關(guan) 鍵詞：黨(dang) 內(nei) 法規;統一戰線;統一戰線工作條例

　　中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378(2017)01-0074-08

　　在我國，統一戰線法規體(ti) 係總體(ti) 上呈現出國家法律法規體(ti) 係和黨(dang) 內(nei) 法規體(ti) 係並存的“雙軌製”特點[1]。這是因為(wei) 我國的統一戰線是中國共產(chan) 黨(dang) 領導的統一戰線。正如習(xi) 近平在中央統戰工作會(hui) 議上指出的：“做好新形勢下統戰工作，必須掌握規律、堅持原則、講究方法，最根本的是要堅持黨(dang) 的領導，實行的政策、采取的措施都要有利於(yu) 堅持和鞏固黨(dang) 的領導地位和執政地位。”[2]在全麵依法治國的今天，通過黨(dang) 內(nei) 法規對統一戰線工作進行引領和規製，實現統一戰線工作的製度化、規範化和法治化，不僅(jin) 是統一戰線工作自身的要求，也是統一戰線法規體(ti) 係建設的中心任務之一。

　　一、黨(dang) 內(nei) 法規對統一戰線工作進行引領與(yu) 規製的發展路徑

　　黨(dang) 內(nei) 法規和黨(dang) 內(nei) 規範性文件都是中國共產(chan) 黨(dang) 的機關(guan) 實施領導、處理公務的具有特定效力和規範格式的文書(shu) 。但是，兩(liang) 者又是不同的，主要區別在於(yu) ：(1)製定主體(ti) 不同，黨(dang) 內(nei) 法規的製定主體(ti) 是黨(dang) 的中央組織以及中央紀委、中央各部門和省區市黨(dang) 委，而黨(dang) 內(nei) 規範性文件的製定主體(ti) 更為(wei) 廣泛，既包括黨(dang) 內(nei) 法規的製定主體(ti) ，還包括黨(dang) 的其他組織;(2)名稱不同，黨(dang) 內(nei) 法規的名稱是特定的，分別是黨(dang) 章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則，而黨(dang) 內(nei) 規範性文件的名稱一般為(wei) 決(jue) 議、決(jue) 定、意見、通知等;(3)表述形式不同，黨(dang) 內(nei) 法規一般以條款形式表述，而黨(dang) 內(nei) 規範性文件一般不以條款形式表述;(4)審批方式不同，黨(dang) 內(nei) 法規一般采取審議批準的方式，而黨(dang) 內(nei) 規範性文件則沒有這一要求;(5)發布形式不同，黨(dang) 內(nei) 法規經批準後一般應當公開發布，而黨(dang) 內(nei) 規範性文件則沒有這一要求。新中國建立以來，中國共產(chan) 黨(dang) 對統一戰線工作的政策引領主要是以黨(dang) 內(nei) 規範性文件的形式進行，並經曆了一個(ge) 從(cong) 黨(dang) 內(nei) 規範性文件向黨(dang) 內(nei) 法規的發展路徑。這一路徑發展大體(ti) 上經曆了四個(ge) 階段。

　　(一)新中國建立初期

　　這一時期，隨著新中國的建立，人民民主統一戰線也發生了曆史性的變化。中國共產(chan) 黨(dang) 成為(wei) 唯一的執政黨(dang) ，統一戰線工作的任務也發生了變化。統一戰線的工作重點轉移到服務社會(hui) 主義(yi) 改造和建設上來。根據這一工作重點，中國共產(chan) 黨(dang) 製定和頒布了相應的黨(dang) 內(nei) 規範性文件，對統一戰線工作進行政策指導。一是有關(guan) 統一戰線總體(ti) 工作的。比如，1951年1月28日，中共中央發布的《關(guan) 於(yu) 進一步加強統一戰線工作的指示》明確提出了1951年的統戰工作任務;1956年3月31日，中共中央批準轉發了《關(guan) 於(yu) 1956年到1962年統一戰線工作的方針》等。二是有關(guan) 統一戰線具體(ti) 領域工作的。關(guan) 於(yu) 統一戰線組織問題的，有中共中央轉發的中央統戰部分別於(yu) 1953年7月和1954年1月提出的《關(guan) 於(yu) 人民代表大會(hui) 製實行後統一戰線組織問題的意見》和《關(guan) 於(yu) 縣、市以上地方各級人民代表大會(hui) 製實行時安排民主人士和人民代表大會(hui) 製實行後人民民主統一戰線組織問題的補充意見》等。關(guan) 於(yu) 民主黨(dang) 派和工商聯工作的，有1950年8月13日中共中央發布的《關(guan) 於(yu) 各民主黨(dang) 派黨(dang) 員參加土地改革的指示》，1953年6月中共中央政治局會(hui) 議討論通過的《關(guan) 於(yu) 利用、限製和改造資本主義(yi) 工商業(ye) 問題的意見》等。

