2016年11月7日，中辦印發《關(guan) 於(yu) 在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體(ti) 製改革試點方案》，方案強調，國家監察體(ti) 製改革是事關(guan) 全局的重大政治改革，是國家監察製度的頂層設計。如何認識這次改革的重大意義(yi) ，如何積極穩妥推進此次改革，是當前理論界必須回答的問題。

　　國家監察體(ti) 製改革是製度反腐的一項重大舉(ju) 措，將對反腐敗製度體(ti) 係建設產(chan) 生深遠影響

　　黨(dang) 的十八大以來，中央強力反腐，以雷霆萬(wan) 鈞之勢橫掃腐敗，以霹靂手段重拳出擊，創造了史無前例的反腐記錄。看到反腐巨大成效的同時，也應當清醒認識到，這是一場輸不起的鬥爭(zheng) ，形成不敢腐隻是反腐第一步，要實現不敢腐、不能腐、不想腐尚需長遠的戰略謀劃、嚴(yan) 密的製度體(ti) 係和完備的法治保障。實踐證明，懲治是最好的預防，製度是最有效的約束。隻有集中全黨(dang) 力量，形成高壓態勢，通過嚴(yan) 厲懲治，才能形成巨大的震懾效果，有效預防腐敗;也隻有加快建立製度體(ti) 係，把權力關(guan) 進製度的籠子裏，才能重建政治生態，建設廉潔政治。《關(guan) 於(yu) 在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體(ti) 製改革試點方案》部署在3省市設立各級監察委員會(hui) ,從(cong) 體(ti) 製機製、製度建設上先行先試、探索實踐,為(wei) 在全國推開積累經驗。不同於(yu) 以往的機製改革，此次改革重在製度創新和組織創新，是反腐敗製度體(ti) 係的重大突破。監察委員會(hui) 的設立，從(cong) 製度上解決(jue) 了國家監察權的定位問題，為(wei) 國家監察機關(guan) 更好地履行反腐敗職能，實現監察對象全覆蓋提供了製度依據。如果說黨(dang) 的十八大以來反腐敗重在治標，那麽(me) 監察委員會(hui) 的建立就是治本之策。當然，改革國家監察體(ti) 製是反腐敗製度體(ti) 係的重要一環，隨著全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 和全麵依法治國不斷深入，其他相關(guan) 的製度建設也會(hui) 陸續推出，最終構建一套嚴(yan) 密的法治監督體(ti) 係和反腐敗製度體(ti) 係，為(wei) 形成不敢腐、不能腐、不想腐的體(ti) 製機製奠定製度基礎。

　　國家監察體(ti) 製改革是實現黨(dang) 內(nei) 監督與(yu) 人民監督有機結合的需要

　　黨(dang) 的十八大以來的經驗告訴我們(men) ，隻有堅持全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) ，集中有效的反腐敗力量，才能從(cong) 根本上解決(jue) 腐敗問題。推進國家監察體(ti) 製改革，特別是設置國家監察委員會(hui) ，是全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 的需要，是加強黨(dang) 對反腐敗統一領導，形成製度化、法製化成果的需要，有利於(yu) 實現黨(dang) 內(nei) 監督與(yu) 人民監督有機結合。

　　黨(dang) 的十八大之後，黨(dang) 的反腐敗體(ti) 製機製已經悄然發生了變化。下級紀委書(shu) 記由上級紀委提名考察，落實雙重領導體(ti) 製的同時強化了垂直監督，增強了對地方反腐敗的領導。重大反腐敗線索須上報上級紀委，有利於(yu) 腐敗案件的查處。紀檢組派駐實現了全覆蓋。中央派駐的45個(ge) 紀檢組，覆蓋了中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中組部、中宣部、全國人大機關(guan) 、全國政協機關(guan) 、社會(hui) 團體(ti) 等139個(ge) 單位。巡視製度也不斷完善，探索實行“三個(ge) 不固定”，組長不固定、巡視對象不固定、巡視組和巡視對象的關(guan) 係不固定。巡視組長不搞鐵帽子，一次一授權，建立和完善組長庫。2014年在完成對31個(ge) 省區市和新疆生產(chan) 建設兵團巡視全覆蓋的同時，又探索開展了專(zhuan) 項巡視。由此可見，紀檢機關(guan) 在人事管理和案件查處程序等方麵的體(ti) 製機製實際上在黨(dang) 的十八大之後已然發生了重大變化。

