在改革總體(ti) 目標和指導思想確立的基礎上，應根據當前以及今後經濟社會(hui) 運行的突出矛盾，有針對性地推進若幹重點領域的改革。將改革的總體(ti) 目標和指導思想貫徹於(yu) 這些領域的改革，既可使改革具有符合實際的切入點，又使改革總體(ti) 目標可收“水到渠成”之效，既形成了較完善的市場經濟體(ti) 製，又推動了經濟發展方式的轉變，進而實現全麵建設小康社會(hui) 目標。

　　(一)加快完善公共財政

　　公共財政就是滿足社會(hui) 公共需要的政府(國家)財政。從(cong) 體(ti) 製轉型角度看，公共財政既是政府轉型的重要內(nei) 容，也是政府轉型的必然結果和重要標誌，即通過財政的收支變化來反映政府轉型的進程。從(cong) 宏觀調控角度看，公共財政是合理有效應對和熨平經濟周期性波動的基本保障和重要手段。

　　我國正式提出建立公共財政基本框架的目標是在1998年底全國財政工作會(hui) 議上，但從(cong) 財政改革與(yu) 政府改革以及市場深化的關(guan) 係上看，實際進程的展開應該可以追溯到市場經濟體(ti) 製確立之初，甚至更早。經過十幾年的努力，我國已經初步形成了公共財政的基本框架，規範、公正、透明等市場經濟的基本規則得到廣泛認同，以人為(wei) 本、公共服務均等化等理念逐漸融入政府間財政關(guan) 係建設之中。然而，從(cong) 當前社會(hui) 普遍反應突出的問題看，特別是公共服務體(ti) 係建設方麵看，如何進一步完善公共財政仍然是十分重要和緊迫的任務。

　　1.形成與(yu) 社會(hui) 公共需求發展變化相匹配的公共支出結構。

　　無論根據國際經驗還是國內(nei) 現實情況，中國自溫飽問題基本解決(jue) 之後，社會(hui) 公共產(chan) 品和服務需求已經出現了長期增長的趨勢，目前正處於(yu) 快速擴張時期。公共支出結構調整，實質上是公共資源配置要與(yu) 社會(hui) 發展的變化和要求相適應。我國公共支出結構突出的問題是經濟建設支出比重偏大，而公共服務支出比重偏小。這一點在近年來的討論中已基本形成共識，在政策取向上也得到了明顯體(ti) 現。問題在於(yu) ，處於(yu) 轉型期的公共支出結構調整，政策性的調整如果沒有體(ti) 製和製度的足夠支持和保障，其連續性和實際落實情況往往會(hui) 打“折扣”。因此，要形成與(yu) 社會(hui) 公共需求發展變化相適應的公共支出結構，必須進一步在體(ti) 製和製度層麵加以完善。

　　一是深化預算製度改革。財政支出預算安排以提高公共服務支出比重為(wei) 目標，進一步壓縮經營性投資，更多地增加包括教育、醫療、社會(hui) 保障、城市低收入居民住房補貼等社會(hui) 公共支出，確保公共服務支出增長快於(yu) 一般建設支出增長。同時，增加財政支出的規範性和透明度。政府收入和支出無論通過何種途徑，都應納入統一的預算管理，並通過人大審議向社會(hui) 公開。目前我們(men) 還有許多政府收費和支出沒有納入預算，基本處於(yu) 行政和社會(hui) 監督之外，這不僅(jin) 影響公共資源的有效配置，而且也是腐敗的根源之一。

　　二是完善和規範轉移支付製度，逐步加大一般性轉移支付的比重，減少專(zhuan) 項撥款比重。目前專(zhuan) 項撥款比重過大，不僅(jin) 不利於(yu) 形成政府間規範的財政關(guan) 係，而且會(hui) 削弱轉移支付的功能，降低轉移支付的效果。特別是在專(zhuan) 項撥款往往由部委決(jue) 策的情況下，很容易造成體(ti) 製上的漏洞，甚至產(chan) 生層層“截流”現象，使公共財政資源沒有用於(yu) 公共領域。對於(yu) 必須的或暫時不能過渡到一般性轉移支付的專(zhuan) 項撥款項目，要形成完善的信息反饋係統，加強審計監督和責任追究力度。