　　這些黨(dang) 內(nei) 規範性文件對於(yu) 明確統一戰線工作的方針政策、引領統一戰線工作的發展起到了重要的指導作用。但我們(men) 也應當看到，這些黨(dang) 內(nei) 規範性文件的政策性都很強，特別注重統一戰線的階段性工作。一旦形勢和政策發生變化，這些文件的規範性就會(hui) 淡化甚至消失。正因為(wei) 如此，1957年以後，由於(yu) “左”傾(qing) 錯誤的影響，一些重要黨(dang) 內(nei) 規範性文件所確立的有關(guan) 統一戰線的方針政策也發生了變化。

　　(二)改革開放以來

　　黨(dang) 的十一屆三中全會(hui) 從(cong) 指導思想上進行了撥亂(luan) 反正，統一戰線工作也隨之進入了一個(ge) 新的曆史階段。新時期，愛國統一戰線得到鞏固和壯大，黨(dang) 加強了對統一戰線工作的領導：以黨(dang) 內(nei) 規範性文件的形式規定了統一戰線的任務，確定了統一戰線的方針政策。1979年10月14日，中共中央批轉了《新的曆史時期統一戰線的方針任務》，明確提出要認真貫徹執行同民主黨(dang) 派“長期共存、互相監督”的方針。1989年12月31日，中共中央頒布了《關(guan) 於(yu) 堅持和完善中國共產(chan) 黨(dang) 領導的多黨(dang) 合作和政治協商製度的意見》。這些重要的黨(dang) 內(nei) 規範性文件對於(yu) 鞏固和發展新時期愛國統一戰線具有十分重要的意義(yi) 。

　　(三)新世紀以來

　　新世紀以來，隨著社會(hui) 結構的變化，統一戰線的工作重心也發生了變化。為(wei) 了適應這種變化，保證統一戰線工作的穩步推進，根據不同時期的工作重點，中國共產(chan) 黨(dang) 製定了專(zhuan) 門引領統一戰線工作的黨(dang) 內(nei) 規範性文件。

　　2005年2月18日，中共中央發布了《關(guan) 於(yu) 進一步加強中國共產(chan) 黨(dang) 領導的多黨(dang) 合作和政治協商製度建設的意見》。該意見著眼於(yu) 進一步推進多黨(dang) 合作和政治協商的製度化、規範化、程序化，提出了許多新的理論觀點和政策措施，成為(wei) 新世紀新階段指導多黨(dang) 合作事業(ye) 發展的綱領性文件。

　　2006年2月8日，中共中央發布了《關(guan) 於(yu) 加強人民政協工作的意見》。該意見闡明了人民政協的性質、地位和作用，規定了新世紀新階段人民政協的曆史任務和工作原則，規範了人民政協履行職能的程序和機製，明確了搞好政協自身建設的任務，提出了加強和改善黨(dang) 對人民政協領導的要求，成為(wei) 新世紀新階段指導人民政協事業(ye) 發展的綱領性文件。

　　2006年7月24日，中共中央發布了《關(guan) 於(yu) 鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》。該意見明確指出要正確認識和把握新世紀新階段統一戰線的新發展新變化，要求切實做好新的社會(hui) 階層人士統戰工作，要求加強黨(dang) 外代表人士隊伍建設，強調加強和改善黨(dang) 對統一戰線工作的領導，成為(wei) 指導新世紀新階段統一戰線工作的綱領性文件。

　　2012年2月2日，中共中央發布了《關(guan) 於(yu) 加強新形勢下黨(dang) 外代表人士隊伍建設的意見》。該意見以鄧小平理論和“三個(ge) 代表”重要思想為(wei) 指導，深入貫徹落實科學發展觀，適應黨(dang) 和國家事業(ye) 發展、統一戰線鞏固壯大的新要求;結合黨(dang) 外代表人士的新特點，對進一步加強新形勢下黨(dang) 外代表人士隊伍建設做出全麵部署、提出明確要求，是指導新形勢下統一戰線事業(ye) 發展的綱領性文件[3]。

　　這一時期黨(dang) 內(nei) 規範性文件對統一戰線工作的引領具體(ti) 表現在：根據新形勢統一戰線工作重心的變化有針對性地製定相應的黨(dang) 內(nei) 規範性文件。這些黨(dang) 內(nei) 規範性文件更加注重製度建設，將黨(dang) 的有關(guan) 統一戰線政策上升到製度的層麵，更加強調相關(guan) 製度的程序性和可操作性，起到了更好的引領與(yu) 規製作用。

