2015年6月，國家主席習(xi) 近平在部分省區市黨(dang) 委主要負責同誌座談會(hui) 上提出：“扶貧推到今天這樣的程度，貴在精準，重在精準，成敗之舉(ju) 在於(yu) 精準”。[1] 自此，“精準”一詞不脛而走。繼而，民政部也對社會(hui) 救助工作提出了“精準”的要求。[2]

　　在網上查尋，發現“精準”一詞在漢語語境中的解釋有二：一是“非常準確”;二是“精確”。從(cong) 例句看，上述兩(liang) 種解釋有著非常微妙的差別：前者如“8號選手的遠投非常精準”，這是“非常準確”的意思，常指動作上的精準，引申義(yi) 可謂行動或手段的精準。用到扶貧救助上，就是反貧困行動或手段的“精準”。二是“測量的可重複性或可靠性”，這是“精確”的意思，特用於(yu) 表示各種測量值或指數，引申義(yi) 可涉及標準的精準。用到扶貧救助上，就是貧困識別的“精準”。

　　如今對扶貧和救助強調“精準”，主要是針對以往工作中的“粗放”。正如習(xi) 近平總書(shu) 記所說：“搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、‘手榴彈炸跳蚤’不行”。[3] 但是，我們(men) 對於(yu) 習(xi) 近平總書(shu) 記“精準”的要求，在實踐中還需全麵地去理解和把握。以上關(guan) 於(yu) “精準”詞義(yi) 的分析，在涉及到社會(hui) 政策時，兩(liang) 種解釋或曰兩(liang) 種理解恐怕不能有所偏頗，不然，則有可能導致事與(yu) 願違的政策結果。如今在實際工作中，似乎有對第二種解釋，亦即對貧困的精準識別，即對“標準”的精準的偏好，因而導致了另一種的誤區。

　　1.低保救助對象越少越“精準”嗎?

　　在深入討論之前，我們(men) 先從(cong) 民政部《社會(hui) 服務發展統計公報》提供的數據，來看看2002—2016年中國城市和農(nong) 村低保人數變化的趨勢：2002年以來，城鎮低保對象的規模一直保持著穩中略有上升的發展態勢，並在2009年達到峰值，人數為(wei) 2346萬(wan) 人。但從(cong) 2010年開始，城市低保對象呈現出逐年下降的趨勢。到2016年，已經下降到1480萬(wan) 人。七年中，下降的幅度為(wei) 36.88%;平均每年下降5.27%。農(nong) 村低保對象也一樣，其峰值是2013年的5388萬(wan) 人，到2016年下降到4577萬(wan) 人。三年中，下降的幅度為(wei) 15.05%;平均每年下降5.02%。

　　城鄉(xiang) 低保對象，每年都以5%以上的速度迅速下降。尤其是城鎮低保，保持這樣的速度已經七年之久。這樣的現象或曰政策結果究竟是否正常?這是值得探討的。如果說，低保對象是因為(wei) “脫貧”而不再需要救助，這自然是好事。但是，實際上，在被減少的低保對象中，相當一部分是被“甄別”出來而取消了低保資格的。學術圈內(nei) 流傳(chuan) ，在東(dong) 南沿海的一個(ge) 特大城市，低保對象占總人口的比例已經下降到1.5%，但政府“還不滿足”，確定的下一步目標是1.0%。這樣的政績衝(chong) 動是否符合實際情況?難道低保對象越少就證明成就越大嗎?