　　三是嚴(yan) 格控製政府行政性支出，特別是政府消費性支出。政府行政性支出增長過快，是目前公共支出結構的突出現象，也是影響、製約公共服務支出增長的重要因素。盡管政府行政性支出與(yu) 政府職能和機構設置等行政體(ti) 製有關(guan) ，但在既定的體(ti) 製下仍然存在管理或監管缺陷。以公務用車為(wei) 例，根據中紀委、公安部、審計署等部門的調查估算，2007年500多萬(wan) 輛的公務用車費用，加上專(zhuan) 用司機工資，一年費用就超過數千億(yi) 元。此外，公款請客、旅遊等消費性支出也是屢禁不止，過度膨脹。如果這類狀況不能從(cong) 製度上加以改變，公共支出結構調整的目標將很難實現。

　　2.調整和完善促進社會(hui) 公平的稅收製度。

　　稅收的基本功能是為(wei) 社會(hui) 公共支出提供財力和促進社會(hui) 公平(現代社會(hui) 中高稅收國家通常對應的是高社會(hui) 保障和福利)。改革開放以來，我國稅收製度大體(ti) 經曆了早期的“還利於(yu) 民”和再次集中財力的兩(liang) 個(ge) 階段，這與(yu) 早期以“放權讓利”、培育市場為(wei) 取向的改革和後來形成和完善宏觀調控體(ti) 係的改革進程是相聯係的。早期的偏重“讓利”和後來偏重“集中”，在特定的階段和經濟環境下都具有合理性。然而，在市場發展已經相對充分、國家財政集中和汲取能力已經顯著提高、政府職能轉變已成趨勢的今天，稅收製度的調整和完善應該由偏重“汲取能力”向規範和促進社會(hui) 公平轉變，“公平稅賦”理應成為(wei) 新階段的核心取向。

　　一是加快稅費結構的調整，規範征收秩序。目前大量行政性收費與(yu) 稅收並存，掩蓋了社會(hui) 負擔過重的實際。“中小企業(ye) 費多”，已經成為(wei) 製約中小企業(ye) 特別是微型企業(ye) 發展的重要因素。此外，現有的行政性收費中許多收費具有準稅收性質，缺乏有效監控和預算管理，容易造成公共支出結構不合理。

　　二是在不增加綜合稅費負擔水平的原則基礎上，調整稅製結構。進一步簡化稅種，對於(yu) 一些功能交叉、明顯重複征稅的稅種，該合並的合並，該廢除的廢除。如車船使用稅、燃油稅、車輛購置稅、消費稅的設計中就存在這類弊端，已經飽受社會(hui) 詬病。對於(yu) 一些明顯有失稅負公平的稅種、稅率應進行調整，如在生產(chan) 型增值稅已經普遍實行的情況下，營業(ye) 稅的調整應盡快提上日程。目前營業(ye) 稅負偏重，製約了第三產(chan) 業(ye) 的發展。對於(yu) 一些稅種缺失應根據實際情況加快研究、合理推進。如進一步完善資源稅征收，合理擴大征稅範圍，促進資源的合理開發與(yu) 社會(hui) 共享;探索建立贈與(yu) 稅、財產(chan) 稅、遺產(chan) 稅以及社會(hui) 保障稅等稅種，等等。