　　(四)黨(dang) 的十八大以來

　　黨(dang) 的十八大以來，中國共產(chan) 黨(dang) 對統一戰線工作的引領與(yu) 規製繼續注重發揮黨(dang) 內(nei) 規範性文件的作用，且更加強調黨(dang) 內(nei) 規範性文件的實施。2015年1月5日，中共中央發布了《關(guan) 於(yu) 加強社會(hui) 主義(yi) 協商民主建設的意見》。為(wei) 了配合《關(guan) 於(yu) 加強社會(hui) 主義(yi) 協商民主建設的意見》的貫徹落實，中共中央辦公廳印發了《關(guan) 於(yu) 加強人民政協協商民主建設的實施意見》和《關(guan) 於(yu) 加強政黨(dang) 協商的實施意見》，對一些具體(ti) 的程序性和操作性問題進行了規定。

　　同時，中國共產(chan) 黨(dang) 著手進行統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規建設。黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 後不久，中共中央就發布了第一個(ge) 有關(guan) 黨(dang) 內(nei) 法規製定工作的規劃綱要，即《中央黨(dang) 內(nei) 法規製定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》。它對統一戰線工作方麵黨(dang) 內(nei) 法規的製定提出了具體(ti) 的要求：“製定《中國共產(chan) 黨(dang) 統一戰線工作條例》，完善黨(dang) 領導統一戰線工作的體(ti) 製機製，更好地促進政黨(dang) 關(guan) 係、民族關(guan) 係、宗教關(guan) 係、階層關(guan) 係、海內(nei) 外同胞關(guan) 係的和諧。”[4]根據這一要求，中共中央直接領導了《中國共產(chan) 黨(dang) 統一戰線工作條例(試行)》(以下簡稱《條例》)的起草、製定工作，並經中央政治局常委會(hui) 、中央政治局會(hui) 議審議通過，於(yu) 2015年5月18日正式頒布實施。《條例》是統一戰線工作史上的第一部黨(dang) 內(nei) 法規，對各領域各方麵的統一戰線工作做出了規範，為(wei) 統一戰線事業(ye) 的發展提供了重要的法治保障，對統一戰線工作具有十分重要的法治引領和規製意義(yi) 。

　　二、黨(dang) 內(nei) 法規對統一戰線工作的引領與(yu) 規製功能

　　黨(dang) 內(nei) 法規的功能是由黨(dang) 內(nei) 法規本質所決(jue) 定的功效，是決(jue) 定和影響行為(wei) 的能力，是黨(dang) 內(nei) 法規發揮作用的前提和基礎，決(jue) 定了黨(dang) 內(nei) 法規作用的範圍和方向。根據黨(dang) 內(nei) 法規的基本功能，黨(dang) 內(nei) 法規對統一戰線工作的引領與(yu) 規製功能可以概括為(wei) 確認、指引、協調、約束等。

　　(一)確認功能

　　法規範的基本功能就是對行為(wei) 和事實的一種確認，黨(dang) 內(nei) 法規自然也不例外。就統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規而言，其功能首先表現為(wei) 對黨(dang) 的統一戰線路線、方針和政策等根本性問題的一種確認。《條例》對統一戰線工作的確認功能主要體(ti) 現在以下兩(liang) 個(ge) 方麵。

　　1.對統一戰線工作總體(ti) 要求的確認。(1)確認了統一戰線的基本內(nei) 涵：“本條例所稱統一戰線，是指中國共產(chan) 黨(dang) 領導的、以工農(nong) 聯盟為(wei) 基礎的，包括全體(ti) 社會(hui) 主義(yi) 勞動者、社會(hui) 主義(yi) 事業(ye) 建設者、擁護社會(hui) 主義(yi) 愛國者、擁護祖國統一和致力於(yu) 中華民族偉(wei) 大複興(xing) 愛國者的聯盟。”

　　(2)確認了統一戰線的性質：“統一戰線是中國共產(chan) 黨(dang) 凝聚人心、匯聚力量的政治優(you) 勢和戰略方針，是奪取革命、建設、改革事業(ye) 勝利的重要法寶，是增強黨(dang) 的階級基礎、擴大黨(dang) 的群眾(zhong) 基礎、鞏固黨(dang) 的執政地位的重要法寶，是全麵建成小康社會(hui) 、加快推進社會(hui) 主義(yi) 現代化、實現中華民族偉(wei) 大複興(xing) 中國夢的重要法寶。”