　　為(wei) 了2020年實現小康目標，習(xi) 近平總書(shu) 記講話提出的“精準扶貧”是一個(ge) “大扶貧”的概念。至於(yu) 相關(guan) 的政策措施，習(xi) 近平總書(shu) 記則提出了“四個(ge) 一批”，除了“扶持生產(chan) 和就業(ye) 發展一批，通過移民搬遷安置一批”，還要“通過低保政策兜底一批，通過醫療救助扶持一批”。[4] 琢磨習(xi) 近平總書(shu) 記的提法，可以發現，這四個(ge) “一批”恐怕一個(ge) 不能少。這就是說，如果離開了“低保政策兜底”，要想達致大扶貧和全麵小康的目標，也是難以奏效的。

　　從(cong) 某種意義(yi) 上說，當前提出的“消滅絕對貧困”的口號可以理解，但在理論上是有欠缺的。實事求是地看問題，並非所有的貧困人口都可以用經濟扶持的方式幫助其脫貧。因此，聯合國提出的目標是“減貧”。也正因為(wei) 如此，在四個(ge) “一批”中，還必須有“低保政策托底”這一條。反過來說，保障最低生活水準的救助方式，其本身的製度設計就是建立在維持最低生活需求的理念上的，所以其內(nei) 涵中並不包括“脫貧”，這也是低保救助被認為(wei) 是“消極”的原因。但是，若從(cong) 全局看，這不啻是“以守為(wei) 攻”的策略——該攻的要能攻城拔寨，該守的要能固若金湯——這才能奪取反貧困的全麵勝利。

　　另一方麵，低保救助還有一個(ge) 特點，就是這項製度會(hui) 受到同時來自兩(liang) 個(ge) 方麵的抨擊。一種責難是，這樣的製度會(hui) “養(yang) 懶漢”;但同時也會(hui) 有另一種聲音，這樣的製度在行政程序(家計調查)上過於(yu) 苛刻。如果對此缺乏認識和定力，常常就會(hui) 造成左支右拙、兩(liang) 麵不討好的結果。當然，現在製度實施中的偏頗應該是前者，把錯保乃至騙保的現象擴大化或者說泛化了。譬如現在一般都在家計調查中增加了對家庭財產(chan) 的限製，因此有一批低保對象被“甄別”出來，這是政策變動造成的結果。但在社會(hui) 輿論中，這種情況常常被描述為(wei) “騙保”，被汙名化了，其實是不公平的。另外，在往製度中嵌入“財產(chan) 審查”時，考慮並不周全。低保救助製度是針對現實存在的貧困或生活困難的，所以對財產(chan) 的限製必須考慮其“可變現性”。按國際慣例，不能即時變現的家庭財產(chan) 是不應計入限製範圍之內(nei) 的。現在有些地方又用臨(lin) 時救助來彌補政策變動中“做過頭”的缺失，其實會(hui) 使低保救助碎片化。從(cong) 社會(hui) 政策的理論來說，統一而又簡單的政策才是好政策。

　　按國際上反貧困倡導“資產(chan) 建設”的理性思維，並不認為(wei) 貧困家庭非得家徒四壁、一無所有才能接受救助。“有恒產(chan) 者有恒心，無恒產(chan) 者無恒心”，貧困家庭真到了傾(qing) 家蕩產(chan) 的地步，很可能破罐破摔，要讓其恢複生活的信心和對社會(hui) 的信任是很困難的。因此，美國社會(hui) 學家邁克爾·謝若登在《資產(chan) 與(yu) 窮人》一書(shu) 中寫(xie) 道：“有人認為(wei) 收入非常低的家庭不能或不應該積累資產(chan) ，這種想法是錯誤的”。“社會(hui) 政策也應當重視家庭財產(chan) 積累，因為(wei) 隻有這樣家庭和社區才能持久地參與(yu) 社會(hui) 和經濟的發展。”

　　2.如何在理論上理解精準救助

　　要真正理解精準救助，就得先理解貧困的真實涵義(yi) 。在日常生活中，貧困應該是一個(ge) 常見的詞匯或者是一種常見的社會(hui) 現象。這其實告訴我們(men) ，貧困的識別並沒有那麽(me) 複雜。在《貧困與(yu) 饑荒》這本書(shu) 中，阿瑪蒂亞(ya) ·森有這麽(me) 一段話非常發人深省：“有許多關(guan) 於(yu) 貧困的事情是一目了然的。要認識原本意義(yi) 上的貧困，並理解其原因，我們(men) 根本不需要精心設計的判斷標準，精巧定義(yi) 的貧困度量和尋根問底的分析方法。有些事情，一個(ge) 人不用眼睛看就能知道是如何發生的。的確，有許多關(guan) 於(yu) 貧困的事情就是這麽(me) 一目了然和觸目驚心。”

