導語：筆者認為(wei) ，從(cong) 頂層設計的要求出發，當前出台石油天然氣體(ti) 製總體(ti) 改革方案的時機並不成熟。因為(wei) 從(cong) 近年來主管部門發布的能源改革文件和國內(nei) 學者的討論看，我們(men) 對決(jue) 定石油天然氣體(ti) 製改革方向和內(nei) 容的幾個(ge) 基本問題還缺乏清晰認識和足夠重視。

　　經濟觀察報 朱彤/文 十八屆三中全會(hui) 以來，製定“石油天然氣改革總體(ti) 方案”已經連續兩(liang) 年成為(wei) 國家能源主管部門的中心任務。據媒體(ti) 報道，油氣體(ti) 製改革總體(ti) 方案在近期將要上報國務院和中改組。然而，從(cong) 有關(guan) 各方的討論看，一些有關(guan) 油氣體(ti) 製改革的基本問題並沒有得到充分討論和足夠重視，對油氣體(ti) 製內(nei) 涵的理解相對狹窄。從(cong) 有利於(yu) 方案製定角度考慮，筆者基於(yu) 自己的研究，談談對石油天然氣總體(ti) 改革方案的一些初步思考與(yu) 建議。

　　一、破除行政壟斷是油氣體(ti) 製改革落實十八屆三中全會(hui) 精神的試金石

　　十八屆三中全會(hui) 提出，全麵深化改革是要使“市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好地發揮政府作用”。雖然在中國油氣資源配置中實現市場的“決(jue) 定作用”不可能一蹴而就，但從(cong) 當下看，能否破除油氣領域的行政壟斷是判斷十八屆三中全會(hui) 精神能否在中國油氣體(ti) 製改革中得以落實的一個(ge) 顯著標誌。

　　行政壟斷是行政部門通過行政條例、規章和意見等方式賦予經濟主體(ti) 排他性經營地位而形成和得以維持的壟斷。中國石油天然氣行業(ye) 行政壟斷存在由來已久。1998年，中國石油天然氣行業(ye) 重組後形成了中石油集團和中石化集團兩(liang) 大全產(chan) 業(ye) 鏈石油石化集團。此後相當一段時間，有關(guan) 部門在“整頓市場秩序”的名義(yi) 下出台了加強中石油集團和中石化集團在油氣生產(chan) 、加工、成品油銷售和國際貿易等領域壟斷地位的政策文件。

　　多年來，有關(guan) 部門所推動的油氣領域改革收效甚微，基本原因就在於(yu) 這些改革都是在不觸動油氣領域“行政壟斷”的前提下展開的。因此，以國務院名義(yi) 發布的“鼓勵民營資本進入油氣領域”的文件，無法撼動前述“國辦文件+兩(liang) 桶油利益”的合力;在保持“兩(liang) 桶油”行政壟斷地位的前提下推動的每一次“油氣價(jia) 格市場化改革”，給中石油和中石化帶來的是更多壟斷利益，而非更大的競爭(zheng) 壓力。雖然從(cong) 表麵看，油氣產(chan) 業(ye) 鏈的石油加工、成品油批發和零售、原油進口等環節都有不少企業(ye) 在“競爭(zheng) ”，但實際上市場機製並未真正發生作用。試想，一個(ge) 不能自由采購原油的煉油廠，一個(ge) 隻能從(cong) 中石油和中石化批發成品油的加油站，如何能成為(wei) 一個(ge) 真正的“市場競爭(zheng) 主體(ti) ”?

　　因此，中國油氣體(ti) 製改革內(nei) 容如何確定姑且不論，能否首先消除壓製石油天然氣領域市場機製發揮作用的行政壁壘，取消行政壟斷賴以存在的政策文件，是油氣體(ti) 製改革方案是否落實十八屆三中全會(hui) 改革精神的試金石。油氣行政壟斷不破除，市場決(jue) 定作用難落地。

　　二、對石油天然氣體(ti) 製改革的有關(guan) 研究存在三個(ge) 不足

　　筆者認為(wei) ，從(cong) 頂層設計的要求出發，當前出台石油天然氣體(ti) 製總體(ti) 改革方案的時機並不成熟。因為(wei) 從(cong) 近年來主管部門發布的能源改革文件和國內(nei) 學者的討論看，我們(men) 對決(jue) 定石油天然氣體(ti) 製改革方向和內(nei) 容的幾個(ge) 基本問題還缺乏清晰認識和足夠重視。

　　1.　對油氣資源的特性及其與(yu) 石油天然氣體(ti) 製的關(guan) 係缺乏深入理解

　　長期以來，石油央企一直在強調和灌輸一種觀點，石油是戰略性資源，必須由(央企代表)政府壟斷經營。1998年以來，中石油和中石化借助相關(guan) 政策文件構築的“行政壁壘”主導的石油天然氣體(ti) 製得以長期維持的事實表明，中國油氣體(ti) 製實際上是沿著石油央企利益最大化的方向演進。