　　(3)確認了統一戰線的指導思想和主要任務：“在中國共產(chan) 黨(dang) 領導下，以馬克思列寧主義(yi) 、毛澤東(dong) 思想、鄧小平理論、‘三個(ge) 代表’重要思想、科學發展觀為(wei) 指導，深入學習(xi) 貫徹習(xi) 近平總書(shu) 記係列重要講話精神，堅定不移走中國特色社會(hui) 主義(yi) 道路，緊緊圍繞全麵建成小康社會(hui) 、全麵深化改革、全麵依法治國、全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 的戰略布局，高舉(ju) 愛國主義(yi) 、社會(hui) 主義(yi) 旗幟，堅持大團結大聯合的主題，堅持正確處理一致性和多樣性關(guan) 係的方針，積極促進政黨(dang) 關(guan) 係、民族關(guan) 係、宗教關(guan) 係、階層關(guan) 係、海內(nei) 外同胞關(guan) 係和諧，鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線，為(wei) 實現‘兩(liang) 個(ge) 一百年’奮鬥目標、實現中華民族偉(wei) 大複興(xing) 的中國夢服務，為(wei) 維護社會(hui) 和諧穩定、維護國家主權安全發展利益服務，為(wei) 保持香港澳門長期繁榮穩定、實現祖國完全統一服務。”

　　(4)確認了統一戰線的工作範圍和對象：民主黨(dang) 派成員;無黨(dang) 派人士;黨(dang) 外知識分子;少數民族人士;宗教界人士;非公有製經濟人士;新的社會(hui) 階層人士;出國和歸國留學人員;香港同胞、澳門同胞;台灣同胞及其在大陸的親(qin) 屬;華僑(qiao) 、歸僑(qiao) 及僑(qiao) 眷;其他需要聯係和團結的人員。《條例》將統一戰線工作範圍由原來的15個(ge) 方麵調整為(wei) 12個(ge) 方麵，並明確統一戰線工作對象為(wei) 黨(dang) 外人士，重點是其中的代表人士。

　　(5)確認了統一戰線工作組織及其職責：“中央和縣級以上地方黨(dang) 委設置統戰部。統一戰線工作任務重的鄉(xiang) (鎮、街道)黨(dang) 組織應當明確專(zhuan) 人負責統一戰線工作。”“統一戰線工作任務重的中央和省市兩(liang) 級黨(dang) 委派出機構，統一戰線工作任務重的高等學校、科研院所黨(dang) 委，應當設置統一戰線工作機構;統一戰線工作任務重的大型國有企業(ye) 黨(dang) 委應當明確機構和人員負責統一戰線工作。”“有關(guan) 人民團體(ti) 應當明確相關(guan) 機構負責統一戰線工作。”同時，《條例》對中央和地方各級黨(dang) 委開展統一戰線工作的主要職責以及各級統戰部的主要職責等也作了明確規定。

　　2.對統一戰線工作具體(ti) 要求的確認。《條例》將統一戰線工作內(nei) 容明確為(wei) 民主黨(dang) 派和無黨(dang) 派人士工作、黨(dang) 外知識分子工作、民族工作、宗教工作、非公有製經濟領域統一戰線工作、港澳台海外統一戰線工作和黨(dang) 外代表人士隊伍建設7個(ge) 方麵，並確認了相關(guan) 工作的性質、任務和要求。以民主黨(dang) 派工作為(wei) 例：(1)確認民主黨(dang) 派的性質：“民主黨(dang) 派是接受中國共產(chan) 黨(dang) 領導、同中國共產(chan) 黨(dang) 通力合作的親(qin) 密友黨(dang) ，是中國特色社會(hui) 主義(yi) 參政黨(dang) 。”(2)確認民主黨(dang) 派的基本職能：“民主黨(dang) 派的基本職能是參政議政、民主監督，參加中國共產(chan) 黨(dang) 領導的政治協商。無黨(dang) 派人士可以參照民主黨(dang) 派履行職能。”

　　(二)指引功能

　　指引功能是指通過黨(dang) 內(nei) 法規的形式為(wei) 統一戰線工作提供一個(ge) 既定的行為(wei) 模式，以規範統一戰線工作。這是黨(dang) 內(nei) 法規最為(wei) 重要的一種規範功能。黨(dang) 內(nei) 法規的基本目的之一就是引導和規範黨(dang) 組織如何開展活動。統一戰線工作是黨(dang) 的一項重要工作，要通過黨(dang) 內(nei) 法規的形式得到指引。《條例》對統一戰線工作的指引功能主要體(ti) 現在以下幾個(ge) 方麵。

　　1.工作形式。統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規指引功能的基本要求就是引導和規範統一戰線工作形式，以便開展工作。因此，《條例》對各種工作形式一般都作了比較明確、具體(ti) 的規定。例如，在確認民主黨(dang) 派基本職能的基礎上，《條例》對民主黨(dang) 派履行職能的形式進行了規定。關(guan) 於(yu) 政黨(dang) 協商，《條例》第十二條就規定主要采取會(hui) 議協商、約談協商、書(shu) 麵協商等形式;關(guan) 於(yu) 民主監督，《條例》第十四條規定了10種形式。

