如何釋放經濟發展的巨大潛力，克服經濟下行壓力?根本途徑在於(yu) 加快城鄉(xiang) 一體(ti) 化改革發展。黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 《決(jue) 定》對建立城鄉(xiang) 一體(ti) 化的新體(ti) 製做出了重要部署。當前，聚焦城鄉(xiang) 一體(ti) 化改革，促進城鄉(xiang) 協調發展，應作為(wei) 到2020年全麵建成小康社會(hui) 、保持經濟持續健康發展的重大緊迫任務。

　　習(xi) 近平總書(shu) 記在去年4月30日中央政治局集體(ti) 學習(xi) 時，就健全城鄉(xiang) 發展一體(ti) 化體(ti) 製機製問題發表了係統的重要講話。他說：“全麵建成小康社會(hui) ，最艱巨、最繁重的任務在農(nong) 村特別是農(nong) 村貧困地區。”“我們(men) 一定要抓緊工作、加大投入，努力在統籌城鄉(xiang) 關(guan) 係上取得重大突破，特別是要在破解城鄉(xiang) 二元結構、推進城鄉(xiang) 要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農(nong) 村發展注入新的動力，讓廣大農(nong) 民平等參與(yu) 改革發展進程、共同享受改革發展成果。”“目標是逐步實現城鄉(xiang) 居民基本權益平等化、城鄉(xiang) 公共服務均等化、城鄉(xiang) 居民收入均衡化、城鄉(xiang) 要素配置合理化，以及城鄉(xiang) 產(chan) 業(ye) 發展融合。”這個(ge) 講話為(wei) 推進城鄉(xiang) 一體(ti) 化改革指明了方向，並提出了具體(ti) 舉(ju) 措，應當引起全黨(dang) 的高度重視，並全麵貫徹落實。

　　一、城鄉(xiang) 居民基本權益平等化是城鄉(xiang) 一體(ti) 化的前提條件

　　長期以來，為(wei) 了實現工業(ye) 化的任務，我們(men) 不得不采取工農(nong) 業(ye) 產(chan) 品價(jia) 格剪刀差的辦法，讓農(nong) 業(ye) 為(wei) 工業(ye) 提供積累。與(yu) 此同時，實行城鄉(xiang) 分離的管理製度，以防止農(nong) 村人口大量湧入城市，造成城市農(nong) 產(chan) 品供給的短缺。這些製度沿襲了60多年，形成了一些固化的習(xi) 慣勢力和思維定式。在全麵建設小康社會(hui) 的今天，這些涉及城鄉(xiang) 居民基本權益的舊製度，顯得多麽(me) 不合時宜!

　　城鄉(xiang) 居民基本權益不平等集中體(ti) 現在兩(liang) 個(ge) 方麵：一是財產(chan) 權的不平等。城市的生產(chan) 資料和消費資料幾乎已全部商品化，包括國家、集體(ti) 和個(ge) 人所有的土地、廠房、設備、住宅等，都允許在市場上自由流通;而農(nong) 村的土地、住宅等產(chan) 權仍不明晰，農(nong) 戶對土地和房產(chan) 等的法人財產(chan) 權仍不落實，作為(wei) 農(nong) 民最重要的生產(chan) 資料和消費資料仍不能實現商品化、市場化，因此，農(nong) 民就不能像城裏人一樣享受城市化過程中不動產(chan) 增值的收益。這是城鄉(xiang) 居民基本權益上的最大的不平等，是城鄉(xiang) 居民收入差距拉大的重要原因;二是在戶籍製度上的不平等。

