作者唐能武：永州市委常委、市委秘書(shu) 長、市委改革辦主任 

　　加強和創新社會(hui) 治理是當今時代的主題，事關(guan) 民生福祉，事關(guan) 基層和諧穩定，事關(guan) 政權堅實穩固。習(xi) 近平總書(shu) 記指出，“社會(hui) 治理的重心必須落到城鄉(xiang) 社區，社區服務和管理能力強了，社會(hui) 治理的基礎也就實了。”近年來，地處邊遠山區的永州市堅持以問題為(wei) 導向,積極探索以網格化服務管理為(wei) 載體(ti) ，強化黨(dang) 建引領、做實基層基礎的基層社會(hui) 治理新思路，實行黨(dang) 政善治、社會(hui) 共治、厲行法治，有效破解了諸多困惑和難題，被稱作“窮家人”辦成了“富家事”。在深化平安湖南建設會(hui) 議和全省社會(hui) 治安綜合治理創新工作會(hui) 議上，永州市就城鄉(xiang) 網格化服務管理工作作了典型發言，2017年1月，成功評選為(wei) 全國創新社會(hui) 治理優(you) 秀城市，法製日報、法治周末、中國網、光明網等媒體(ti) 推介了“永州模式”。

　　一、問題倒逼——改革創新的背景

　　永州位於(yu) 湖南南部、五嶺北麓，與(yu) “兩(liang) 廣”交界，總麵積2.24萬(wan) 平方公裏，現轄兩(liang) 區九縣、兩(liang) 個(ge) 管理區和一個(ge) 經濟開發區，總人口630萬(wan) ，2014年全市完成財政總收入113億(yi) 元，其中一般預算收入80億(yi) 元，屬典型的“吃飯型”財政和邊遠欠發達地區。

　　與(yu) 全國許多地方一樣，永州正處在加快發展的攻堅期、深化改革的關(guan) 鍵期、全麵小康的爬坡期，由於(yu) 自身的曆史文化、地理位置和民風民俗的影響，在基層社會(hui) 治理工作中還麵臨(lin) 著許多既帶共性又有個(ge) 性的問題，主要表現在：一是一些地方過分地強調自治，弱化了黨(dang) 的領導。在當前的政權布局中，權力的邊界止於(yu) 鄉(xiang) 鎮和街道，社區(村)基本上是處於(yu) 自治狀態。一方麵，社區(村)幹部有的認為(wei) 自己是選舉(ju) 產(chan) 生的，“隻對選民負責、不對上級負責”;有的“用拳頭說話”，出現宗族勢力或黑惡勢力把持“兩(liang) 委”的現象;有的服務意識和能力不強，甚至以權謀私、欺壓百姓、“小官大貪”，導致基層不穩定因素日益增多，維穩代價(jia) 越來越高，基層政權公信力越來越低。另一方麵，鄉(xiang) 鎮、街道黨(dang) 委政府對社區(村)疏於(yu) 監管、放任自流;駐社區(村)幹部“駐而不管”。此外，有的社區黨(dang) 組織名存實亡，組織生活不能正常開展;有些縣區近一半的村沒有村級活動場所，開展黨(dang) 的活動“晴天在大樹下，雨天在支書(shu) 家”;有的地方外出務工黨(dang) 員比例達60%，長期處於(yu) 失管漏管狀態。二是 “小馬拉大車”，責權利不對應。“上麵千條線，下麵一線牽”，社區(村)承當著許多與(yu) 其職權不相匹配的職能。如，一些黨(dang) 委政府部門打著“XX工作進社區(村)”的旗號，在社區(村)建機構、掛牌子、下指標，而人員、經費卻沒跟進。社區既要為(wei) 完成這些工作任務疲於(yu) 奔命，還要為(wei) 應付名目繁多的檢查考核絞盡腦汁。加之社區(村)幹部待遇低、保障差，工作積極性不高，難以適應基層治理的需要。三是信息化基礎薄弱，工作效率低。老百姓對政府最渴望的就是好辦事、辦好事，但辦事來回跑、“證在囧途”的問題沒有得到很好解決(jue) 。社區、農(nong) 村信息化程度低，視頻監控少、質量差(白天看不清，晚上看不見)，案件發生後取證困難，特別是交通肇事逃逸案件偵(zhen) 破困難，群眾(zhong) 權益得不到保障就到各級黨(dang) 政機關(guan) 上訪。再者，由於(yu) 信息化水平低，諸如公共設施維護、衛生死角、環境汙染等“煩心事”，需要逐級遞交報告、層層簽字審批，效率低下，怨言四起。