　　2.工作內(nei) 容。明確統一戰線各領域的工作內(nei) 容，也是統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規指引功能的要求和體(ti) 現。統一戰線不同領域的工作內(nei) 容是不同的。黨(dang) 內(nei) 法規對統一戰線工作進行規範的一個(ge) 重要目的就是明確各方麵的工作，以便更好地推動和開展統戰工作。值得注意的是，這種對工作內(nei) 容的指引功能更多地體(ti) 現為(wei) 一種引導。這是由統一戰線工作性質所決(jue) 定的。例如，關(guan) 於(yu) 宗教工作，《條例》第二十二條明確要求：“支持和引導宗教界人士對宗教教義(yi) 做出適應時代進步要求的闡釋。發揮宗教界人士和信教群眾(zhong) 在促進經濟社會(hui) 發展中的積極作用。”

　　3.工作路徑。指引統一戰線工作開展的路徑，是對統一戰線相關(guan) 領域工作進行規範的重要內(nei) 容。統一戰線工作是紛繁複雜的，規範工作路徑是有序開展工作的前提條件。例如，《條例》第十七條對黨(dang) 外知識分子工作的路徑作了指引和規範：“在黨(dang) 委統一領導下，堅持充分尊重、廣泛聯係、加強團結、熱情幫助、積極引導的方針，建立由統戰部牽頭、黨(dang) 政有關(guan) 部門參加、社會(hui) 有關(guan) 團體(ti) 參與(yu) 的聯席會(hui) 議製度，做好新的社會(hui) 階層中的黨(dang) 外知識分子工作。”

　　4.工作目標。工作目標指引也是統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規指引功能的重要方麵。統一戰線工作領域不同，工作目標自然也不同。工作目標明確是開展工作的必要條件。通過黨(dang) 內(nei) 法規對統一戰線工作目標進行指引，有利於(yu) 保障工作的開展。比如，《條例》第十九條規定民族工作的根本要求：“堅定不移走中國特色解決(jue) 民族問題的正確道路，堅持中國共產(chan) 黨(dang) 的領導，堅持中國特色社會(hui) 主義(yi) 道路，堅持維護祖國統一，堅持各民族一律平等，堅持和完善民族區域自治製度，堅持各民族共同團結奮鬥、共同繁榮發展，堅持打牢中華民族共同體(ti) 的思想基礎，堅持依法治國，加強各民族交往交流交融，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會(hui) 主義(yi) 民族關(guan) 係，依靠各民族共同力量實現中華民族偉(wei) 大複興(xing) 。”這就是對民族工作目標要求的指引。

　　(三)協調功能

　　統一戰線工作從(cong) 總體(ti) 上說就是協調執政黨(dang) 與(yu) 同盟者的關(guan) 係，就是一種協調工作。這種協調工作具體(ti) 體(ti) 現在統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規對黨(dang) 委統戰部職能的規範方麵。從(cong) 《條例》的相關(guan) 規定來看，統戰部的職責是了解情況、掌握政策、協調關(guan) 係、安排人事、增進共識、加強團結。統戰部的協調功能主要體(ti) 現在以下幾個(ge) 方麵。

　　1.協調工作。例如：統戰部負責聯係民主黨(dang) 派，牽頭協調無黨(dang) 派人士工作;協調政府有關(guan) 部門的統一戰線工作;牽頭協調和監督檢查統一戰線工作等。

　　2.協調關(guan) 係。例如：統戰部負責協調統一戰線各方麵關(guan) 係;調查研究黨(dang) 外知識分子的情況，反映意見，協調關(guan) 係;調查研究非公有製經濟人士的情況，協調關(guan) 係，提出政策建議，團結、服務、引導、教育非公有製經濟人士，開展思想政治工作等。

　　3.協調落實。例如：統戰部組織協調統一戰線政策和法律法規的貫徹落實，檢查執行情況;調查研究民族、宗教工作的理論、方針、政策和法律法規，牽頭協調、檢查落實情況，做好重要工作和重大問題的處理，協調開展馬克思主義(yi) 民族觀、宗教觀和相關(guan) 理論、政策的宣傳(chuan) 教育。

　　(四)約束功能

　　黨(dang) 內(nei) 法規關(guan) 於(yu) 統一戰線工作的規範雖然從(cong) 總體(ti) 上來說以引領性、倡導性為(wei) 主，但也不排除這些規範具有約束功能。這種約束功能體(ti) 現在宏觀和微觀兩(liang) 個(ge) 層麵。

