誰是窮人?

　　誰是窮人一直是個(ge) 有爭(zheng) 議的問題，在經濟發展的初級階段會(hui) 產(chan) 生窮人，當經濟發展進入發達階段也會(hui) 產(chan) 生窮人;發展中國家有窮人，發達國家也有窮人。往往，發達國家窮人貧困程度低，而發展中國家窮人貧困程度高;在一個(ge) 缺乏公平的社會(hui) 裏，窮人陷入貧困的概率高;而在一個(ge) 較為(wei) 公平的社會(hui) 裏，窮人脫貧的概率高。窮人和富人的肢體(ti) 語言是不一樣的，窮人會(hui) 用肢體(ti) 語言告訴你他/她是貧困者，但富人絕對不會(hui) 用肢體(ti) 語言告訴你他/她有財富。窮人就是我們(men) 常說的那些處在社會(hui) 生活底層、需要社會(hui) 幫助的貧困者，用什麽(me) 標準來界定窮人?人的需求分為(wei) 生存需求和發展、享受需求，如果一個(ge) 人連最基本的生理需求(生存、饑餓、幹渴等)都無法得到滿足時，他/她就是絕對貧困者。如果一個(ge) 人雖解決(jue) 了生存問題，但生存狀況仍處於(yu) 社會(hui) 最底層，其收入和消費水平還遠遠低於(yu) 社會(hui) 認可的平均水平，則是相對貧困者。世界銀行對窮人的定義(yi) 是：如果一個(ge) 人每天收入或生活費低於(yu) 維持基本生存所需的最低標準，那麽(me) 他/她將被定義(yi) 為(wei) 窮人，這個(ge) 最低標準就是貧困線。

　　按照世界銀行最新標準，每天生活費在1.9美元(合人民幣12.13元)以下者便是絕對貧困人口，目前世界上還有七億(yi) 多人生活在極度貧困線以下。從(cong) 世界各國的貧困人口案例看，窮人陷入困境有五大因素：窮人沒有文化和生存技能;窮人因病(殘)因學因災致貧;還有些窮人心身不健全缺乏自控能力，自暴自棄、吸毒、賭博、酗酒、借高利貸等使自己身無分文;另外，還有些窮人在經濟社會(hui) 結構變遷中因種種原因被迫陷入貧困。窮人往往很脆弱，缺乏自信，漠視社會(hui) ，容易絕望，但從(cong) 內(nei) 心深處希望社會(hui) 關(guan) 注他們(men) 。

　　就像富人一樣，窮人也厭惡貧困，比一般人更憎恨貧困，因為(wei) 他們(men) 對貧困有著最深刻的體(ti) 驗，世界上幾乎沒有人願意終身“享受貧困”。為(wei) 了改變貧困狀況，窮人一直在與(yu) 貧困抗爭(zheng) 。但現實生活中，單靠窮人自身擺脫貧困是困難的，需要社會(hui) 和政府給予關(guan) 注和幫助。

　　多年來，無論發達國家還是發展中國家，為(wei) 了反貧困都進行了不懈努力。這些國家把反貧困當成公共產(chan) 品大量投資，向窮人直接提供救助，為(wei) 他們(men) 建立生活保障製度，對他們(men) 進行技能培訓，支持其子女就學，鼓勵和扶持中小企業(ye) 發展，為(wei) 窮人設立小額金融信貸基金，改善貧困地區的公共投資環境。通過一係列幹預措施，反貧困在世界範圍取得了很大成就。但是，貧困發生是動態的，就像田間裏的雜草一樣，不斷消亡又不斷再生，當舊的貧困還未徹底消滅之前，新的貧困又發生了。此外，世界上許多國家為(wei) 了快速推進本國經濟發展，過度依賴市場，陶醉於(yu) 由市場製度帶來的經濟繁榮，簡單地支持工業(ye) 化和城鎮化，把大量公共資源刻意投向產(chan) 業(ye) 發展和隻有中高端人群才能享有的公共設施，有意或無意弱化政府的反貧困作用。甚至有些決(jue) 策者簡單地認為(wei) ，隻要經濟發展了，貧困問題就自然解決(jue) 了。結果是由市場力量引起的資源配置和結構轉換，還把窮人一再推向經濟社會(hui) 發展的邊緣。各國經濟社會(hui) 發展的曆史表明，市場經濟可以解決(jue) 效率問題，但不能解決(jue) 公平問題，更不能完全解決(jue) 貧困問題。相反，政府有辦法解決(jue) 公平問題和緩解貧困。但是，如果政府過度幹預市場或者壓根拋棄市場經濟製度，也會(hui) 造成大麵積貧困人口。因此，市場不是萬(wan) 能的，政府更不是萬(wan) 能的，兩(liang) 者要各歸其位，發展經濟要更多地依靠市場，反貧困則要更多地依賴政府。

　　中國有窮人嗎?