　　二、破冰之舉(ju) ——改革創新的探索

　　當前基層社會(hui) 治理中出現的這些問題，既有曆史原因、也有現實因素，可謂“冰凍三尺，非一日之寒”，如果不想辦法解決(jue) ，勢必嚴(yan) 重影響“四個(ge) 全麵”的推進。為(wei) 此，從(cong) 2014年年初開始，永州把以網格化管理為(wei) 重點的社會(hui) 治理機製改革列為(wei) 全市三大改革任務之一，並將其作為(wei) “書(shu) 記工程”來抓，全麵推進網格化管理、信息化支撐、全程化服務、係統化治理，推行“1+N”組團式服務工作模式，著力解決(jue) 基層組織薄弱和服務群眾(zhong) “最後一公裏”的問題，形成了“人在格中走、事在網上辦”的社會(hui) 治理新局麵，治理基礎明顯增強，治理能力明顯提升，人民群眾(zhong) 滿意度明顯提高。2014年入選中國幸福城市20強，2015年獲湖南省綜治工作先進市州，2016年入圍中國地級市民生發展100強、再次被評為(wei) 湖南省綜治工作先進市州，全市公眾(zhong) 安全感、滿意度測評連續五年位列湖南省前茅。

　　1、實行“以塊為(wei) 主”，創新組織架構。一是優(you) 化組織體(ti) 係。按照“弱化街道、做實社區、建強網格”的思路，對現有組織體(ti) 係進行優(you) 化改造。在鄉(xiang) 鎮，整合相關(guan) 辦、站、所的職能和人員，構建大部門工作機製，成立網格管理、便民服務、綜合治理“三個(ge) 中心”。在城市社區，建立黨(dang) 工委、居委會(hui) 、綜合辦公室和網格管理站、便民服務站、綜治信訪維穩站(“一委一會(hui) 一辦三站”)。在行政村，設立黨(dang) 支部委員會(hui) 、村委會(hui) 、村務監督委員會(hui) 、網格管理便民服務站、綜治信訪維穩站(“一委兩(liang) 會(hui) 兩(liang) 站”)。在此基礎上，綜合街巷結構、住房布局和居民認同、便於(yu) 管理等因素，按300戶或1000人左右的標準和“單位型”、“小區型”、“街巷型”三種類型劃分社區網格;按照200戶或500人左右的標準，以自然村、村民小組為(wei) 單位劃分農(nong) 村網格。目前，全市共劃分城市社區網格1400個(ge) 、農(nong) 村網格9190個(ge) ，網格劃分已覆蓋城鄉(xiang) 、到底到邊。二是下移工作重心。重新調整街道和社區職能，推行扁平化管理，明確社區在公共服務、城市管理、社會(hui) 治理方麵的職能。街道班子成員下沉社區兼任黨(dang) 工委書(shu) 記，專(zhuan) 職社區工作，街道三分之二以上的工作人員下沉社區“三站一辦”，其中中心城區963名街道幹部下沉到社區任職。按照“一格一員”要求，通過幹部下沉、專(zhuan) 幹轉崗(社區原社保專(zhuan) 幹、計生專(zhuan) 幹、低保專(zhuan) 幹)、村幹兼任(農(nong) 村網格管理員以村幹部、村民小組長兼任為(wei) 主)、公開招聘等辦法，配齊配強網格管理員，建設了一支“零距離”為(wei) 民服務隊伍。通過職能調整、力量下沉、權力下放，真正使街道“瘦身”，讓社區“強體(ti) ”，服務基層的能力全麵提升。三是強化工作保障。實行經費“以塊為(wei) 主”，按照“人隨事走，費隨事轉”的要求，將城市社區作為(wei) 縣區的財政預算單位，建立獨立財政賬戶，經費單列，將下沉到社區的人員經費和工作運轉經費預算下撥到社區。在城市社區，市“兩(liang) 辦”出台規範性文件，為(wei) 行政和事業(ye) 單位序列以外的社區工作人員(社區居委會(hui) 主任和招聘的網格管理員、“三站一辦”工作人員)專(zhuan) 門設置“社區崗位編製”，編製因崗而設，實行人員與(yu) 崗位編製分離，納入縣區編辦動態管理，工資待遇一律由縣區財政予以解決(jue) ;在農(nong) 村，試點推行村支書(shu) 職業(ye) 化，優(you) 化農(nong) 村幹部結構，吸引本地年輕人參與(yu) 村級事務管理，突破了基層社會(hui) 治理人才匱乏、整體(ti) 素質不高的困境。