　　十八屆三中全會(hui) 後，政府主管部門發布的文件和學者們(men) 的討論則轉向強調“石油的商品屬性”，並嚴(yan) 格按照十八屆三中全會(hui) 報告的內(nei) 容，表示要實現“石油自然壟斷環節和完全競爭(zheng) 環節的分離……政府加強對自然壟斷環節的監管，競爭(zheng) 環節完全放開”，等等。

　　然而，這種對石油天然氣資源屬性“非此即彼”的簡單化認識，對我們(men) 正確理解和把握中國石油天然氣體(ti) 製改革方向和主要內(nei) 容沒有絲(si) 毫幫助。一個(ge) 基本事實是：十八屆三中全會(hui) 以來，主管部門在取消、下放能源領域“行政審批”事項過程中，對十多年來賦予中石油和中石化兩(liang) 大集團行政壟斷地位、壓製市場作用的政策文件“視而不見”。

　　實際上，石油天然氣是一種對經濟社會(hui) 發展和居民生活極端重要的特殊商品，既有商品性，也有戰略性。石油天然氣資源的這一特殊性對一國石油天然氣體(ti) 製的影響主要表現在：政府往往會(hui) 出於(yu) 對能源安全的擔心幹預或抑製市場機製的作用。20世紀70年代第一次石油危機後，日本、美國和歐洲主要油氣進口國的石油天然氣產(chan) 業(ye) 都經曆了從(cong) 政府“強幹預”到“弱幹預”的轉變，從(cong) “能源安全壓倒一切”到以“效率為(wei) 基(礎)，兼顧安全”體(ti) 製的轉變，實際上是對石油天然氣資源這一特性影響下的“能源安全”和“配置效率”問題客觀認識和權衡的結果，不是簡單照搬“自然壟斷理論”就能夠解釋的。

　　中國作為(wei) 一個(ge) 油氣進口大國，在製定體(ti) 製改革方案時，首先要在借鑒其他油氣進口大國體(ti) 製演變經驗基礎上弄清一個(ge) 問題：在一個(ge) 市場對油氣資源配置起決(jue) 定作用的體(ti) 製中，什麽(me) 樣的政府幹預範圍和方式符合中國能源基本國情?

　　2.　對石油天然氣資源收入的性質研究不深

　　一方麵，政府把石油天然氣作為(wei) 特殊領域看待。為(wei) 此，有關(guan) 部門發布了相關(guan) 政策文件賦予中石油和中石化兩(liang) 家石油央企在油氣全產(chan) 業(ye) 鏈的行政壟斷地位。然而，從(cong) 收入創造和分配角度看，石油企業(ye) 事實上是被作為(wei) 普通企業(ye) 對待的。

　　石油天然氣資源是地球千百萬(wan) 年地質運動的產(chan) 物。一個(ge) 企業(ye) 開采石油天然氣獲得的收入，並不完全是其經營投入和技術創新的結果。按照這一邏輯，油氣資源收入的主要部分應該為(wei) 全體(ti) 國民所有，並與(yu) 子孫後代共同分享。全球多數國家都針對石油天然氣領域製定了特殊的稅賦政策，目的是將油氣資源收入的大部分集中到國家手中。比如，沙特石油生產(chan) 的收入所得稅率高達85%;挪威石油收入所得稅稅率為(wei) 78%，此外，政府還以挪威國家石油公司股東(dong) 身份獲得“份額油”利潤。所有這些來自石油稅收和利潤的收入，直接進入中央政府財政，並轉入到政府養(yang) 老基金，目的是不僅(jin) 讓當代人，也讓後人能夠享受到油氣開發收入所帶來的好處。

　　雖然中國石油企業(ye) 也繳納特許權使用費、所得稅(25%)、增值稅(17%)，資源稅，乃至“暴利稅”，但稅賦比例並不高。有學者研究發現，2006-2010年間中石油總稅賦占公司總收入的比重僅(jin) 為(wei) 14.71～16.75%之間，比同期美國埃克森美孚公司的賦稅(22.31～28.89%)還低。而美國被認為(wei) 是世界石油稅賦最低的國家之一。可見，從(cong) 現實情況看，中國石油企業(ye) 獲得的收入遠遠超出其“經營”所應得的收入。也就是說，從(cong) 中國石油行業(ye) 現有的稅賦製度看，國家石油公司繳納的是普通稅，油氣資源收入更多地被石油公司作為(wei) “經營收入”拿走了。

