《憲法》第41條規定:“中華人民共和國公民對於(yu) 任何國家機關(guan) 和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對於(yu) 任何國家機關(guan) 和國家工作人員的違法失職行為(wei) ，有向有關(guan) 國家機關(guan) 提出申訴、控告或者檢舉(ju) 的權利。”公民監督權是憲法權利體(ti) 係中實施得較多的一項基本權利。對公民監督權規範含義(yi) 與(yu) 實現邏輯的探究，對於(yu) 理解和認識我國憲法體(ti) 製的組織原理和運行規則，具有樞紐性的作用。在具體(ti) 議題上，公民監督權既與(yu) 信訪等治理難題相關(guan) 聯，也與(yu) 群眾(zhong) 路線這一黨(dang) 的根本工作路線相對應。

　　公民監督權在憲法體(ti) 製中的結構功能

　　公民監督權是與(yu) 選舉(ju) 權、表達自由相並列的三項政治權利之一。公民政治權利是人民主權在國家狀態下的直接轉化。人民通過政治權利的行使，構造了國家的憲法體(ti) 製，形成了“人民主權——代議製”的憲法結構，鮮明地表達了一切權力源於(yu) 人民的主權法理和代表人民行使權力的代議原則。我國《憲法》通過第2條、第3條、第二章及第三章的規定，建立了“人民主權——人大——國家機構——公民”的憲法體(ti) 製。

　　政治權利對憲法體(ti) 製的構造，具體(ti) 體(ti) 現為(wei) 三種功能：構成，基於(yu) 公民的選舉(ju) 權，選舉(ju) 代表組成代議機關(guan) ，形成“人民主權——人大”結構，以此為(wei) 核心構建民主運作的基礎框架，奠定國家治理的正當性基礎;參與(yu) ，基於(yu) 公民的表達自由，匯聚公共領域，為(wei) 公共決(jue) 策提供民意基礎、信息聚集和意見參考，為(wei) 相對獨立的“人大——國家機構”決(jue) 策體(ti) 製補充民主資源;監督，基於(yu) 公民的監督權，依托公民作為(wei) 主權者構成的身份，監督“人大——國家機構”的決(jue) 策製定和“國家機構——公民”的決(jue) 策執行。

　　在政治權利體(ti) 係中，公民監督權構建了政治權利從(cong) 人民主權延伸、以公民身份參與(yu) 國家公共決(jue) 策、並最終依托主權權威糾正公共決(jue) 策及其實施偏差的融貫邏輯。在此意義(yi) 上，公民監督權的憲製功能在於(yu) ，作為(wei) “人民主權——人大——國家機構——公民”憲法體(ti) 製的循環節點，將“國家機構——公民”的常規治理與(yu) 作為(wei) 代議機關(guan) 的人大憲法監督相銜接。這一循環結構展現了自我修複的邏輯自洽，是現代社會(hui) 保持穩定的憲製框架保證。

　　公民監督權與(yu) 信訪法治化改革

　　以是否與(yu) 公民有直接利害關(guan) 聯為(wei) 標準，公民監督權區分為(wei) 批評建議和申訴控告檢舉(ju) 。就實踐的普遍性與(yu) 重要性而言，信訪與(yu) 群眾(zhong) 路線可被視為(wei) 分別對應公民申訴控告檢舉(ju) 和批評建議兩(liang) 種形式的重要實踐。

　　在公民申訴控告檢舉(ju) 這一維度，當下的信訪改革亦可遵循公民監督權的實現邏輯，推進法治化進程。

　　在憲法製度的設置中，公民申訴控告應當遵循特定的製度次序，即首先求諸包括行政救濟和司法救濟在內(nei) 的常規救濟機製，當窮盡權利救濟程序後，隻有符合特定條件方可申請啟動憲法監督。啟動憲法監督的條件僅(jin) 指兩(liang) 個(ge) ：一是權利救濟機關(guan) 濫用或不行使救濟職權;二是權利救濟程序所依法律出現漏洞、衝(chong) 突或違憲等無法適用情形。啟動憲法監督的對象指向權利救濟機關(guan) 的職權行使和法律適用難題，以違憲責任追究倒逼常規救濟機製的良好履職，並為(wei) 其掃除法律適用的障礙。

　　信訪作為(wei) 公民監督權的實施機製，應遵從(cong) 公民監督權的規範邏輯進行法治化改革。其路徑在於(yu) 將信訪納入憲法監督機製，通過激活人大的憲法監督，架構依托憲法審查的主權權威與(yu) 常規秩序下的救濟機製的邏輯關(guan) 聯。一方麵從(cong) 主權權威的角度，導入據以支撐信訪實踐功能的權威資源，通過權威機構的職權監督將主權壓力傳(chuan) 輸給常規救濟體(ti) 係，從(cong) 外部促進其調整，提升矛盾容積量和糾紛化解能力;另一方麵則以製度化的機製和特定的條件限製，引導信訪在法治軌道上進行。

　　公民監督權與(yu) 群眾(zhong) 路線製度化

　　在製度邏輯上，公民批評建議如果涉及普遍議題，就可匯聚成公共輿論，形成公眾(zhong) 監督和輿論監督，當符合《各級人大常委會(hui) 監督法》的規定，屬於(yu) “社會(hui) 普遍關(guan) 注的問題”“人民來信來訪集中反映的問題”時，便可啟動具有權威製度資源的人大監督，由此形成公民監督、公眾(zhong) 監督和人大監督的銜接體(ti) 係。

　　這一監督邏輯，為(wei) 理解群眾(zhong) 路線及其在中國國家治理中的定位提供了解釋框架，也為(wei) 群眾(zhong) 路線製度化明確了憲法邏輯。群眾(zhong) 路線表達了黨(dang) 領導和代表人民的方式方法，這是中國主權法理與(yu) 西方抽象主權的根本差別所在，黨(dang) 的領導是實現人民當家作主的根本保證，這在憲法序言中得以確證。

　　黨(dang) 的群眾(zhong) 路線的教育實踐活動，高度契合了公民監督權作為(wei) 循環節點的動態循環結構。群眾(zhong) 路線通過黨(dang) 的層級組織，將作為(wei) 主權者人民構成的個(ge) 體(ti) 公民組織了起來。群眾(zhong) 路線通過提意見、批評與(yu) 自我批評的方式，總結國家治理體(ti) 係運行中的問題，要求國家機構限期整改。其實質是依托執政黨(dang) 領導人民的主權權威從(cong) 外部推動常規治理體(ti) 係的調整。在此意義(yi) 上，群眾(zhong) 路線作為(wei) 公民批評建議的載體(ti) 和方式，一方麵表明群眾(zhong) 路線作為(wei) 憲法製度所蘊藏的憲法意義(yi) ，另一方麵進一步疏通了公民監督導入國家監督體(ti) 係的通道，強化了公民監督在監督體(ti) 係中的應有功能。

　　群眾(zhong) 路線側(ce) 重於(yu) 實質性的群眾(zhong) 協商，可消解西方抽象而虛幻的主權“陷阱”，這是群眾(zhong) 路線隱藏的主權法理彰顯，亦是中國特色社會(hui) 主義(yi) 協商民主的製度意蘊所在。