2017年中央一號文件再次聚焦到三農(nong) 改革，“一號文件”成為(wei) 中央重視農(nong) 村改革的代名詞後，今年已是連續第14個(ge) 年頭。

　　2月5日，《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 深入推進農(nong) 業(ye) 供給側(ce) 結構性改革加快培育農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展新動能的若幹意見》發布，全文分6個(ge) 部分、33條政策措施，圍繞“農(nong) 業(ye) 供給側(ce) 結構調整+改革”兩(liang) 大板塊謀篇布局。其中備受關(guan) 注的農(nong) 村土地改革方麵，有三個(ge) 方麵取得推進和突破。

　　中央農(nong) 村工作領導小組副組長、辦公室主任唐仁健在2月6日的國新辦新聞發布會(hui) 上說，農(nong) 村土地製度問題在農(nong) 村是一項具有基石意義(yi) 的製度，如果不準不妥的話，有可能是犯曆史性、顛覆性的錯誤。對這項製度的改革，中央曆來是持審慎態度和穩慎導向。但是基於(yu) 任何製度隨著經濟社會(hui) 的發展，都需要與(yu) 時俱進。今年的一號文件即體(ti) 現出這一點。

　　中國社科院農(nong) 村發展研究所所長、研究員魏後凱接受經濟觀察報采訪時說，農(nong) 業(ye) 改革核心的問題是農(nong) 民和土地的關(guan) 係，涉及到農(nong) 村的穩定，所以中央對土地製度改革的態度是穩定和穩妥的。農(nong) 地改革最大的難點在於(yu) 涉及到很多的法律製度的滯後，過去的很多東(dong) 西法律製度沒有，很多改革可能突發法律的規定，甚至突破憲法的規定。

　　農(nong) 地入市、宅基地改革試點增加

　　“三塊地”的試點試驗一直牽動著眾(zhong) 多投資者的神經。所謂“三塊地”試點試驗，就是土地征收製度、集體(ti) 經營性建設用地入市，宅基地製度改革的試點試驗。一號文件提出，要統籌協調推進農(nong) 村土地征收、集體(ti) 經營性建設用地入市、宅基地製度改革試點。實際上，早在2015年1月，中央印發了《關(guan) 於(yu) 農(nong) 村土地征收、集體(ti) 經營性建設用地入市、宅基地製度改革試點工作的意見》，提出試點工作將在2017年底完成。

　　唐仁健說，從(cong) 去年開始，中央已經安排在全國33個(ge) 縣進行試點，今年還要試點一年，到今年年底準備進行評估總結驗收，在此基礎上再進行修法。“但是去年征地製度、宅基地製度、建設用地入市三項推行的麵還不夠寬，征地製度隻在3個(ge) 縣，經營性建設用地隻在15個(ge) 縣，宅基地在15個(ge) 縣。”唐仁健稱，今年在這項試點上，中央一號文件提的要求是統籌協調推進，這六個(ge) 字的意思是要把征地製度和經營性建設用地入市這兩(liang) 項推廣到33個(ge) 縣，把基本麵擴展開。

　　中國社科院農(nong) 村發展研究所所長、研究員魏後凱接受經濟觀察報采訪時說，農(nong) 業(ye) 改革核心的問題是農(nong) 民和土地的關(guan) 係，涉及到農(nong) 村的穩定，所以中央對土地製度改革的態度是穩定和穩妥的。目前征地製度的改革，集體(ti) 經營性建設用地入市，宅基地改革，都在做試點。“我覺得采取試點，穩紮穩打的方法是對的。土地問題很重要，很多實際中存在的問題沒有搞清楚前就全麵開展改革，遇到問題退出的話，可能帶來一係列問題，不利於(yu) 農(nong) 村的穩定。”魏後凱認為(wei) ，農(nong) 地改革最大的難點在於(yu) 涉及到很多的法律製度的滯後，過去的很多東(dong) 西法律製度沒有，很多改革可能突發法律的規定，甚至突破憲法的規定。

　　魏後凱舉(ju) 例說，集體(ti) 經營性建設用地同等入市涉及到憲法的問題。中國《憲法》明確規定，城市土地屬於(yu) 國有，農(nong) 村土地屬於(yu) 集體(ti) ，過去政府征地把集體(ti) 土地征收為(wei) 國有土地進行開發，這意味著城市的建設用地除了國有土地，還包括一部分集體(ti) 用地，他認為(wei) 這樣的話憲法需要做出適當的修改。所以這是一個(ge) 很重要的問題，改革的同時，規章製度和法律是有衝(chong) 突的。其次，土地是農(nong) 民的命根子，利益分配也是一個(ge) 難點，地方政府依靠土地財政征收，農(nong) 民也希望依靠土地增加財產(chan) 性收入，怎樣協調雙方利益是一個(ge) 考驗。

　　鼓勵籌集資金補償(chang) 退地農(nong) 民

　　“三權分置”改革是2016年中央深化農(nong) 村集體(ti) 產(chan) 權製度改革的一項重要舉(ju) 措，創新性提出落實農(nong) 村土地集體(ti) 所有權、農(nong) 戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法，鼓勵確權登記，農(nong) 民退地進城，實現農(nong) 村改革和城鎮化建設的統一。對於(yu) 農(nong) 民退地補償(chang) 這一困難但關(guan) 鍵的問題，一號文件給出了解決(jue) 辦法。文件要求加快推進農(nong) 村承包地確權登記頒證，擴大整省試點範圍。允許地方多渠道籌集資金，按規定用於(yu) 村集體(ti) 對進城落戶農(nong) 民自願退出承包地、宅基地的補償(chang) 。