　　強化黨(dang) 內(nei) 監督的同時，對國家機器的監督也提上議事日程。黨(dang) 內(nei) 監督是永葆黨(dang) 的肌體(ti) 健康的有力武器。我們(men) 是一黨(dang) 長期執政，製度優(you) 勢已經充分顯現，但也麵臨(lin) 風險和挑戰，最大挑戰就是對權力的有效監督。實現黨(dang) 的曆史使命，必須破解自我監督這個(ge) 難題，要以黨(dang) 內(nei) 監督帶動和促進其他監督，健全完善科學管用的權力監督製約體(ti) 係，推進治理體(ti) 係和治理能力現代化。毋庸諱言，隨著黨(dang) 內(nei) 監督的加強，已經實現了監督全覆蓋，覆蓋了所有的國家機關(guan) 、社會(hui) 團體(ti) 及企事業(ye) 單位的黨(dang) 員;而行政監察機關(guan) 作為(wei) 政府的組成部門，隻負責監察行政機關(guan) 的工作人員，以及政府任命的工作人員，不可能覆蓋到政府以外的機構和人員，由此便形成了“衣服小、身子大”的尷尬局麵。

　　為(wei) 此，必須“要完善監督製度，做好監督體(ti) 係頂層設計，既加強黨(dang) 的自我監督，又加強對國家機器的監督”，國家監察體(ti) 製改革的一個(ge) 根本出發點就是，“要健全國家監察組織架構，形成全麵覆蓋國家機關(guan) 及其公務員的國家監察體(ti) 係”。強化黨(dang) 內(nei) 反腐敗鬥爭(zheng) 的統一領導，使黨(dang) 內(nei) 監督和人民群眾(zhong) 監督相結合，形成發現問題、糾正偏差的有效機製。保證我們(men) 的監督力量能夠覆蓋延伸到所有的公職人員，使得我們(men) 的監督體(ti) 製和監督機製更加製度化、規範化。

　　國家監察體(ti) 製改革是全麵依法治國的需要

　　黨(dang) 的十八大之後，黨(dang) 中央提出了“四個(ge) 全麵”戰略布局，全麵依法治國是重要戰略舉(ju) 措。全麵推進依法治國，總目標是建設中國特色社會(hui) 主義(yi) 法治體(ti) 係，建設社會(hui) 主義(yi) 法治國家，形成完備的法律規範體(ti) 係、高效的法治實施體(ti) 係、嚴(yan) 密的法治監督體(ti) 係、有力的法治保障體(ti) 係，形成完善的黨(dang) 內(nei) 法規體(ti) 係。依規管黨(dang) 治黨(dang) 建設黨(dang) 是依法治國的重要前提和政治保障。鄧小平同誌指出：“沒有黨(dang) 規黨(dang) 法，國法就很難保障。”全麵推進依法治國，既要求黨(dang) 依據憲法和法律治國理政，也要求黨(dang) 依據黨(dang) 內(nei) 法規管黨(dang) 治黨(dang) 。我們(men) 黨(dang) 經過長期探索實踐，已經形成了一整套層次清晰、運行有效的黨(dang) 內(nei) 監督製度體(ti) 係，使管黨(dang) 治黨(dang) 建設黨(dang) 有章可循、有規可依。