　　貧困作為(wei) 一種“隨處可見”的社會(hui) 現象，可能給我們(men) 一個(ge) 錯覺，即貧困是一個(ge) 簡單的事物，這樣的認識可能妨礙我們(men) 去深入觀察和理解貧困。實際上，當我們(men) 試圖深入地理解貧困，尤其是把貧困現象與(yu) 產(chan) 生貧困的原因聯係起來時，我們(men) 會(hui) 發現，貧困的內(nei) 涵其實非常複雜：首先，顯而易見的是，我們(men) 會(hui) 觀察到，貧困是“匱乏”——從(cong) 單純的物質匱乏，一直到將社會(hui) 的、情感的和精神文化的等等各方麵的匱乏都包含在內(nei) 。其次，當我們(men) 把貧困現象與(yu) 致貧原因聯係起來時，最容易想到的可能是“能力”，即貧困是相關(guan) 的個(ge) 人或群體(ti) 缺乏能力。如果再加以深究，我們(men) 會(hui) 發現“社會(hui) 地位”的重要影響，亦即貧困是因為(wei) 與(yu) 之相關(guan) 的個(ge) 人或群體(ti) 的階層地位排序處於(yu) 社會(hui) 底層。如果接著再做更深層的探索，會(hui) 發現貧困的原因與(yu) “排斥”或“剝奪”相關(guan) ，亦即貧困是個(ge) 人或群體(ti) 遭受社會(hui) 排斥或社會(hui) 剝奪的結果。最後，如果我們(men) 過程性、曆時性地看待貧困，還會(hui) 發現貧困是一種世代相傳(chuan) 的文化。

　　再換一個(ge) 觀察貧困的視角，我們(men) 又會(hui) 發現，貧困原來有三個(ge) 不同側(ce) 麵：首先，貧困是一種嚴(yan) 酷的社會(hui) 事實，是一種客觀的現實存在;其次，貧困也是一種公眾(zhong) 的社會(hui) 評價(jia) ，是一種主觀的價(jia) 值判斷;最後，貧困還是一種不良的政策後果，是一種難愈的社會(hui) 弊病。[5]

　　綜上所述，貧困這種現象或事物，天然地具有兩(liang) 麵性：一是表麵看起來容易識別甚至隨處可見，二是深入研究卻發現其內(nei) 涵竟然如此的複雜和多麵。與(yu) 我們(men) 的論題相聯係，這兩(liang) 個(ge) 方麵恰好與(yu) “精準”的兩(liang) 種釋義(yi) 有著某種微妙的聯係。在前文中提到的“偏好”，就是在實踐過程中，學者和官員過於(yu) 熱衷在“標準精準”上做文章。

　　一般來說，涉及社會(hui) 分配或曰資源配置的政策，必須用標準來規範。於(yu) 是，這就常常造成一種悖論。當我們(men) 用“科學的”方法確定了一條貧困線或一個(ge) 救助標準時，譬如說，人均每月800元。那麽(me) 我們(men) 可以質疑，難道801元就不貧困了嗎?810元就不貧困了嗎?850元就不貧困了嗎?……如果我們(men) 把標準提高，但“難道……就不貧困了嗎”的問題仍然存在。

　　另外，當我們(men) 說我們(men) 用於(yu) 界定和測量貧困線的方法是“科學的”時，其實可以發現一個(ge) 問題，為(wei) 什麽(me) 用不同的“科學方法”測度的貧困線並不一致。尤其是將用絕對方法和用相對方法的測量結果作比較時，甚至相差甚遠——這與(yu) “科學”的本義(yi) 並不相符。