　　1978年以來，中國的反貧困取得了世界公認的成就。受經濟快速發展的帶動和政府在反貧困方麵的努力，我國貧困人口以及貧困發生率不斷下降。僅(jin) 以農(nong) 村為(wei) 例，1978年我國農(nong) 村有絕對貧困人口2.5億(yi) 人，貧困發生率30.7%，到2015年末全國絕對貧困人口已減少到5575萬(wan) 人，貧困發生率僅(jin) 為(wei) 5.7%。中國貧困人口大幅度減少的一個(ge) 關(guan) 鍵原因就是中國政府在經濟快速增長條件下，進行持續有效的反貧困安排。這一時期，政府對貧困問題采取了綜合治理措施。在農(nong) 村，開展以工代賑和扶貧貼息貸款，加強基礎設施建設和產(chan) 業(ye) 開發扶貧;建立社會(hui) 救助製度，對貧困人口實行救濟;進行農(nong) 村稅費改革，對農(nong) 民實行“四減免四補貼”政策;先在貧困地區最終在全國推行九年製免費義(yi) 務教育;推廣農(nong) 村新型合作醫療和建立基本養(yang) 老製度，並在農(nong) 村全麵實行低保政策等。在城鎮，為(wei) 城鎮居民建立基本養(yang) 老保險、失業(ye) 保險、基本醫療保險和最低生活保障製度;對弱勢群體(ti) 加強技能培訓、 幫助他們(men) 就業(ye) ，開展保障房建設，解決(jue) 貧困人口居住困難，為(wei) 貧困人口建立低保製度等。

　　不能否認，經濟的快速發展為(wei) 窮人擺脫貧困提供了曆史機遇，政府持續支持和幫助也為(wei) 窮人改變身份創造了難得的條件。但是，就像發達國家和其他發展中國家一樣，原有貧困問題很快解決(jue) 了，新的貧困問題又產(chan) 生了，絕對貧困問題快要解決(jue) 了，相對貧困問題又接踵而來，中國依然還有貧困問題!按照現有國家貧困標準，我國還有農(nong) 村貧困人口5575萬(wan) 人，另外還有城鎮低保對象1701.1萬(wan) 人。事實上，中國的貧困標準按購買(mai) 力計算，要高於(yu) 世界銀行每人每天生活費1.9美元/天的貧困標準。但是，值得注意的是，世界銀行的貧困線標準是根據世界最窮的馬裏、盧旺達、坦桑尼亞(ya) 、埃塞俄比亞(ya) 等15個(ge) 國家的貧困線確定的，參照這個(ge) 標準顯然降低了我國的發展水平。不過，世界銀行還有一條3.1美元/天的高線貧困標準，該標準適用於(yu) 其他發展中國家，如果按此標準衡量，我國貧困人口遠不止現有公布數據。2015年，我國農(nong) 村還有20%的人口人均月收入不足257元，平均每天1.38美元(按當年平均匯率折算)，這部分人口大約有1.2億(yi) 人。問題是隨著經濟社會(hui) 發展和物價(jia) 指數的不斷上升，貧困人口維持基本生存的成本大大增加了，每減少一個(ge) 絕對貧困人口的難度在加大。