　　就國家法治監督體(ti) 係而言，雖然政府內(nei) 部有行政監察和審計，政府外部有人大監督、司法監督、輿論監督等監督形式，檢察院還有專(zhuan) 門的反貪汙、反瀆職、預防職務犯罪等力量。但這些反腐敗資源力量過於(yu) 分散，很難發揮作用。建立國家監察委員會(hui) ，可以整合反腐敗資源力量，形成集中統一、權威高效的反腐敗體(ti) 製，有利於(yu) 形成嚴(yan) 密的法治監督體(ti) 係，實現全麵推進依法治國的目標。

　　國家監察體(ti) 製改革是推進國家治理體(ti) 係、治理能力現代化的需要

　　十八屆三中全會(hui) 提出，全麵深化改革的總目標就是推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化。沒有厲行法治的決(jue) 心，沒有健全完備的法律製度體(ti) 係，沒有實施法治的能力和水平，很難稱得上是現代化國家。可見，治理體(ti) 係和治理能力現代化，最重要的就是在治國理政方麵形成一套完備的、成熟的、定型的製度，通過有效運轉的製度體(ti) 係，實現對國家和社會(hui) 的治理，說到底就是實現治理體(ti) 係和治理能力的製度化、法治化。建立國家監察委員會(hui) ，形成高效權威的國家監察體(ti) 係，有利於(yu) 提升國家治理能力，推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化。

　　國家監察體(ti) 製改革，需要借鑒古今中外有益經驗，與(yu) 時俱進不斷創新

　　我國監察製度起源於(yu) 周朝，興(xing) 於(yu) 秦漢，隋唐時期臻於(yu) 完備，一直延續至明清。在數千年的曆史長河中，監察機構幾經變革，不僅(jin) 名稱有所變化，而且機構設置與(yu) 地位也有所變化。最早的時候，丞相府、禦史大夫府合稱二府，後來又增加了太尉，形成了所謂的三台。監察這個(ge) 詞是從(cong) 唐代開始出現的，在具體(ti) 的官職名稱中變化不是太大，明清時代改為(wei) 都察，無論稱為(wei) 禦史、監察還是都察，職能一直延續下來。監察官的主要職能是監察百官，即糾舉(ju) 彈劾百官，其官職品位不高，但是權力很大，所謂“大事奏裁，小事立斷。” 監察範圍覆蓋財政、軍(jun) 事、人事管理、司法、教育以及民風民情等諸方麵。監察法規也十分完善，從(cong) 漢代的“監禦史九條”“刺史六條”，到清代的“欽定台規”“都察院則例”“十察法”等不一而足。中國近代的監察製度是對古代監察製度的發展，孫中山先生主張的獨立於(yu) 立法、行政、司法、考試的監察權，就是對百官彈劾糾舉(ju) 、實施監督的權力，這一思想對我們(men) 改革監察體(ti) 製具有啟發意義(yi) 。北歐等國家的議會(hui) 監察專(zhuan) 員製度對我們(men) 同樣具有參考價(jia) 值。域外監察製度表明，無論采取議會(hui) 監察專(zhuan) 員製，還是在行政係統內(nei) 設監察機關(guan) ，均通過立法保障監察權獨立行使，明確監察對象的廣覆蓋。如，1810年瑞典的《監察專(zhuan) 員法》規定監察的對象包括法官、檢察官、公立學校老師、公立醫院醫生、護士及委托從(cong) 事公務的人員。監察手段也比較多樣，如埃及的行政監督署擁有公開或秘密調查、調檔、偵(zhen) 查、搜查、逮捕、建議、越級報告等權力，瑞士賦予監察機關(guan) 拘捕權、搜查權，直至公訴權。

　　可以說，改革國家監察體(ti) 製，設立國家監察委員會(hui) ，既是時代的要求，也是我們(men) 吸收了古今中外有益經驗基礎上與(yu) 時俱進的表現，體(ti) 現了黨(dang) 中央全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 、全麵依法治國的決(jue) 心。

　　(作者係中國政法大學副校長、中紀委監察部特邀監察員)