　　盡管有2.8億(yi) 農(nong) 民工為(wei) 城市建設作出了巨大貢獻，有些農(nong) 民工進城已二三十年，但是由於(yu) 農(nong) 村戶口的身份，他們(men) 享受不到城市戶口所附加的各類社會(hui) 保障和公共服務，絕大部分仍處於(yu) 全家分離狀態。從(cong) 農(nong) 民應有的公民基本權益上說，這是很不合理的。黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 《決(jue) 定》提出“賦予農(nong) 民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。”提出“保障農(nong) 戶宅基地用益物權，改革農(nong) 村宅基地製度，選擇若幹試點，慎重穩妥推進農(nong) 民住房財產(chan) 權抵押、擔保、轉讓，探索農(nong) 民增加財產(chan) 性收入渠道。”提出“在符合規劃和用途管製前提下，允許農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與(yu) 國有土地同等入市、同權同價(jia) 。”這三項改革是對農(nong) 村土地公有製實現方式的重大突破，是對農(nong) 民住宅製度改革的重大突破。它第一次賦予農(nong) 村土地和農(nong) 民住宅以商品屬性，明確了農(nong) 戶對自己的住房擁有所有權，農(nong) 戶對承包地和宅基地擁有法人財產(chan) 權，這為(wei) 發揮市場對農(nong) 村土地資源配置的決(jue) 定性作用，促進土地資源的節約集約利用，提供了前提條件，為(wei) 農(nong) 民在城鄉(xiang) 之間自主選擇居住地和戶籍，通過轉讓包括宅基地在內(nei) 的土地使用權和房產(chan) 獲得財產(chan) 性收入，打開了一扇大門。今年年初頒布的《國務院關(guan) 於(yu) 深入推進新型城鎮化建設的若幹意見》明確提出：“全麵實行城鎮建設用地增加與(yu) 農(nong) 村建設用地減少相掛鉤的政策。”為(wei) 進城農(nong) 民有償(chang) 退出宅基地和進城落戶提供了政策支持。

　　承認農(nong) 民對農(nong) 村土地的法人財產(chan) 權，與(yu) 土地的私有化是截然不同的，同時解決(jue) 了土地公有製與(yu) 市場經濟有效對接的問題。這是中國共產(chan) 黨(dang) 的創造。不折不扣地落實三中全會(hui) 精神，就能在土地和房產(chan) 的法人財產(chan) 權上，使城鄉(xiang) 居民擁有同等權益。我們(men) 應當為(wei) 農(nong) 民獲得的這些權益感到由衷高興(xing) !

　　二、城鄉(xiang) 公共服務均等化是城鄉(xiang) 一體(ti) 化的重要舉(ju) 措

　　城鄉(xiang) 公共服務的差距是城鄉(xiang) 差距的重要體(ti) 現。包括養(yang) 老、教育、醫療、交通、供水、供電、環境等，農(nong) 村都明顯落後於(yu) 城市。原因在於(yu) 長期以來公共服務事業(ye) 投入重點在城市，城市越來越漂亮，即使中西部地區的城市與(yu) 沿海地區相比也毫不遜色。但是，農(nong) 村特別是中西部地區的農(nong) 村公共服務投入嚴(yan) 重不足，導致農(nong) 村居民不能像城裏人一樣享受到大體(ti) 均等的公共服務。由於(yu) 公共服務的落後，製約了農(nong) 村經濟發展和農(nong) 民素質的提高。

　　改變中西部農(nong) 村公共服務落後狀況，政府要把農(nong) 村作為(wei) 公共服務投入的重點，通過城鄉(xiang) 人均公共財政支出的均等化實現城鄉(xiang) 基本公共服務的均等化，盡快彌補農(nong) 村公共服務投入的欠賬。近期應當把教育、醫療、交通、環保、養(yang) 老作為(wei) 農(nong) 村公共服務發展的重點。沿海地區農(nong) 村公共服務比較好，主要在於(yu) 通過發展鄉(xiang) 鎮企業(ye) ，很快富裕起來。富裕起來的農(nong) 村，主要通過自己增加投入，再加上地方政府的幫助，把公共服務完善起來。中西部農(nong) 村也必須走這條路子。

　　要運用政府和企業(ye) 合作的模式(PPP)來發展農(nong) 村服務業(ye) 。如何吸引社會(hui) 資金投入農(nong) 村建設，應找到有效辦法。這就要以農(nong) 村宅基地、承包地為(wei) 質押，撬動銀行貸款。以村莊土地整理節約的住宅建設用地的商業(ye) 開發，吸引社會(hui) 資金投入，鼓勵城市資本下鄉(xiang) 、市民資本下鄉(xiang) 。可先在城市郊區和旅遊區搞，建立市民農(nong) 莊，然後逐步擴展。如果能在“十三五”時期撬動銀行貸款和社會(hui) 資金20萬(wan) 億(yi) 元，投入農(nong) 業(ye) 現代化、新農(nong) 村建設和農(nong) 民工市民化，我國農(nong) 村麵貌將發生一個(ge) 重大變化，農(nong) 民收入將大幅度提高，既可避免落入中等收入陷阱，又能有力支持經濟的持續健康發展。