　　2、強化黨(dang) 建引領，形成共治活力。一是堅持黨(dang) 建引領社會(hui) 治理。始終把加強基層黨(dang) 的建設作為(wei) 貫穿社會(hui) 治理機製改革的一條紅線，依托網格化服務平台，拓寬黨(dang) 員服務群眾(zhong) 的渠道。推行區域性大黨(dang) 建模式，把支部建在網格上，把黨(dang) 小組設在樓棟中，形成了“社區黨(dang) 工委—網格黨(dang) 支部—樓棟黨(dang) 小組”為(wei) 基本框架的黨(dang) 組織體(ti) 係，全市共建立社區黨(dang) 工委101個(ge) ，網格黨(dang) 支部1600多個(ge) ，樓棟黨(dang) 小組5000多個(ge) ，有效解決(jue) 基層黨(dang) 組織軟弱渙散和缺位虛位的問題。大力推動在職黨(dang) 員進社區、進網格，統籌安排400多個(ge) 市縣直單位與(yu) 社區(村)結對共建，4.9萬(wan) 名在職黨(dang) 員進社區、進網格，開展糾紛隱患排查、矛盾多元化解、社會(hui) 治安防控、便民利民服務20餘(yu) 萬(wan) 人次，增強了基層治理合力。二是構建“1+N”網格治理體(ti) 係。積極整合利用各類資源，探索以網格為(wei) 基本單元的“1+N”治理模式，“1”代表基礎網格責任人(包括網格員)，“N”即下沉網格的各部門工作人員，將公安、交警、司法、城管、工商、稅務、質監、食藥等部門工作力量下沉網格，作為(wei) 該部門在網格中的負責人。由基礎網格責任人統籌組建網格工作團隊，開展組團式服務，確保“事件發現在網格、任務交辦在網格、問題解決(jue) 在網格、工作考核在網格，倒查問責在網格”。隨著“1+N”模式的推進，組團式服務深受群眾(zhong) 歡迎，在最近的縣區換屆過程中，中心城區零陵區共有2名網格員光榮當選新一屆區人大代表。

　　3、搭建信息平台，優(you) 化服務管理。一是傾(qing) 力打造信息平台。堅持向信息科技要戰鬥力，按照“一網打盡”的總體(ti) 要求，投資2億(yi) 元建立集社會(hui) 治理、數字城管、公共服務為(wei) 一體(ti) 的“智慧永州”綜合信息平台，縱向貫通市、縣、鄉(xiang) 、村，橫向延伸到各相關(guan) 職能部門。整合公安、房產(chan) 、民政、衛計等相關(guan) 部門數據資源，建成人口、房屋、空間地理、法人、城市部件、經濟信息等“六大”數據庫，目前，平台采集錄入實有人口712萬(wan) 條，實有房屋224萬(wan) 條，實有單位4.7萬(wan) 條，城市部件信息49.3萬(wan) 個(ge) 。二是推進部門聯動融合。運用“智慧永州”綜合信息平台，以網格為(wei) 基本單元，依托市、縣指揮中心開展事件處置“三級聯動”(“1+N”網格層麵、區級層麵、市級層麵)。市裏成立網格事件聯動處置領導小組，由市委副書(shu) 記牽頭，市委常委、常務副市長主抓，市政府副秘書(shu) 長負責，負責做好全市網格事件聯動處置工作。市、縣下設“網格服務中心”，明確編製30-40人，負責事件的受理、交辦、督查、考核、追責建議等，健全事件“發現上報、受理派遣、處置反饋、任務核查、整理歸檔、考核評價(jia) ”六步閉環的線上線下聯動機製。市縣指揮平台運行以來，共處置問題事件10.3萬(wan) 件，辦結9.8萬(wan) 件，辦結率95%。三是提升信息化服務水平。進一步推動簡政放權，開發智慧永州公共服務信息平台，優(you) 化再造政府權力運行流程，將人社、衛計、民政等15個(ge) 部門69項公共服務事項下放社區，形成“社區服務清單”。能辦結的，當場辦結;需審批的，由社區(村)掃描流轉給相應部門，集中審批、限時辦結，同時，依托商業(ye) 銀行建設社區便民支付服務站，在社區(村)安裝便民繳費POS機1500多台，為(wei) 社區居民提供“一站式”自助金融服務和各種生活服務繳費，變“多頭受理”為(wei) “一站式受理”、“群眾(zhong) 跑腿”為(wei) “信息跑路”，精心培育“一口受理、一網辦理、一章審批、一心為(wei) 民”的服務品牌，打造“步行半小時便民服務圈”，解決(jue) 了服務群眾(zhong) 最後一步路的問題。