　　所以，我們(men) 必須明白，所有實際上是人為(wei) 劃出的標準都潛藏著不公平的因素。進一步說，所有劃出了標準才能實施的社會(hui) 政策實質上都是一個(ge) 政治決(jue) 定，各種“科學的測度”起到的作用僅(jin) 僅(jin) 是參考。但是，我們(men) 還要強調，具備諸如此類特點的社會(hui) 政策又離不開標準。這就造成了一種事實或結果：既不能沒有，但又要明白，這個(ge) 工具性的標準並不具備確定性和唯一性。所以，我們(men) 不能唯標準論，而要對其內(nei) 涵中的人性關(guan) 懷賦予政策彈性。但是，要很好地把握政策彈性，現行的靠“業(ye) 餘(yu) 的”街道、居委會(hui) 幹部來實施低保政策的做法是有問題的。國際經驗是社會(hui) 救助工作的專(zhuan) 業(ye) 化，以政府社工或者專(zhuan) 業(ye) 化的社會(hui) 力量來從(cong) 事對社會(hui) 救助申請者的家計調查和動態審核。

　　另一方麵，在工作中或曰行動上，則不必過度糾結於(yu) “標準精準”，而要把精力放在“行動精準”上，一家一戶踏踏實實地幫助貧困戶真正脫貧。

　　3.如何在救助行動上達致精準

　　以往扶貧救助工作的缺陷，在於(yu) 試圖“粗放”地用“一刀切”的簡單政策，去解決(jue) 複雜多麵的貧困問題。再看習(xi) 近平總書(shu) 記所說，“搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、‘手榴彈炸跳蚤’不行”，非常明確，針對的就是傳(chuan) 統的粗放式的扶貧工作。反過來，也就是說，習(xi) 近平總書(shu) 記更強調的其實是“行動精準”。

　　如何在救助行動上達致精準?其實功課要做在了解救助對象的真正需要以及用什麽(me) 樣的有效辦法能夠真正滿足救助對象的需要上。扶貧和救助，是一對相輔相成的範疇。總的原則是：可以通過經濟扶持的對象給予扶貧，不能通過經濟扶持的對象給予救助。但是，從(cong) 身處貧困狀態到脫貧是要時間的，因此，在此過程中，通過低保救助維持其基本生活仍為(wei) 必要。

　　借用托爾斯泰名言的句型：“富裕的家庭都是相似的，貧困的家庭則各有各的原因。”根據前文中的分析，貧困涉及到“匱乏”、“能力”、“地位”、“排斥”和“文化”五個(ge) 方麵，而每一個(ge) 方麵又都涉及N個(ge) 影響因素，關(guan) 聯到經濟、社會(hui) 、政治、環境、文化、生理和心理各個(ge) 領域。對於(yu) 一個(ge) 貧困家庭，以上各種影響因素部分或全部排列組合而成為(wei) 其致貧原因。所以，真正的精準扶貧，應該是個(ge) 案式的。對於(yu) 貧困家庭，一家一戶地進行診斷，一家一戶地找出致貧原因，一家一戶地製定脫貧方案，一家一戶地幫助扶持，直到這些貧困家庭一家一戶都具備了自立的能力，有了自我發展的資源、環境和條件並且逐漸成為(wei) 現實的保障，那才是真正地脫貧了。

　　上述的個(ge) 案化的精準扶貧，一個(ge) 很重要的特點是“可持續”，是慢功夫、細致活。所以，精準扶貧最好由以“科學助人”為(wei) 特點的社會(hui) 工作者為(wei) 核心的專(zhuan) 業(ye) 的社會(hui) 組織來承擔，社會(hui) 組織中可根據當地的生活、生產(chan) 條件招攬各類專(zhuan) 業(ye) 技術人員，在一段較長的時間，譬如五年、十年內(nei) ，持續地給予貧困家庭有針對性的關(guan) 注和幫扶。從(cong) 某種意義(yi) 上說，所謂“扶貧先扶誌”，隻有在社會(hui) 心理上幫助受助者擺脫既成的心理狀態、生活方式和文化環境，耐心地攙扶他們(men) 走上脫貧之路，才能收獲真正的反貧困成果。