　　三是完善個(ge) 人所得稅製，基本目標是將單一的分類稅製改為(wei) 綜合個(ge) 人所得稅製。考慮到綜合個(ge) 人所得稅需要其它相關(guan) 改革和基礎建設配套，可盡快推出綜合與(yu) 分類相結合的個(ge) 人所得稅製作為(wei) 過渡。關(guan) 於(yu) 個(ge) 人所得稅的起征點問題，一方麵應該考慮不同地區的生活成本，實行差別化征收;另一方麵應該考慮以綜合所得稅為(wei) 前提，按照消費價(jia) 格指數和商品價(jia) 格指數變動來調整。同時，按照寬稅基的原則，將各類補貼和職務消費納入計稅範圍，降低過高的邊際稅率，縮減稅率層級，縮小最高與(yu) 最低稅率差距。

　　3.按照事權與(yu) 財力相匹配原則合理調整稅製

　　政府事權與(yu) 財力相匹配是深化財稅改革的重點，是在源頭上避免政府職能邊界“越位、缺位”的基本保證。改革的基本目標是形成符合市場經濟規律的“中央-省-市縣”三級分稅分級財政體(ti) 製和中央、省兩(liang) 級自上而下的轉移支付體(ti) 製，完善和規範政府不同層級之間的財政分配關(guan) 係。

　　一是根據法律明確的事權劃分，合理調整不同政府層級的稅收範圍。中央政府收入以社會(hui) 保障稅(目前社會(hui) 保障資金統籌具有準稅收性質)為(wei) 主，還包括關(guan) 稅、增值稅和消費稅、證券交易稅、個(ge) 人所得稅、企業(ye) 所得稅、海洋石油資源稅等屬於(yu) 涉及國家主權、公平市場環境、影響全局利益、關(guan) 係國民經濟穩定、維護統一秩序、調節收入分配以及流動性較強和分布不均的稅種。其收入總量應控製在全國收入比重的50%以上。省級政府收入以營業(ye) 稅為(wei) 主，還包括一部分資源稅、增值稅、公司所得稅、個(ge) 人所得稅中的地方分享比例等稅種。其收入總量應控製在全國收入比重的15%左右。縣市政府以房地產(chan) 稅為(wei) 主，還包括契稅、土地增值稅、遺產(chan) 稅、排汙稅、城市建設維護稅、車船牌照稅等流動性較低、信息要求較細、適宜由基層掌握的稅種，以及其他國稅、省稅以外的較小稅種。其收入總量應保持在全國收入比重的30%左右。由於(yu) 市、縣支出約占全國財政總支出的50-55%，因此，稅種劃分還必須配套規範的財政轉移支付製度。

　　二是規範稅收，根本解決(jue) 縣市級政府“土地財政”問題。實行分稅製以來，由於(yu) 地方政府財政收入不能滿足支出需要，地方政府收入的很大部分靠收費、罰款和出讓土地。特別是土地收入已經成為(wei) 地方政府的重要收入來源。這是近年來普遍出現的地方政府越權、違規批地現象以及大規模城市拆遷的主要根源，也是地方政府“經營城市”、投資擴張的主要動力。“土地財政”的不可持續性及其帶來的現實弊端越來越突出，特別是在推高房價(jia) 、征地拆遷過程中利益衝(chong) 突等方麵，以及對民生改善和社會(hui) 穩定造成嚴(yan) 重影響。改革的基本方向是把不可持續的土地財政，變為(wei) 可持續的日益增長的地方財政。主要內(nei) 容是在清理、廢除、規範各種行政收費的基礎上，形成以房地產(chan) 稅為(wei) 主要稅種的稅製。這需要土地製度改革相配套，變土地管理部門實行的出讓和收入製度為(wei) 財政稅收部門的有關(guan) 土地和房產(chan) 征稅製度，並統一納入財政預算管理。如廢除土地50年到70年的出讓體(ti) 製，延長土地使用期，土地使用權按年或月征收土地使用稅，土地使用權交易征收土地增值稅。房地產(chan) 稅應借鑒國際通行做法，分別按房地產(chan) 擁有、房地產(chan) 轉移、房地產(chan) 收益三個(ge) 環節來設計稅種，逐步建立和完善房地產(chan) 稅體(ti) 係。