　　就宏觀層麵而言，這些引領性、倡導性規範本身就具有約束功能。當然，這種約束功能是一種“軟約束”或“柔性約束”，提出的要求本身就具有約束的效力。例如，《條例》第二十五條規定：“堅持和完善我國基本經濟製度，製定、宣傳(chuan) 、貫徹黨(dang) 關(guan) 於(yu) 發展非公有製經濟的方針政策，推動形成有利於(yu) 非公有製經濟發展的政策環境、法治環境、市場環境、社會(hui) 環境。”

　　就微觀層麵而言，《條例》對統一戰線工作所涉及的一些原則性問題明確作出行為(wei) 規範層麵的約束。這種約束是一種“硬約束”或“剛性約束”。就規範表達而言，其大致有以下幾種情形。

　　1.明確反對。比如，《條例》第二十條規定：“反對大民族主義(yi) 主要是大漢族主義(yi) ，反對狹隘民族主義(yi) 。尊重少數民族風俗習(xi) 慣，反對一切形式的民族歧視。依法處理涉及民族因素的矛盾和糾紛，同一切分裂祖國的行為(wei) 作堅決(jue) 鬥爭(zheng) ，維護國家統一、民族團結和社會(hui) 穩定。”

　　2.禁止防範。比如，《條例》第二十二條規定：“堅持政教分離，禁止以行政力量消滅或者發展宗教，禁止利用恐嚇、欺騙等手段傳(chuan) 播宗教，禁止利用宗教進行破壞社會(hui) 秩序、損害公民身體(ti) 健康、妨礙國家教育製度、製造民族矛盾、破壞祖國統一的活動……防範外國勢力幹預和支配我國宗教團體(ti) 和宗教事務。支持宗教界在獨立自主、平等友好、互相尊重的基礎上開展對外交往。防範和抵禦境外勢力利用宗教進行滲透。”

　　3.約束行為(wei) 。比如，《條例》第二十三條規定：“共產(chan) 黨(dang) 員應當團結信教群眾(zhong) ，但不得信仰宗教。”

　　三、發揮黨(dang) 內(nei) 法規對統一戰線工作引領與(yu) 規製作用應把握的關(guan) 鍵點

　　(一)認識黨(dang) 內(nei) 法規對統一戰線工作引領與(yu) 規製的意義(yi)

　　黨(dang) 內(nei) 法規對統一戰線工作進行引領與(yu) 規製，是中國共產(chan) 黨(dang) 依法執政的要求，也是推進統一戰線工作法治化的要求。由於(yu) 統一戰線工作具有很強的政策性，在過去很長一段時間內(nei) ，中國共產(chan) 黨(dang) 主要通過黨(dang) 內(nei) 規範性文件對其進行引領與(yu) 規製，更加注重統一戰線政策的靈活性與(yu) 適應性。但是，這種做法存在一些不足。一是體(ti) 係性不夠。黨(dang) 內(nei) 規範性文件的針對性強，主要針對某一方麵的具體(ti) 工作。而統一戰線工作是一項係統性工作，即便是相關(guan) 政策的確定，也應當有自身的係統性和規範體(ti) 係。二是規範性不夠。黨(dang) 內(nei) 規範性文件更多是提出針對具體(ti) 工作的要求。統一戰線工作重在落實，而政策的落實需要具體(ti) 規範的保障。三是穩定性不夠。黨(dang) 內(nei) 規範性文件的時效性比較強，一般主要針對特定時間或特定情況。而統一戰線工作是一項長期的工作，既有階段性的任務，更有長期性的工作目標和工作部署。這本身就對政策規範的穩定性提出了更高的要求。運用黨(dang) 內(nei) 法規對統一戰線工作進行引領與(yu) 規製，可以彌補黨(dang) 內(nei) 規範性文件的不足，把一些重要的政策規範以黨(dang) 內(nei) 法規的形式、法規條文的方式固定下來，消除隨意性、不確定性因素，增強政策規範的穩定性、適應性，保證統一戰線工作的有序、規範開展。

　　(二)注重統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規與(yu) 黨(dang) 內(nei) 規範性文件的協調

　　運用黨(dang) 內(nei) 法規對統一戰線工作進行引領與(yu) 規製，並不是要否定黨(dang) 內(nei) 規範性文件的作用，而是同時注重並發揮好黨(dang) 內(nei) 規範性文件的作用。這就要求協調好統一戰線工作中黨(dang) 內(nei) 法規與(yu) 黨(dang) 內(nei) 規範性文件的關(guan) 係。黨(dang) 內(nei) 法規可以彌補黨(dang) 內(nei) 規範性文件的不足，但黨(dang) 內(nei) 法規功能與(yu) 作用的發揮需要黨(dang) 內(nei) 規範性文件加以補充。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上說，黨(dang) 內(nei) 規範性文件對黨(dang) 內(nei) 法規的補充作用主要體(ti) 現在以下幾方麵。