　　中國貧困人口有著明顯的特征，首先從(cong) 空間上看，貧困人口是由集中分布和分散分布組成，以集中分布為(wei) 主。集中產(chan) 生貧困的主要地區是在西部、山區和少數民族邊遠地區，呈現出比較明顯的地緣特征，這裏貧困人口身處自然環境脆弱地區，返貧率高。分散產(chan) 生貧困人口的主要是在發達地區和城鎮。隨著2020年貧困縣整體(ti) 脫貧，分散分布的貧困人口問題將日益凸顯。其次從(cong) 群體(ti) 看，貧困人口的最具代表性群體(ti) 是農(nong) 村絕對貧困人口、城鎮失業(ye) 者和下崗職工。但是，隨著世界新技術革命的來臨(lin) 以及老齡化社會(hui) 的到來，老年人群和被新技術新產(chan) 業(ye) 淘汰的農(nong) 民工也將成為(wei) 貧困群體(ti) 的一部分。再次從(cong) 個(ge) 體(ti) 素質看，貧困人口文化水平普遍偏低，技能不足，人力資本質量比較低下，在市場環境中競爭(zheng) 能力不強。從(cong) 需求看，貧困人口的特征是入不敷出，邊際消費傾(qing) 向遠高於(yu) 富人。窮人將增加的收入絕大部分用來消費，消費中絕大部分用於(yu) 購買(mai) 食品;富人將收入增量中的很大部分用於(yu) 儲(chu) 蓄，而在消費中大部分用於(yu) 發展和享受支出。在食品消費中，窮人與(yu) 富人的最大區別是，窮人吃不起“茶葉蛋”，舍不得用錢買(mai) 肉吃;而富人不敢吃肉，唯恐攝入營養(yang) 超標。

　　中國窮人困境之因

　　就像大多數國家一樣，中國的窮人也普遍缺少文化和生存技能，還有些人因病(殘)因災因學致貧，也有些窮人是因惡劣的自然環境致貧等。

　　需要解釋的是，中國窮人產(chan) 生貧困有以下原因需要關(guan) 注：

　　一是經濟社會(hui) 結構轉型過程中機會(hui) 不均等帶來了貧困人口。改革開放後，我國從(cong) 計劃經濟體(ti) 製向市場經濟體(ti) 製過渡中，國有企業(ye) 改革、民間企業(ye) 發展、要素市場的發育以及產(chan) 品市場的形成，無不是由過去的行政審批製度、買(mai) 方和賣方壟斷一步一步轉換過來的，在此轉換過程中，有一部分人利用“雙軌製”的種種優(you) 勢獲利變富，而有一部分人喪(sang) 失了機會(hui) 變成貧困者，有些人雖然沒有喪(sang) 失機會(hui) ，但由於(yu) 留給他們(men) 的機會(hui) 狹小不足以維持基本生存，也使其陷入貧困者隊伍中。

　　二是收入分配政策不合理造成窮人改變身份緩慢。一般而言，經濟增長成果分配並不是均衡的，市場競爭(zheng) 必然會(hui) 使群體(ti) 收入差距擴大，由此產(chan) 生一部分富人和一部分窮人。因為(wei) 在公平和效益之間，市場經濟選擇的是效益，此時如果政府能利用“有形的手”選擇公平有效幫助窮人脫困，這種由收入差距擴大帶來的窮人就會(hui) 少一些。但是，現實是在國民收入初次分配中，各級政府和企業(ye) 兩(liang) 大主體(ti) 在工業(ye) 化和城鎮化中，切割的國民收入份額越來越多，並將這些不斷增長的收入份額，分別投向公共投資和生產(chan) 投資領域，最終造成基礎設施建設高歌猛進，製造業(ye) 規模空前擴張，而政府和企業(ye) 在國民收入再分配中用於(yu) 當期居民福利支出，特別是幫助窮人脫困的支出遠遠跟不上投資增長。這樣，社會(hui) 在收入分配中就不利於(yu) 窮人改變身份，也不利於(yu) 增加社會(hui) 消費。再看階層間分配，進入新世紀以來，我國城鄉(xiang) 地區間居民收入相對差距有所縮小，但城鄉(xiang) 內(nei) 部階層間收入差距在明顯擴大。2000-2015年，20%的城鎮低收入者與(yu) 20%高收入者人均收入比例由1∶3.6擴大到1∶5.32，擴大了1.72倍，20%的農(nong) 村低收入者與(yu) 20%高收入者人均收入比例由1∶6.47擴大到1∶8.43，擴大了2.06倍。高收入人群越來越富有，而窮人改變貧困進程緩慢。