　　推進以網格化服務管理為(wei) 載體(ti) 的社會(hui) 治理創新，是一項全新的工作，在實踐中我們(men) 邊摸索邊完善，著重抓好“四個(ge) 結合”：

　　一是堅持高位推動與(yu) 激發基層活力相結合。網格化建設牽涉到區劃的調整、職能的整合、人事的變動等項改革，黨(dang) 委、政府必須要加強領導、高位推動。為(wei) 此，我們(men) 成立了以市委書(shu) 記任組長的全市城鄉(xiang) 社區(村)網格化建設領導小組，書(shu) 記、市長經常聽取工作匯報，幫助解決(jue) 實際問題;市委政法委(市綜治辦)作為(wei) 牽頭單位，堅持每月一調度一調研製度，市“兩(liang) 辦”督查室進行重點督辦。縣區也相應成立了領導機構，建立了工作機製。與(yu) 此同時，明確這項改革以縣區為(wei) 主體(ti) 責任、街道和鄉(xiang) 鎮為(wei) 主抓單位，充分調動各方的積極性主動性。

　　二是堅持頂層設計與(yu) 鼓勵創新相結合。為(wei) 把握改革方向，協調工作步驟，製定下發了《永州市城鄉(xiang) 社區(村)網格化服務管理實施方案》、《關(guan) 於(yu) 推進幸福社區建設的實施意見》，要求各縣區嚴(yan) 格按照市裏規定統一組織實施。如，在網格員配備方麵，市裏要求各地必須做到“一網格一人員”，確保有人幹事。同時，鼓勵各縣區結合自身實際大膽創新。比如，在落實“一網格一人員”要求時，冷水灘區針對街道下沉的幹部和社區幹部基本上能滿足需要的實際，沒有另外招聘網格員;零陵區因街道及社區幹部不夠，麵向社會(hui) 公開招聘了50名網格員。又如，一些社區服務如綠化、環境衛生，既可以通過社區辦理，也可以通過向社會(hui) 購買(mai) 服務，有效激發基層的首創精神。

　　三是堅持標準化與(yu) 個(ge) 性化相結合。為(wei) 統一標準、規範運作，製定下發了《關(guan) 於(yu) 加強街道社區服務型黨(dang) 組織建設的指導意見》、《關(guan) 於(yu) 全麵推行社區黨(dang) 建網格化管理的實施意見》。比如，所有的城市社區必須統一設置“一委一會(hui) 一辦三站”，街道下沉幹部統一實行“身份、級別、待遇不變”的“三個(ge) 不變”政策;統一明確“人隨事走、費隨事轉”的要求，將經費直接撥付到社區。同時，允許各地在此基礎上創特色。如，冷水灘區明確，街道下沉幹部在“三不變”的基礎上實行“一提高一優(you) 先”，即待遇提高、優(you) 先提拔重用。