　　三、城鄉(xiang) 居民收入均衡化是城鄉(xiang) 一體(ti) 化的根本目標

　　城鄉(xiang) 居民收入差距大，是城鄉(xiang) 差距的集中反映。實現城鄉(xiang) 居民收入均衡化，是建立城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展體(ti) 製機製的核心。最近幾年，農(nong) 民人均收入增長速度超過城市居民，城鄉(xiang) 居民收入差距已經由2009年的3.3∶1縮小到2014年的2.8∶1，令人欣喜。繼續保持這一勢頭，從(cong) 根本上說，要靠提高農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率。而提高農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率又必須擴大土地經營規模。目前，一個(ge) 農(nong) 業(ye) 勞動力平均隻能種7畝(mu) 地，如果在單季農(nong) 業(ye) 地區能種到100-120畝(mu) ，雙季農(nong) 業(ye) 地區能種到50-60畝(mu) ，農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率就能趕上社會(hui) 平均水平，農(nong) 民就能成為(wei) 一個(ge) 體(ti) 麵職業(ye) 。在土地所有權歸村集體(ti) 的前提下，允許農(nong) 戶憑借承包權將經營權有償(chang) 轉讓，這樣既可使農(nong) 戶獲得財產(chan) 性收入，又有利於(yu) 發展土地規模化經營。要鼓勵發展各類合作經濟，特別是以土地承包權入股的股份合作社。鼓勵農(nong) 民工返鄉(xiang) 創業(ye) ，發展現代農(nong) 業(ye) 、農(nong) 產(chan) 品加工業(ye) 、商貿流通業(ye) 和鄉(xiang) 村旅遊業(ye) 。繼續鼓勵農(nong) 村富餘(yu) 勞動力外出打工。現在沿海和城市的許多地方招工難，家政服務人才短缺，一個(ge) 月嫂的月收入達五六千元。一家兩(liang) 口人出去打工，年收入可達8萬(wan) -9萬(wan) 元，加上土地轉包收入，家庭年收入可達10萬(wan) 元左右，一下子就可趕上或超過城鎮居民平均收入。所以，隻要創造一個(ge) 城鄉(xiang) 一體(ti) 化的體(ti) 製機製和政策環境，發揮城市對農(nong) 村、工業(ye) 對農(nong) 業(ye) 的帶動作用，實現城鄉(xiang) 居民收入均衡化，並不是遙遠的將來，而是近在咫尺。

　　韓國在 40多年工業(ye) 化、城市化過程中，城鄉(xiang) 居民收入始終保持同步提高，城鄉(xiang) 收入之比保持在1∶0.9左右。韓國之所以能做到這一點，主要在於(yu) 兩(liang) 條：一是早在上世紀70年代初期，就開展新農(nong) 村建設活動，政府出資幫助農(nong) 村發展;二是農(nong) 民分享到了城市化過程中土地增值的收益。我們(men) 作為(wei) 共產(chan) 黨(dang) 領導的社會(hui) 主義(yi) 國家，應當更有條件實現城鄉(xiang) 居民收入的同步提高。

　　四、城鄉(xiang) 要素配置合理化是城鄉(xiang) 一體(ti) 化的必然要求

　　促進城鄉(xiang) 要素配置合理化，是實現城鄉(xiang) 協調發展客觀要求，其關(guan) 鍵是允許各類生產(chan) 要素在城鄉(xiang) 之間雙向自由流動，發揮市場對資源配置的決(jue) 定性作用。長期以來，由於(yu) 人為(wei) 地設置了許多障礙，使農(nong) 村的勞動力、資金、土地等要素大量流入城市，而城市的資金、技術、勞動力很少流入農(nong) 村，這是導致城鄉(xiang) 發展差距不斷拉大的根本原因。為(wei) 此，毫不動搖地落實十八屆三中全會(hui) 《決(jue) 定》精神，清除要素流動的各種障礙，是推進城鄉(xiang) 一體(ti) 化改革的首要任務。