　　三是不當的體(ti) 製安排造成一些窮人失去改變身份的機會(hui) 。20世紀90年代以來，全國各地興(xing) 起的重工化和城鎮化浪潮導致窮人尤其是農(nong) 民失去改變身份的機會(hui) 。先以土地交易為(wei) 例，本來在市場平等交換條件下，農(nong) 民可以將自己的土地直接進入一級交易市場，賣於(yu) 誰、賣多少、收益怎麽(me) 分配，都由農(nong) 民說了算。當農(nong) 民賣地獲得收益後，在城鄉(xiang) 要素自由流動條件下，農(nong) 民可以帶著土地資本進城置業(ye) ，變成城市居民。而我國則不然，為(wei) 了降低工業(ye) 化和城市化發展成本，各級政府壟斷土地一級市場，用行政手段強製低價(jia) 從(cong) 農(nong) 民征用土地，控製土地收益分配，由此農(nong) 民失去了轉換職業(ye) 身份的資本條件。但是，經過政府之手，農(nong) 村土地通過一級市場進入城市之後，各級地方政府賣地收入大幅度增長了，房地產(chan) 商暴富了，許多市民也變成了千萬(wan) 富翁，而農(nong) 民還被“城牆”擋在城外。再以農(nong) 民進城打工為(wei) 例，進城打工是農(nong) 民改變貧窮困境的另一條途徑，但是，城市政府利用二元戶籍及福利製度將城市割裂成兩(liang) 大群體(ti) ，常駐人口群體(ti) 和戶籍人口群體(ti) ，在就業(ye) 、住房、醫療、養(yang) 老、子女就學、貧困救助甚至工資標準等方麵，兩(liang) 個(ge) 群體(ti) 享受著不同的待遇，進城農(nong) 民工作為(wei) 常駐人口群體(ti) ，同戶籍人口群體(ti) 的福利待遇存在著極大的差別，在現有體(ti) 製下他們(men) 要想變成城鎮戶籍人口群體(ti) ，機會(hui) 非常小，等待時間非常久。因此，土地製度和城鄉(xiang) 二元戶籍及福利製度是阻礙農(nong) 民改變身份的主要因素。

　　四是窮人上升通道變窄脫困阻力加大。按道理，通過社會(hui) 幫助和自身努力，窮人是可以改變身份跳出“貧困陷阱”的。但是，給人們(men) 的感覺是，我們(men) 的社會(hui) 階層正在固化，改變身份通道似乎在變窄，窮人跨界或代際脫困的難度在增加。當前，有三大障礙影響窮人改變身份，第一是教育文化、就業(ye) 培訓、醫療衛生、養(yang) 老、救助等資源，這些帶有明顯公共性質的優(you) 勢資源向大中城市和發達地區集中，使得窮人改變身份先天機會(hui) 不足。在優(you) 勢公共資源供給不足條件下，即使窮人付出的努力超過其他群體(ti) ，也不見得能得到相應回報。第二是在現有體(ti) 製安排下，我國行業(ye) 、地區、部門、階層間製度壁壘繁多，底層居民橫向、縱向流動都受到極大限製，即使他們(men) 想衝(chong) 破這些羈絆，最後也會(hui) 被無形之門撞回“原點”。第三是各種社會(hui) 裙帶關(guan) 係網又使窮人邊緣化。改革開放為(wei) 窮人改變身份提供了多種多樣的機遇和機會(hui) ，成千上萬(wan) 的窮人借機脫離了“貧困陷阱”。可是，不知從(cong) 何時開始，窮人改變身份變得困難了，這一代窮人改變身份的製度交易成本似乎要比上一代大得多，社會(hui) 上各種“網”、各種“門”、種種“圈”擋住了窮人走出困境的步伐，眼看著一些群體(ti) 依托關(guan) 係、靠拚“爹”個(ge) 個(ge) 獲得理想職位，或者個(ge) 個(ge) 很快富裕起來，而窮人的孩子即使大學畢業(ye) 也隻能在底層為(wei) 生存拚搏。

　　誰來幫助窮人?

　　反貧困實質上是一種公共品，具有明顯的正外部效應，幫助窮人不僅(jin) 可以消除社會(hui) 不公平、維護社會(hui) 穩定，還可以擴大內(nei) 需、刺激消費，創造經濟增長新動力。因此，幫助窮人就是幫助社會(hui) 穩定，幫助經濟增長，也是幫助我們(men) 自己，幫助窮人更是一種社會(hui) 責任。

　　各級政府應當是幫助窮人的主體(ti) 。同世界其他國家相比，我國的各級政府已經相當的有實力，中國的公共基礎設施建設水平也相當的現代化了。看看我們(men) 的高鐵、高速路、機場，再看看各地的城市廣場、辦公大樓、劇院公園，還要看看各地舉(ju) 辦的一批批、一次次國際國內(nei) 運動會(hui) 和名目繁多的會(hui) 議，這些建築、這些會(hui) 議的水準已沒有任何發達國家能夠超越，它們(men) 耗費的財力是如此的驚人。然而，請回過頭來看看窮人的家園，他們(men) 的住房、家具，他們(men) 的吃飯、穿衣、用水、用電、就醫、養(yang) 老，難道不是兩(liang) 重“折疊”社會(hui) 嗎?下一步，各級政府應將更多的精力、更多的公共資源用於(yu) 貧困人口，讓經濟發展成果能更加公平地傳(chuan) 遞給窮人，實現共享發展新理念。