　　四是堅持信息化手段與(yu) 傳(chuan) 統方法相結合。在注重信息化的同時，盡量將信息化與(yu) 傳(chuan) 統方法兩(liang) 者深度融合，優(you) 勢互補。如，對網格員的考核，既實現GPS定位、活動軌跡考核，又要考核工作台賬、民情日記、居民信息庫，從(cong) 而確保每個(ge) 網格員就像一枚“螺絲(si) 釘”，能紮實完成網格工作任務。

　　三、拋磚引玉——改革創新的啟示

　　1.創新基層社會(hui) 治理，加強黨(dang) 的領導是核心。習(xi) 近平同誌強調：辦好中國的事，關(guan) 鍵在黨(dang) 。他在今年全國“兩(liang) 會(hui) ”參加上海代表團審議時提出：城鄉(xiang) 社區處於(yu) 黨(dang) 同群眾(zhong) 連接的“最後一公裏”，要把加強基層黨(dang) 的建設、鞏固黨(dang) 的執政基礎作為(wei) 貫穿社會(hui) 治理和基層建設的一條紅線，深入拓展區域化黨(dang) 建。在永州基層社會(hui) 治理創新中，最能體(ti) 現黨(dang) 的領導的是“頂層設計”與(yu) “高位推動”，最能體(ti) 現永州特色的是“黨(dang) 的領導無處不在”。永州市、縣區黨(dang) 委書(shu) 記親(qin) 任領導小組組長，對戰略性、方向性、原則性問題進行頂層設計，對重點工作實行高位推動。通過重建組織架構、下沉街道幹部、支部建在網格上等措施，最大限度地擴大黨(dang) 的工作覆蓋麵，增強基層黨(dang) 組織的戰鬥力，有效地解決(jue) 了基層組織軟弱渙散的問題，為(wei) 社會(hui) 治理提供了堅強的組織保證。

　　2.創新基層社會(hui) 治理，調整理順職能是關(guan) 鍵。機製活，全盤活。李克強總理指出：“轉變政府職能的核心要義(yi) ，是要切實做好‘放管’結合”、“‘放’是放活，而不是放任;‘管’要管好，而不是管死。”創新基層社會(hui) 治理，必須轉職能，調機構，理順體(ti) 製機製。永州將街道的職能分類梳理，屬行政審批的職能上收到縣區政務服務中心，將公共服務的職能下放到社區。同時，重新定位街道和社區的職能職責，讓社區、網格聚集更多資源，徹底解決(jue) 了基層“路難跑、門難進、臉難看、事難辦”問題。

　　3.創新基層社會(hui) 治理，信息化支撐是基礎。我們(men) 已經走過“鉛”與(yu) “火”、“光”與(yu) “電”的時代，進入了“雲(yun) ”與(yu) “網”的新時代。創新基層社會(hui) 治理，不僅(jin) 要有把握宏觀全局的視角，更需要依靠一個(ge) 基於(yu) 互聯網與(yu) 大數據技術的信息管理與(yu) 服務平台提供支撐。永州通過建立“掌上有端(手機終端)，天上有 雲(yun) (雲(yun) 計算),地上有 格 (網格),中間有網 (互聯網) ”的信息支撐體(ti) 係，推動信息技術應用與(yu) 社會(hui) 治理的深度融合，最大限度的加快了問題反應——解決(jue) ——反饋的速度，縮短了服務群眾(zhong) 的距離、優(you) 化了治理效能。

　　4.創新基層社會(hui) 治理，群眾(zhong) 滿意是唯一檢驗標準。“共產(chan) 黨(dang) 人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾(zhong) 的最大利益，為(wei) 最廣大人民群眾(zhong) 所擁護為(wei) 最高標準。”毛澤東(dong) 同誌的這番教導同樣適用於(yu) 今天的社會(hui) 治理創新。永州在實踐中，推動基層工作由“粗放機械”向“精細靈活”轉變，從(cong) “事後處置”向“事前預防”環節前移，強化“打通服務群眾(zhong) 最後一公裏”長效機製，網格員搭起了連心橋，最大限度地解決(jue) 了辦證難、辦事難、問題解決(jue) 難、留守人員管護難等各類問題，使人民群眾(zhong) 有了更多的獲得感和幸福感，得到了他們(men) 的真心上擁護和支持，從(cong) 而推動基層社會(hui) 治理創新縱深推進、再上台階。