　　前文中提及的“資產(chan) 建設”，可能是一項有效的反貧困政策思路。邁克爾認為(wei) ：要幫助窮人脫貧，不能像以前那樣將福利政策集中在收入和消費，而是要更多地關(guan) 注儲(chu) 蓄、投資和資產(chan) 積累，他將這個(ge) 想法稱之為(wei) “以資產(chan) 為(wei) 基礎的福利政策”。[6] 邁克爾主張為(wei) 貧困家庭建立“個(ge) 人發展賬戶”，鼓勵他們(men) 靠自己的力量積累資金，並且政府給予資金匹配。如果將“個(ge) 人發展賬戶”積累的資金用於(yu) 個(ge) 人發展或子女上學，用於(yu) 作小生意或者用於(yu) 購房，政府則給予同樣金額的資金匹配。

　　上述做法對於(yu) 扶貧幫困而言，具有革命性的意義(yi) ：首先，這種製度鼓勵人們(men) 積極工作，因為(wei) 要向賬戶中存款，你就必須得努力掙錢。其次，改變了以往救助方式的被動性。以在使用時政府給予匹配的激勵機製下，將未雨綢繆的主動權首先交給了個(ge) 人。再次，這種製度放棄了要使窮人的所有收入和資產(chan) 消耗殆盡才給予救助的基本理念，而用要求他們(men) 按計劃存款的經濟手段來鼓勵他們(men) 自立、自助。

　　按照中國國情，我們(men) 也可以幫助城鄉(xiang) 低保對象進行“資產(chan) 建設”。對有勞動能力的城鄉(xiang) 低保對象設立“個(ge) 人發展賬戶”並鼓勵他們(men) 積極工作。在雙方約定的期限內(nei) ，譬如3—5年，不管他們(men) 收入多少，都不減他們(men) 的低保金。隻是要求他們(men) 每月往個(ge) 人發展賬戶中存錢若幹，個(ge) 人發展賬戶中的積蓄在約定期限內(nei) 不能隨意支配。到約定期滿時，賬戶中就會(hui) 有一筆比較可觀的資金。譬如每月存500元，3年就有18000元，5年就有30000元。此時，低保對象從(cong) 賬戶中將錢取出，政府再給予同樣或加倍的金額補貼，就可以幫助他們(men) 做小買(mai) 賣或開網店，於(yu) 是就有了可持續生計。政府再采取2—3年中逐漸減少低保金金額的辦法，扶上馬再送一程，這樣可以確保低保對象真正脫貧。

　　本文發表於(yu) 《人民論壇》2017年第一期(上)，標題改為(wei) 《精準扶貧需在“可持續”上狠下功夫》，內(nei) 容有較大的刪改。

　　[1] 轉引自劉永富，《全力打好脫貧攻堅戰年度戰役》，北京，《行政管理改革》2016年第4期。

　　[2] 當前我國社會(hui) 救助事業(ye) 發展的形勢和任務》，中國共產(chan) 黨(dang) 新聞網(https://theory.people.com.cn/n/2015/0708/

　　c207270-27272640.html。

　　[3] 轉引自劉永富，《全力打好脫貧攻堅戰年度戰役》，北京，《行政管理改革》2016年第4期。

　　[4] 《習(xi) 近平:確保農(nong) 村貧困人口到2020年如期脫貧》，新華網(https://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/19/

　　c_1115674737.htm)。

　　[5] 唐鈞著，《中國城市貧困與(yu) 反貧困報告》，北京，華夏出版社2003年版。

　　[6] 邁克爾·謝若登著，高鑒國、展敏譯，《資產(chan) 與(yu) 窮人：一項新的美國社會(hui) 福利政策》，北京，商務印書(shu) 館2005年版第8頁。