　　土地是一種重要的生產(chan) 要素，也應發揮市場對土地配置的決(jue) 定性作用。與(yu) 其他要素不同的是，土地有一個(ge) 用途管製問題。如果把耕地變為(wei) 建設用地，必須符合城鄉(xiang) 建設規劃，並辦理相應的法律手續。黨(dang) 的十七屆三中全會(hui) 關(guan) 於(yu) 農(nong) 村改革的《決(jue) 定》已經明確，土地的占補平衡，隻能在省域範圍內(nei) 進行。但至今隻能在少數縣域範圍內(nei) 試點。中央辦公廳去年下發的關(guan) 於(yu) 農(nong) 村改革的實施意見指出：“完善和拓展城鄉(xiang) 建設用地占補平衡和‘地票’試點。”應當總結推廣重慶“地票”市場的經驗。重慶經驗的核心是遠離城市的農(nong) 村退出的宅基地，通過全市統一設置的地票市場，也能分享到城市市區土地的級差地租。對於(yu) 可能出現的占好補差問題，通過建立第三方的土地質量評估機構，加強土地質量的監管，可以妥善解決(jue) 。如能創造一個(ge) 城鄉(xiang) 要素自由、平等交換的製度，實現城鄉(xiang) 要素配置的合理化，在中部地區和西部平原、淺丘陵地區，用5-10年時間，使農(nong) 民人均收入水平趕上沿海農(nong) 民的水平，是完全有可能的。

　　五、加快城鄉(xiang) 一體(ti) 化改革發展的三個(ge) 抓手

　　加快城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展進程，必須把農(nong) 業(ye) 現代化、新農(nong) 村建設、農(nong) 民工市民化三件事連在一起，同步推動。國務院提出要抓好三個(ge) 一個(ge) 億(yi) ：即東(dong) 部地區抓好一億(yi) 農(nong) 民工市民化，中西部城市再吸納一億(yi) 農(nong) 民工就業(ye) ，城市抓好一億(yi) 戶棚戶區改造。這兩(liang) 個(ge) 三件事互相牽製，互相影響。農(nong) 業(ye) 現代化能夠進一步釋放農(nong) 業(ye) 勞動力潛力，為(wei) 農(nong) 用工業(ye) 發展和水利建設提供需求;新農(nong) 村建設能夠改善農(nong) 村生產(chan) 、生活環境，為(wei) 建材工業(ye) 提供需求;農(nong) 民工市民化能夠使4億(yi) 多離散人口實現全家團圓夢，形成城市建設的需求。抓好這三件事，又必須深化農(nong) 村土地製度改革。通過農(nong) 村土地的確權頒證，鼓勵承包地經營權向合作社、農(nong) 業(ye) 公司、家庭農(nong) 場集中，為(wei) 擴大土地經營規模，發展集約化、現代化農(nong) 業(ye) 創造條件。通過進城落戶農(nong) 民退出宅基地，既能滿足城市新增建設用地需要，又能增加一部分耕地，有利於(yu) 推進新農(nong) 村建設和農(nong) 民工市民化。有人擔心農(nong) 村土地製度改革會(hui) 不會(hui) 衝(chong) 擊18億(yi) 畝(mu) 耕地紅線。世界各國的曆史證明，在城市化過程中，各個(ge) 國家的耕地都是增加的。我國農(nong) 村宅基地占地17萬(wan) 平方公裏，合 2.5億(yi) 畝(mu) 。農(nong) 村人均占有的建設用地是城市人均占地的三倍多。隨著農(nong) 村人口的減少和城市人口的增加，配套實施城鄉(xiang) 建設用地占補平衡的政策，我國耕地麵積有可能增加一億(yi) 畝(mu) 以上。如此連環套式整體(ti) 推進改革，必將激發出巨大的需求潛力，成為(wei) 未來十幾年拉動經濟增長的強大動力，並將迅速縮小城鄉(xiang) 發展差距，從(cong) 而使我國順利跨越中等收入區間，到2022年前後使人均GDP達到1.2萬(wan) 美元以上，進入高收入國家行列。2021年是中國共產(chan) 黨(dang) 成立100周年。我們(men) 黨(dang) 用 100年的時間，把一個(ge) 半封建半殖民地的舊中國帶入一個(ge) 高收入國家，將是中國共產(chan) 黨(dang) 對人類社會(hui) 作出的最大貢獻!

　　(作者係中共中央政策研究室原副主任、中國國際經濟交流中心常務副理事長、中國政策科學研究會(hui) 執行會(hui) 長)