　　3.　對國家石油公司的性質及其改革方向的理解不夠係統

　　國家石油公司是政府控股或參股的石油公司。按照這個(ge) 定義(yi) ，中國的中石油、中石化和中海油都屬於(yu) “國家石油公司”。就起源而言，資源國家的國家石油公司是“資源民族主義(yi) 理論”的產(chan) 物，該理論認為(wei) “石油資源屬於(yu) 國家，國家石油公司是實現國家資源收入最大化的工具”。而純粹的石油進口國，比如日本曾經的國家石油公司，則是“石油(進口)安全焦慮症”的產(chan) 物。

　　中國的國家石油公司是傳(chuan) 統計劃經濟體(ti) 製的產(chan) 物，因而產(chan) 生的原因有所不同。但從(cong) 1998年以來中國油氣政策演變邏輯看，政府通過政策壁壘賦予中石油和中石化在油氣行業(ye) 生產(chan) 、批發和原油進口等環節“行政壟斷”地位的出發點，主要還是基於(yu) “能源安全”的考慮。然而，實踐表明，這一政策出發點與(yu) 其實現機製高度不匹配，因而這一製度最終安排演變為(wei) 實現“公司利益最大化”的有效工具，而包括石油安全和環境等社會(hui) 性目標長期受損。

　　要解決(jue) 中國油氣領域的問題，離不開對國家石油公司的改革。這一改革，需要在對世界國家石油公司的性質和曆史作用深入研究的基礎上，提出係統的國家石油公司改革方案。由於(yu) 對上述問題研究不夠，理解不深，現有的討論僅(jin) 僅(jin) 隻能在拆分合並、混合所有製改革等淺層次上進行討論。

　　事實上，根據筆者對國家石油公司發展史的初步研究，可以發現：國家石油公司既不是實現能源安全的充分條件，也不是必要條件。同樣，實現國家的“戰略目標”，可以通過行政主導的國家石油公司治理機製實現(如沙特)，也可以使國家石油公司平等參與(yu) 市場競爭(zheng) 來實現(如挪威)。做出哪一種選擇，則是由一個(ge) 國家的能源基本國情和政策目標之間的權衡來決(jue) 定的。

　　三、石油天然氣體(ti) 製的內(nei) 涵與(yu) 改革的總體(ti) 方向

　　筆者認為(wei) ，基於(yu) 目前對石油天然氣體(ti) 製有關(guan) 的上述三個(ge) 基本問題的研究進展，難以製定出符合頂層設計要求的石油天然氣體(ti) 製改革“總體(ti) 方案”，但可以在厘清油氣體(ti) 製內(nei) 涵的基礎上指明改革的大致方向。

　　綜合石油天然氣資源的特點及其收入性質，以及國家石油公司的性質與(yu) 曆史作用等方麵，我們(men) 認為(wei) ，石油天然氣體(ti) 製的內(nei) 涵應從(cong) 如下三個(ge) 方麵完整加以理解：一是政府與(yu) 市場的關(guan) 係，它所回答的是政府與(yu) 市場誰在資源配置中起“主導或決(jue) 定作用”;二是政府與(yu) 國家石油公司的關(guan) 係，它所涉及的是國家油氣資源利益最大化及其實現機製問題。三是國家油氣資源收入與(yu) 國民福利的關(guan) 係，它所要解決(jue) 的是油氣收入的全民共享和代際分享機製問題。

　　由此，中國石油天然氣體(ti) 製改革的總體(ti) 方向是圍繞上述三大關(guan) 係，進行相關(guan) 體(ti) 製機製構建。具體(ti) 地說，一是政府與(yu) 市場的關(guan) 係，構建市場主導的油氣資源配置體(ti) 製;二是圍繞國家石油公司與(yu) 政府的關(guan) 係，完善政企治理和收入分配機製;三是圍繞油氣資源收入與(yu) 國民福利的關(guan) 係，構建油氣收入的國民共享和代際分享機製。最終的目標，就是要通過改革，建立一個(ge) “效率為(wei) 基(礎)、兼顧安全、(收入)國民共享”的石油天然氣體(ti) 製。

　　從(cong) 三大關(guan) 係的戰略視角透視中國既有的石油天然氣體(ti) 製改革，可以發現，無論是過去的成品油價(jia) 格改革，還是現在力圖推進的油氣管網公平開放，以及石油央企推行的“混合所有製”，都僅(jin) 限於(yu) 在第一層關(guan) 係，即政府與(yu) 市場的關(guan) 係做部分調整。這些改革措施甚至沒有對國家石油公司的行政性壟斷地位有明顯觸動。當前，在推進經濟體(ti) 製全麵深化改革的大背景下，中國石油天然氣體(ti) 製改革總體(ti) 方案設計隻有以正確處理三大關(guan) 係為(wei) 導向，確定改革重點與(yu) 路徑，構建相關(guan) 體(ti) 製機製，才有可能提出符合習(xi) 近平主席提出的“頂層設計”要求且避免被既得利益集團主導的改革方案。