　　1.引導性。黨(dang) 內(nei) 規範性文件的政策性較強，缺乏應有的穩定性，而黨(dang) 內(nei) 法規穩定性較強。統一戰線工作本身是政策性很強的工作，既要適應政策的需要，又要保證相對的穩定性。這就需要協調好黨(dang) 內(nei) 法規與(yu) 黨(dang) 內(nei) 規範性文件的關(guan) 係。通過黨(dang) 內(nei) 法規的形式，將統一戰線工作中原則性、程序性的內(nei) 容確立下來，保證基本工作的規範開展。同時，通過黨(dang) 內(nei) 規範性文件的形式，對特定時期、特定內(nei) 容的工作在黨(dang) 內(nei) 法規規範的基礎上進行必要的政策引導和協調，以保障相關(guan) 政策的貫徹落實。

　　2.解釋性。黨(dang) 內(nei) 法規是一些原則性的規定。在具體(ti) 工作中，相關(guan) 條文和規定需要得到權威性的解釋。在目前的情況下，黨(dang) 內(nei) 規範性文件就承擔了解釋的功能。例如，《條例》第十二條對政黨(dang) 協商的內(nei) 容、形式等作了原則性的規定。中共中央辦公廳印發的《關(guan) 於(yu) 加強政黨(dang) 協商的實施意見》以黨(dang) 內(nei) 規範性文件的形式，對政黨(dang) 協商的概念、內(nei) 容、形式、程序以及保障機製等作了詳細的解釋性規定。

　　3.適用性。如前所述，黨(dang) 內(nei) 法規的規定相對而言比較原則，主要強調程序性與(yu) 規範性。但其在具體(ti) 適用過程中會(hui) 碰到許多具體(ti) 問題，這就需要通過黨(dang) 內(nei) 規範性文件的形式進行補充和說明，以保證在具體(ti) 工作中的適用。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上說，引導性和解釋性本身是適用性的具體(ti) 要求和體(ti) 現。

　　(三)注重統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規與(yu) 國家法律法規之間的協調

　　統一戰線工作既涉及黨(dang) 內(nei) 政策，也涉及國家法律。黨(dang) 內(nei) 法規對統一戰線工作進行引領與(yu) 規製，主要是基於(yu) 把統一戰線工作作為(wei) 黨(dang) 內(nei) 事務的邏輯。但是，統一戰線工作的具體(ti) 內(nei) 容涉及國家民主政治及政治製度、公民權利等相關(guan) 方麵的內(nei) 容。這些內(nei) 容根據《憲法》所確立的原則，由相關(guan) 法律法規進行調整。因此，黨(dang) 內(nei) 法規同國家法律對統一戰線領域進行調整在內(nei) 容和範圍上會(hui) 有重疊，但兩(liang) 者性質不同。黨(dang) 內(nei) 法規的政策性更強，國家法律法規的製度性要求更高。黨(dang) 內(nei) 法規所確立的相關(guan) 政策對未來相關(guan) 法律法規的製定具有指引功能。一旦法律法規製定之後，對相關(guan) 關(guan) 係的調整和相關(guan) 問題的處理就應當嚴(yan) 格按照法律法規進行，不能用黨(dang) 內(nei) 法規代替國家法律法規。在這個(ge) 問題上，應當切實協調並處理好統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規與(yu) 國家法律法規之間的關(guan) 係。