　　三是配套進行行政管理體(ti) 製改革。2009年中央一號文件已經明確提出，推進省直接管理縣(市)財政體(ti) 製改革，穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體(ti) 製。財政部也明確提出到2012年底前，將在全國大部分地區推進“省直管縣”財政改革。這一改革的推進和成功，必然對減少政府層次提出要求。國際經驗也表明，分稅分級財政體(ti) 製安排普遍不超過三級，因而從(cong) 財政體(ti) 製和行政體(ti) 製統一的視角看，減少政府行政層級也是一種趨勢。因此，通過探索省直管縣(市)財政體(ti) 製與(yu) 行政體(ti) 製統一的改革，最終形成中央、省、市縣三級財政體(ti) 製和行政體(ti) 製，應該成為(wei) 未來10年改革的重要目標。

　　(二)抑製行政性壟斷

　　行政性壟斷已經成為(wei) 我國經濟結構轉型和發展方式轉變的主要體(ti) 製性障礙，也是製約市場化進程、市場經濟體(ti) 製完善的主要障礙。抑製和破除行政性壟斷已經成為(wei) 現實經濟中十分緊迫的問題。

　　1.擴大市場準入，引入市場競爭(zheng) 。

　　壟斷行業(ye) 改革的核心是擴大市場準入，形成市場主體(ti) 多元化競爭(zheng) 格局。沒有市場準入的擴大，市場資源配置的基礎作用就難以充分發揮，結構調整和發展方式轉變就會(hui) 落空。應實行公開、公平、公正的市場準入製度，立足於(yu) 打破市場分割、行業(ye) 壟斷和地區封鎖，建立健全市場準入製度。

　　首先，加快推進“對內(nei) 開放”，取消對非國有經濟特別是非公有製經濟的歧視和限製。除極少數必須由國家壟斷經營的領域(但需要充分論證)外，所有行業(ye) 都應一視同仁地向各類非國有經濟開放。行政性壟斷的要害在於(yu) 通過權力運行排斥了所有潛在的異質競爭(zheng) 者，如果沒有這種行政權力的準入限製，即使市場隻有一家企業(ye) 也不會(hui) 形成真正的壟斷。市場競爭(zheng) 也會(hui) 出現壟斷，但理論上隻要潛在的其他競爭(zheng) 者可以自由進入，這種壟斷就難以持久。從(cong) 世界500強的曆年變遷以及不斷有一些知名大企業(ye) 被淘汰甚至破產(chan) 的實例中，人們(men) 不難證明這一點。因此，判斷行政性壟斷是否存在，並不在於(yu) 市場是否存在競爭(zheng) ，也不在於(yu) 企業(ye) 是否處於(yu) 競爭(zheng) 性行業(ye) ，而是在於(yu) 企業(ye) 能否自由進入，能否享有平等競爭(zheng) 的條件。

　　30多年改革的經驗證明，隻要消除對非國有經濟的歧視與(yu) 進入限製，引入真正的市場機製，行政性壟斷的“堅冰”就會(hui) 逐步被打破。如電信業(ye) 雖然在基礎領域還存在一定的行政性壟斷，但由於(yu) 在產(chan) 品製造、增值服務等方麵“引入”非國有經濟展開競爭(zheng) ，既促進了電信服務業(ye) 的快速發展，也使社會(hui) 相對其他行政性壟斷行業(ye) 而言更多地分享了其發展成果。而石油行業(ye) 由於(yu) 在原油生產(chan) 和進口排斥了異質競爭(zheng) ，通過配額供應實際上形成了整個(ge) 行業(ye) 的壟斷，成為(wei) 引起社會(hui) 集中批評的行業(ye) 。

