下，國內(nei) 油品市場也隻有在兩(liang) 桶油的壟斷利潤(非競爭(zheng) 利潤)得到滿足前提下合作(共謀)得以實現“繁榮”和“穩定”。

　　二、拆分合並不能解決(jue) 石油央企帶來的問題

　　隨著我國油氣產(chan) 業(ye) 的上述利益格局的固化，加上監管部門在破除行政壟斷方麵的無所作為(wei) ，我國油氣央企壟斷利益最大化和社會(hui) 利益的矛盾日益突出，並且難以調和。這一點，從(cong) 油氣央企和政府環保部門就油品質量標準升級之間的拉鋸中得到充分體(ti) 現。

　　當然，在外部壓力下，我國油氣央企壟斷的利益格局也開始逐漸地、緩慢地發生了一些細微的變化。主要是表現在，我國為(wei) 落實加入WTO放開原油和成品油批發、零售市場的承諾，2006年12月，商務部頒布了《原油市場管理辦法》和《成品油市場管理辦法》。此後，國家商務部門根據這兩(liang) 個(ge) 辦法批準一批國有和非國有企業(ye) 進入原油進口和成品油批發市場。這次原油進口和成品油批發市場的有限放開，有自己煉油廠的中海油和中化集團等央企受益最大。它們(men) 可以進口原油交由自己的煉油廠加工，然後批發成品油。其他獲得原油進口權的地方國企和民企，進口的原油仍讓要交給中石油和中石化處置，而獲得成品油批發權的地方國企和民企因無法獲得原油，同樣無油可批。因此，這種僅(jin) 僅(jin) 使少數央企獲益的“分肥”式市場開放，不可能解決(jue) 國家石油公司大而不強，效率低下的問題，同時石油央企“一手拿高額壟斷利潤”，“一手拿財政補貼”狀況沒有絲(si) 毫改變。

　　2013年下半年，伴隨“中石油反腐”風暴的推進，媒體(ti) 和一些產(chan) 業(ye) 界人士開始就“拆分中石油”的可能性進行分析，甚至提出了拆分中石油的“四種方案”：一是將中石油上遊業(ye) 務剝離成立專(zhuan) 門的國家石油公司;二是將中石油管道拆分出來獨立成為(wei) 公司;三是借鑒美國標準石油公司拆分經驗將中石油按照區域拆分為(wei) 區域性公司;四將中石油按照產(chan) 業(ye) 鏈各環節拆分為(wei) 獨立的勘探、管道、煉油和銷售公司。有趣的是，有關(guan) “拆分”的討論話音剛落，有關(guan) 石油央企“合並”的消息又被媒體(ti) 炒了起來。據2015年2月《華爾街日報》的一篇報道指出，中國的央企管理部門正在考慮大型國有企業(ye) 之間的合並，目的是減少冗員和項目，減少浪費，創建可以與(yu) 埃克森美孚匹敵的國家愛冠軍(jun) 公司。報道稱，合並方案正在研究之中，其中一個(ge) 方案涉及中石油和中石化合並，另一個(ge) 方案包括合並中海油和中化集團。

　　筆者不打算對這些拆分和合並方案一一點評，隻想強調指出，對於(yu) 石油央企改革，以及實現央企管理部門一直孜孜以求的“央企做強”目標，拆分或合並都不是解決(jue) 問題的有效手段。事實上，在數年前的電信改革中，周其仁教授就清楚地指出，打破壟斷，提高國企競爭(zheng) 力的關(guan) 鍵不在於(yu) 拆分，而在於(yu) 真正實現市場的有效準入。巴西國家石油公司從(cong) 20世紀90年代失去行政壟斷地位後，麵對真正的國內(nei) 國際市場競爭(zheng) ，勘探技術水平和企業(ye) 競爭(zheng) 力得到很大提升。到2010年，其在國內(nei) 的油氣市場的份額重新回到90%以上。這種通過市場競爭(zheng) 獲得的“壟斷地位”與(yu) 依靠行政權力庇護獲得的“壟斷地位”的競爭(zheng) 力含義(yi) 是截然不同的。

　　總之，國內(nei) 外經驗，以及我國的實踐已經充分表明，拆分或合並作為(wei) 一種重構產(chan) 業(ye) 結構的手段，如果不配合政策和體(ti) 製改革，讓市場在油氣資源配置中真正發揮決(jue) 定作用，不僅(jin) 無法解決(jue) 我國油氣產(chan) 業(ye) 因油氣央企壟斷所帶來的問題，而且通過拆分或合並來增強國家石油公司競爭(zheng) 力的目的也難以實現。

　　三、國家石油公司新一輪改革的邏輯起點

　　回顧20世紀90年代末以來我國油氣央企，即國家石油公司改革曆史，以及圍繞國家石油公司改革產(chan) 生的爭(zheng) 論，可以發現，各方對於(yu) 國家石油公司改革的分歧一直很大。政府(和國資主管部門)推進國家石油公司改革核心目標一直沒變，那就是要打造可以與(yu) 國際石油巨頭競爭(zheng) 和匹敵的中國國家石油公司。不同階段的拆分、合並，都是為(wei) 了實現這一目的。但事實證明，靠抑製國內(nei) 競爭(zheng) 和犧牲國內(nei) 效率的方式，十五年來我們(men) 也沒有培育出國家石油公司足以與(yu) 跨國石油公司匹敵的競爭(zheng) 力。部分學者、地方油氣企業(ye) 和民企希望通過拆分方式打破壟斷，獲得市場準入機會(hui) 。消費者希望引入競爭(zheng) 降低油價(jia) 。而具有行政壟斷地位的油氣央企則抱怨政府(國資委)幹預太多，決(jue) 策不靈活，不利於(yu) 企業(ye) 經營，希望進一步改革獲得更大的經營“自主權”。

　　這些反映不同利益訴求的分歧和爭(zheng) 論難以調和是很正常的。真正值得注意的是，我國國家石油公司改革過去十五年來的推進結果是：表麵反映的是政府主導及其訴求(企業(ye) 做強)，其實實現的是央企的壟斷利益最大化(大而不強)。新一輪國家石油公司改革如果依然局限在“合並方案”上做文章，在破除導致國家石油公司患上“軟骨病”的行政壟斷方麵繼續無所作為(wei) ，恐怕走不出“大而不強”的輪回。

　　要防止這一尷尬局麵的出現，需要主導國家石油公司改革的政府有關(guan) 部門能夠跳出利益糾葛的局限，將改革的重點從(cong) “拆分合並”問題轉移到“我國究竟需要什麽(me) 樣的國家石油公司”，以及“通過什麽(me) 樣的機製來確保國家石油公司的商業(ye) 目標和非商業(ye) 目標各得其所”等根本性問題上來，盡量避免見招拆招式的改革措施。簡而言之，圍繞培育真正屬於(yu) “國家”和“全民共享”的國家石油公司，應成為(wei) 是國家石油公司新一輪改革的邏輯起點。

　　(作者係中國社會(hui) 科學院工業(ye) 經濟研究所能源經濟室主任、中國經濟體(ti) 製改革研究會(hui) 公共政策研究中心高級研究員)