　　(四)完善統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規的實施體(ti) 係

　　1.構成體(ti) 係。從(cong) 黨(dang) 內(nei) 法規實施的具體(ti) 構成來看，它由以下幾個(ge) 環節構成。一是黨(dang) 內(nei) 法規的執行。黨(dang) 內(nei) 法規的執行是黨(dang) 內(nei) 法規實施的首要環節。黨(dang) 內(nei) 法規要得到切實有效的貫徹實施，首先要有一套健全和完善的執行體(ti) 製和機製，包括執行的機構或者部門、執行的手段和措施等。二是黨(dang) 內(nei) 法規的遵守。黨(dang) 內(nei) 法規的遵守是指各級黨(dang) 組織和全體(ti) 黨(dang) 員嚴(yan) 格依照黨(dang) 內(nei) 法規的規定從(cong) 事各種行為(wei) 。黨(dang) 內(nei) 法規的遵守既是黨(dang) 內(nei) 法規實施的基本要求，也是黨(dang) 內(nei) 法規實施的基本方式。隻有嚴(yan) 格遵守黨(dang) 內(nei) 法規的各項規定，才能保證黨(dang) 內(nei) 法規切實得到有效的貫徹實施。三是黨(dang) 內(nei) 法規的適用。黨(dang) 內(nei) 法規的適用是黨(dang) 內(nei) 法規實施的重要形式和渠道。它是指黨(dang) 的組織機構根據黨(dang) 內(nei) 法規的規定，在具體(ti) 活動中貫徹、執行黨(dang) 內(nei) 法規的行為(wei) 及具體(ti) 要求。黨(dang) 內(nei) 法規的適用是黨(dang) 內(nei) 法規實施的一個(ge) 基本方麵，黨(dang) 內(nei) 法規的實施就是主要通過黨(dang) 內(nei) 法規的適用來體(ti) 現的。四是黨(dang) 內(nei) 法規的備案審查。黨(dang) 內(nei) 法規的審查是保障黨(dang) 內(nei) 法規實施的重要環節，也是從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 、依規治黨(dang) 的重要方麵，是依法執政的具體(ti) 體(ti) 現[5]。統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規的實施首先應當從(cong) 構成體(ti) 係層麵加以規劃，明確各個(ge) 環節的具體(ti) 要求。這是完善統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規實施體(ti) 係的宏觀層麵要求。

　　2.規範體(ti) 係。為(wei) 了保證黨(dang) 內(nei) 法規得到切實有效的貫徹和實施，《條例》規定了明確的規範體(ti) 係。就統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規而言，其規範體(ti) 係包括三個(ge) 層級。一是中央黨(dang) 內(nei) 法規，由黨(dang) 的中央組織製定。《條例》就屬於(yu) 中央黨(dang) 內(nei) 法規。二是中央統戰部製定的黨(dang) 內(nei) 法規，在效力上低於(yu) 中央黨(dang) 內(nei) 法規，但高於(yu) 地方黨(dang) 內(nei) 法規。目前，這方麵黨(dang) 內(nei) 法規的製定工作應當根據《條例》的要求有序開展。三是地方黨(dang) 內(nei) 法規，即由省、自治區和直轄市黨(dang) 委製定的黨(dang) 內(nei) 法規。製定這方麵的黨(dang) 內(nei) 法規是完善統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規規範體(ti) 係的一項重要工作，也是完善統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規實施體(ti) 係的中觀層麵要求。

　　3.落實體(ti) 係。統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規的實施重在落實。完善統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規的落實體(ti) 係，主要從(cong) 執行體(ti) 係、監督體(ti) 係和保障體(ti) 係三個(ge) 方麵入手。就執行體(ti) 係而言，基本目標就是要將《條例》規定的內(nei) 容落實到位。要做到這一點，除了健全和完善相關(guan) 規定之外，還要製定相應的配套措施。就監督體(ti) 係而言，基本目標就是保證《條例》規定的內(nei) 容得到切實執行。就保障體(ti) 係而言，要建立健全統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規有效實施所需要的備案和審查機製，以增強統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規製定的科學性和可行性，增強統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規的執行力，保證統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規得到切實有效的貫徹實施。這是完善統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規實施體(ti) 係的微觀層麵要求。

　　四、結 語

　　黨(dang) 內(nei) 法規對統一戰線工作進行引領與(yu) 規製是依法治國和依規治黨(dang) 的具體(ti) 要求，也是新形勢下有序規範開展統一戰線工作的法治保障。《條例》的製定隻是一個(ge) 開始，如何根據《條例》所確立的原則、精神來健全和完善統一戰線黨(dang) 內(nei) 法規體(ti) 係，充分發揮黨(dang) 內(nei) 法規對統一戰線工作的引領與(yu) 規製作用，不僅(jin) 是一個(ge) 理論問題，更是一個(ge) 實踐問題。

　　參考文獻：

　　[1] 殷嘯虎.統一戰線法規體(ti) 係的構建與(yu) 完善[J].重慶社會(hui) 主義(yi) 學院學報，2016(5)：32-41.

　　[2] 習(xi) 近平在中央統戰工作會(hui) 議上強調 鞏固發展最廣泛的愛國統一戰線 為(wei) 實現中國夢提供廣泛力量支持[N]. 人民日報，2015-05-21(1).

　　[3] 中共中央印發《關(guan) 於(yu) 加強新形勢下黨(dang) 外代表人士隊伍建設的意見》[N].人民日報，2012-02-24 (1).

　　[4] 中央黨(dang) 內(nei) 法規製定工作五年規劃綱要(2013-2017年)[N].人民日報，2013-11-28(10).

　　[5] 殷嘯虎.中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 法規通論[M].北京：北京大學出版社，2016：217-218.