　　魏後凱對經濟觀察報表示，“三權分置”是一個(ge) 係統性複雜性的工程，涉及到區域協調和利益分配，要將頂層設計和前期試點相結合，一步一步地推進。現階段很多改革需要製度的完善，例如耕地的經營權抵押、農(nong) 民進城後承包地退出的問題等。

　　唐仁健在前述2月5日發布會(hui) 上表示，農(nong) 民進城進城後，政策規定不能強製收其土地，但是可以依法自願有償(chang) 轉讓。其透露，關(guan) 於(yu) “有償(chang) ”，在前期一號文件政策調研製定過程中，地方反映，對於(yu) 有償(chang) 的資金從(cong) 哪裏來，感覺非常困惑。“因此，這次中央一號文件講了，可以多渠道籌集資金，按規定的用途用於(yu) 集體(ti) 對進城落戶農(nong) 民自願退出承包地、宅基地進行補償(chang) ，這也是根據地方的實踐、基層的要求作出的與(yu) 時俱進的規定”。

　　魏後凱認為(wei) ，退地補償(chang) 款的來源可以通過市場化來獲取。比如重慶的地票製度，把遠郊的山區退出的土地進行複墾之後，形成地票，和郊區的建設性用地掛鉤，這樣的話退出土地的價(jia) 值實現了，農(nong) 民的收益也提高了。這些年來我們(men) 的建設用地，城市農(nong) 村都在增加，農(nong) 村的建設用地很大一部分都是宅基地，很多違規的一戶多占等亂(luan) 象，另外大量農(nong) 民離開農(nong) 村，宅基地空置，這些存量怎樣進行優(you) 化是當前麵臨(lin) 的很重要問題。根據他在浙江農(nong) 村的調研，通過這兩(liang) 方麵的整治，能節省出20~30%的建設性用地。

　　探索宅基地租賃改革

　　為(wei) 了探索賦予農(nong) 戶更加完整的宅基地用益物權，適度地盤活利用空閑的農(nong) 房及宅基地，今年的中央一號文件要求，要認真總結農(nong) 村宅基地製度改革試點經驗，在充分保障農(nong) 戶宅基地用益物權，防止外部資本侵占控製的前提下，落實宅基地集體(ti) 所有權，維護農(nong) 戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農(nong) 村集體(ti) 組織以出租合作等方式盤活利用空閑農(nong) 房及宅基地，增加農(nong) 民的財產(chan) 性收入。“這個(ge) 規定非常重要，在宅基地的盤活利用上，有了一些新的考慮和推進措施。同時還提出了在控製農(nong) 村建設用地總量，不占用永久基本農(nong) 田的前提下，盤活農(nong) 村存量的建設用地。”唐仁健解釋說，規定主要是針對新產(chan) 業(ye) 新業(ye) 態的發展，采取入股聯營等方式可以用於(yu) 這些產(chan) 業(ye) 的發展。為(wei) 了審慎穩妥推進宅基地製度改革，確保政策執行不走偏、不出亂(luan) 子，所以文件也設定了防止外部資本的控製，防止違法開發房地產(chan) 、搞莊園會(hui) 所等前提和要求。

　　魏後凱認為(wei) ，不允許工商資本進入，過去官方持謹慎的態度，現在在逐步的放開，鼓勵耕地的經營權放開，允許工商資本進入。但是宅基地有特殊性，宅基地是集體(ti) 的土地，是分工村集體(ti) 成員的資格，現有的政策不允許購買(mai) 宅基地，所以現有的法律是在原有的村集體(ti) 成員之間進行流通。但他認為(wei) 這樣很難形成市場，沒有市場就很難形成價(jia) 格，就加大了通過宅基地改革增加農(nong) 民財產(chan) 性收入的可能性，未來可能會(hui) 允許外資進入，但是前提是保證宅基地的集體(ti) 所有屬性。

　　中國農(nong) 業(ye) 大學農(nong) 民問題研究所所長朱啟臻接受經濟觀察報記者采訪時說，防止工商資本進入有一個(ge) 好處，防止對方政府和資本勾結起來，把村子夷為(wei) 平地。朱啟臻說，目前這種情況已經出現了，有些地方政府以項目為(wei) 名義(yi) ，通過開發商將農(nong) 民的宅基地全部買(mai) 下來，蓋成商業(ye) 性別墅，將農(nong) 民集中到樓房上居住。“這種情況應該避免，從(cong) 這個(ge) 角度來說，文件中防止工商資本進入的規定有必要，客觀上可以有效防止權力和資本勾結起來消滅農(nong) 村。但是中央一直鼓勵城鄉(xiang) 的交往流動，農(nong) 村人進城市和城市人下鄉(xiang) 是一種重要的融合方式，所以宅基地的在城鄉(xiang) 居民間的流轉也很有必要。”朱啟臻同意文件中防止違法開發房地產(chan) 、搞莊園會(hui) 所等要求，但是他認為(wei) ，資本進入並不可怕，要看怎樣進入，資本進入不是要消滅農(nong) 村。村民需要有一定收入，但資本不能把土地變為(wei) 資本家的，應該還是農(nong) 民的，未來可以以股份製或租賃的等合作方式進行。