　　其次，壟斷行業(ye) 改革應突破以往那種所謂“戰略性”、“重要性”、“公益性”等籠統的產(chan) 業(ye) 劃分的局限。政府“應當”介入的領域並不等於(yu) “隻有”政府才能介入，重要的是“市場能夠解決(jue) 的問題就讓市場去解決(jue) ”。在現代市場經濟條件下，由於(yu) 技術進步、社會(hui) 籌融資體(ti) 係發達以及成本收益的變化，許多傳(chuan) 統上隻有政府才介入的領域(主要是過去民間資本不願意介入，是市場“暫時”無力解決(jue) 的問題)都在轉由民間資本介入。例如傳(chuan) 統上認為(wei) 基礎領域屬於(yu) 非競爭(zheng) 和非盈利性領域，如今已經普遍出現了競爭(zheng) 性以及對經營效率的要求。發達國家在傳(chuan) 統的基礎領域中曾經占主導地位的國有經濟比重自第二次世界大戰以來一直在呈下降趨勢。因此，應繼續推動在基礎領域引入非國有經濟的實踐，不僅(jin) 要逐步擴大電訊、航空、公路、鐵路、電力、水利等基礎領域非國有部門的介入範圍，而且在傳(chuan) 統上被視為(wei) 必須國家壟斷的某些行業(ye) ，也應根據實際情況對壟斷的層次、範圍和環節作出充分論證，將能夠市場化經營的部分進行必要的分解或剝離。

　　第三，市場準入政策思路應由“允許”向“禁入”轉變。也就是說，凡是法律、法規不明確“禁入”的領域，都是可以“進入”的，並且不能被“事後”追究。這一轉變的必要性在於(yu) ：一是產(chan) 業(ye) 、產(chan) 品涵蓋極為(wei) 廣泛，何況新領域不斷被拓展，任何“允許”性的規定都可能掛一漏萬(wan) ，而且操作起來煩瑣複雜;二是有利於(yu) 鼓勵創新。我國目前政府審批製度的大量存在，與(yu) 計劃經濟體(ti) 製下的管製理念有著密切的關(guan) 係。這種管製理念的原則是：隻有政府認定、許可、批準了可以做的事，才是企業(ye) 和個(ge) 人應該做的事;凡是沒有規定或沒有批準是可以做的事，企業(ye) 和個(ge) 人要麽(me) 不能做、無法做，要麽(me) 做了卻時刻有被“事後”宣判為(wei) 非法的可能與(yu) 危險。顯然，這種治理原則製約了企業(ye) 與(yu) 個(ge) 人的創新行為(wei) 。而“禁入”性規定這種法治理念的核心是鼓勵創新，為(wei) 企業(ye) 和個(ge) 人的創新活動提供了充分的空間。當然，對於(yu) 政府規定的“禁入”領域，不能像過去那樣由一個(ge) 政府部門或官員決(jue) 定，而應當有一整套民主和法律程序。

　　2.限製、規範行政性壟斷行為(wei) 。

　　行政性壟斷部門改革非一蹴而就，同時，即使通過擴大市場準入打破眾(zhong) 多部門的行政性壟斷，行政性壟斷機構也不可能完全消除。即使在成熟的市場經濟國家，國有公司或政府授權的特許經營公司也存在於(yu) 一些領域，但一般都有嚴(yan) 格的法律依據和監管機製。因此，我國對於(yu) 行政壟斷行為(wei) 的限製和規範應有實質進展。

　　一是限製行政性壟斷企業(ye) 利用壟斷地位攫取超額利潤的行為(wei) 。由於(yu) 壟斷價(jia) 格是行政性壟斷企業(ye) 獲取超額利潤的主要手段，因而對行政性壟斷行業(ye) 的產(chan) 品和服務價(jia) 格應實行必要的限製或管製。對於(yu) 壟斷行業(ye) 價(jia) 格改革要認清其價(jia) 格扭曲的根源在於(yu) 壟斷體(ti) 製，而不是價(jia) 格本身。價(jia) 格市場化的前提是形成市場主體(ti) 多元化競爭(zheng) 的格局，價(jia) 格調整與(yu) 市場開放同行，才能引導資源配置，形成市場機製。