　　四、當前改革思路與(yu) 優(you) 先順序

　　石油天然氣體(ti) 製的三大關(guan) 係中，政府與(yu) 市場的關(guan) 係討論最充分，市場影響最直接，應作為(wei) 改革優(you) 先推進的領域。其他兩(liang) 大關(guan) 係則宜在深入係統研究基礎上製定方案加以推進。

　　政府與(yu) 市場關(guan) 係的改革，當務之急是破除油氣行政壟斷，消除壓製油氣行業(ye) 市場競爭(zheng) 的政策與(yu) 體(ti) 製障礙。基本思路是從(cong) 中下遊改革推進到上遊，采取先清理政策文件，然後在一些必要的產(chan) 業(ye) 環節推進產(chan) 業(ye) 重構，最後全麵完善市場公平競爭(zheng) 機製。具體(ti) 地說，按照以下先後順序加以推進：

　　第一，全麵清理、取消或修訂在原油進口和銷售、成品油加工、批發和零售等環節賦予現有企業(ye) 排他性地位的政策、文件和通知。特別是要清理原國家計委、原國家經貿委發布的賦予中石油和中石化兩(liang) 大集團在原油進口貿易和國內(nei) 貿易，成品油加工、批發和零售方麵排他權的政策文件，並加以取消，比如“1999年國辦38號文”，“2001年國辦72號文”，海關(guan) 和鐵道部為(wei) 配合實施38號文、72號文而出台的規定也應一並清理和取消。遠遠落後於(yu) 現實，且政策目標和效果都非常可疑的原油進口貿易配額政策也無存在的必要。商務部頒布的《原油市場管理辦法》和《成品油市場管理辦法》規定的嚴(yan) 苛的市場準入條件應進行修改。這種過高的準入條件明顯不是正常的市場競爭(zheng) 所必要的。

　　第二，上遊勘探開發方麵，應從(cong) 清理現有石油公司登記的區塊存量開始，真正解決(jue) 資源存量的競爭(zheng) 和優(you) 化配置問題。中國現有陸上油氣區塊基本為(wei) 中石油和中石化瓜分，海上油氣區塊主要為(wei) 中海油掌握，占而不勘，勘而不采問題突出。一方麵，要求石油央企在既定時間內(nei) (比如1年)隻能保留一定比例(比如50%)的已登記區塊，其餘(yu) 區塊交由油氣資源主管部門製定長期規劃，向其他油氣市場參與(yu) 者開放。另一方麵，需要建立現有勘探資料信息的分享機製。在此基礎上，建立探礦權、采礦權交易和流轉的市場製度。

　　第三，在中國油氣產(chan) 業(ye) 的一些關(guan) 鍵環節推進產(chan) 業(ye) 重組。經過多年發展，中石油和中石化已經在油氣產(chan) 業(ye) 鏈各環節確立了自身的壟斷地位。全麵去掉行政壟斷限製後，除了成品油加工和零售環節能存在一定的市場競爭(zheng) 外，其他環節，特別是油氣勘探服務、遠洋運輸環節，難有真正的競爭(zheng) 。甚至還會(hui) 出現在位企業(ye) 利用不正當競爭(zheng) 手段“消除”競爭(zheng) 的行為(wei) 。因此，在產(chan) 業(ye) 鏈的這些關(guan) 鍵環節實施產(chan) 業(ye) 重組，剝離在位壟斷企業(ye) 的部分勘探服務和運輸能力是必要的。不過，這種重組，必須在培育市場競爭(zheng) 和保留在位企業(ye) 實力之間進行權衡。競爭(zheng) 是必要的，不可缺少的。通過產(chan) 業(ye) 重組激發競爭(zheng) 活力，競爭(zheng) 活力激發新進入企業(ye) 發展壯大，競爭(zheng) 壓力迫使現有企業(ye) 提高效率。而不是單純為(wei) 了“競爭(zheng) ”而將企業(ye) 拆分為(wei) 支離破碎的規模相似的“競爭(zheng) 主體(ti) ”。

　　政府相關(guan) 部門除了推動上述改革外，還應根據改革的進展適時調整監管方式和重點。一旦取消行政壟斷，放開市場的改革啟動，政府監管的重點應轉向“約束在位企業(ye) 的壟斷行為(wei) ”。比如，成品油價(jia) 格管製應改為(wei) 下限監管。因為(wei) 可以預期的一個(ge) 在位企業(ye) 的一個(ge) 行為(wei) 是：通過將價(jia) 格下降到一個(ge) 新進入者難以承受的“不合理水平”，利用市場手段消滅競爭(zheng) 。

　　(作者係中國社會(hui) 科學院工業(ye) 經濟所能源經濟室主任，中國經濟體(ti) 製改革研究會(hui) 特約研究員)