　　在新常態下，首先要考慮的問題是應該增加政府用於(yu) 窮人的支出。一方麵用於(yu) 降低窮人生存成本，另一方麵用於(yu) 幫助窮人提高生存能力。在降低生存成本方麵，要以世界銀行貧困人口標準為(wei) 參照係，重新製定中國農(nong) 村貧困標準，在此基礎上，較大幅度提高社會(hui) 最低生活保障救助標準，提高國家基本醫療保險和基本養(yang) 老保險補助標準。同時，要不斷加大財政對貧困人口群體(ti) 的轉移支付力度，這些公共資源應重點用於(yu) 解決(jue) 貧困人口的飲水、交通、燃料、用電、校舍、衛生院、住房、信息網絡等問題方麵。在提高生存能力方麵，要加強對窮人的勞動技能培訓，政府對培訓支出可以提供免費也可以補助支持。對於(yu) 符合扶貧濟困標準的窮人，政府應支持他們(men) 的孩子上學提高人力資本水平，除了高中階段提供免費教育外，給予願意上大學的窮人子女以財政補貼。同時，扶持窮人建立適應他們(men) 的致富產(chan) 業(ye) ，特別是特色種養(yang) 殖業(ye) ，農(nong) 產(chan) 品加工業(ye) ，傳(chuan) 統手工藝業(ye) 、網店、餐飲店等。

　　還有，在新常態下，產(chan) 業(ye) 結構調整、城鎮化推進和體(ti) 製改革，都要把弱勢群體(ti) 就業(ye) 放在重要位置。城鎮化不能一味追求世界先進、國內(nei) 一流，將建築標準都定位在“高大上”，寬闊的馬路、大大的廣場、豪華的辦公大樓、美麗(li) 漂亮的公園，還有名目繁多的各種地標性建築等。為(wei) 此，拆掉就業(ye) 攤位，關(guan) 閉集貿市場，趕走外來人口，壘起進城門檻(進城打分標準)，限製農(nong) 民進城落戶。推進城鎮化不是要超越發展階段追求超級城鎮化，也不是關(guan) 起“城門”為(wei) 現有市民、為(wei) 少數人創造更多、更好的生存發展機會(hui) ，因為(wei) 城鎮是全體(ti) 人民的，人人都有權分享城鎮化成果。要積極推進真正意義(yi) 上的城鎮化，把吸引人口進城和增加就業(ye) 放在首要地位，加快體(ti) 製機製改革，進一步打破城鄉(xiang) 二元結構製度，徹底改變傳(chuan) 統體(ti) 製下遺留的“市民”和“農(nong) 民”身份地位，讓更多的農(nong) 民自願自由進城，像市民一樣參加就業(ye) 競爭(zheng) ，以尋找改變貧窮身份的機會(hui) 。同城鎮化一樣，在產(chan) 業(ye) 結構調整過程中，實施“互聯網+”，推進信息化與(yu) 工業(ye) 化融合，實施“中國製造2025”戰略，支持十大產(chan) 業(ye) 領域發展，都要充分考慮就業(ye) 崗位增加，盡量避免過多過早用先進技術對勞動就業(ye) 崗位的替代。發展技術密集與(yu) 勞動密集相結合的產(chan) 業(ye) ，可能是我國產(chan) 業(ye) 結構調整升級的理想選擇。

　　最後，還要讓社會(hui) 大眾(zhong) 關(guan) 注窮人，幫助窮人。應采取多重舉(ju) 措，營造關(guan) 注、幫助窮人的社會(hui) 氛圍，通過媒體(ti) 宣傳(chuan) 、課堂教育、稅費減免、榮譽獎勵等等，讓每個(ge) 幫助窮人的人，都有一種自豪感、成就感和獲得感，隻要人人都能伸出援助之手，盡微薄之力，去幫助他們(men) 周邊的窮人，窮人才有更多的脫困機會(hui) ，我們(men) 的社會(hui) 穩定才有更多的希望，中國夢才有實現的基礎。

　　作者係中國宏觀經濟研究院原副院長、研究員