　　二是行政性壟斷企業(ye) 的經營範圍。除確實參與(yu) 國際市場競爭(zheng) 之外的情況，行政性壟斷企業(ye) 原則上應以非競爭(zheng) 和公共領域為(wei) 限。目前一些行政性壟斷企業(ye) 經營範圍太過寬泛，已經遠遠超過其取得壟斷合法性的範圍(諸如戰略產(chan) 業(ye) 、“命脈”產(chan) 業(ye) 、自然壟斷之類的劃分)。行政性壟斷企業(ye) 不僅(jin) 廣泛滲透到競爭(zheng) 性行業(ye) ，而且通過所謂並購、重組等手段在加速擴張，甚至兼並了許多民營企業(ye) 。這是一種利用行政性壟斷地位消滅競爭(zheng) 的趨勢，與(yu) 完善市場經濟體(ti) 製的改革目標相背離，也不利於(yu) 社會(hui) 經濟總體(ti) 效率的提高。

　　三是合理規範行政性壟斷企業(ye) 利潤分配。我國行政性壟斷企業(ye) 絕大部分都是國有經濟企業(ye) ，其利潤所得理應由全體(ti) 國民分享。應明確國有企業(ye) 的利潤分配與(yu) 國民資產(chan) 收益相聯係的原則，國有資本紅利可用來補充社會(hui) 保障資金，或作為(wei) 再分配基金用於(yu) 擴大居民消費。對於(yu) 行政性壟斷企業(ye) 高管收入也要限製，在以壟斷地位實際成為(wei) 決(jue) 定企業(ye) 收益的情況下，不能按競爭(zheng) 性企業(ye) 那樣搞“工效掛鉤”。

　　2.加強反壟斷機製的建設。

　　行政性壟斷具有權力與(yu) 市場相結合的特征，其壟斷力量和對市場的侵害遠非一般市場競爭(zheng) 中形成的壟斷，沒有法律和社會(hui) 廣泛的監督製約，其破壞競爭(zheng) 規則、轉嫁經營成本、攫取超額利潤等行為(wei) 就難以得到有效抑製。

　　一是完善《反壟斷法》。我國《反壟斷法》主要是針對一般市場競爭(zheng) 中的壟斷，對反行政性壟斷隻是原則提及，並且規定也較粗。而現實情況是行政性壟斷行為(wei) 要比競爭(zheng) 性壟斷更為(wei) 普遍，由此也使得這一法律難以發揮應有的實際效果。因此，有必要通過法律解釋、實施細則等加以完善，使其成為(wei) 抑製行政性壟斷的重要法律依據。

　　二是加強人大對行政性壟斷的製約與(yu) 監督。行政性壟斷的“行政性”特點，決(jue) 定了對行政性壟斷企業(ye) 的監督、監管不能僅(jin) 限於(yu) 行政管理部門。行政管理部門由於(yu) 部門利益及其與(yu) 監管對象之間的密切關(guan) 係，很難做到完全公正的監督、監管，在一些情況下還有可能成為(wei) 企業(ye) 的利益代言人。因此，人大應有專(zhuan) 門的機構如反壟斷調查委員會(hui) ，對行政性壟斷企業(ye) 實施監督、監管，並且對於(yu) 行政監管機構的不公正行為(wei) 構成製約。

　　三是形成和完善社會(hui) 監督機製。行政性壟斷部門提供的產(chan) 品和服務大都與(yu) 社會(hui) 公共利益攸關(guan) ，理應接受社會(hui) 監督。同時，由於(yu) 缺乏公平競爭(zheng) 的市場機製，在產(chan) 品和服務成本、市場供求真實情況等方麵缺少“參照係”，壟斷部門存在嚴(yan) 重“信息不對稱”的弊端，隻有在廣泛與(yu) 完善的社會(hui) 監督機製下才能最大限度地減少。在互聯網日益發達的今天，信息流動速度驚人，人們(men) 的知識和視野都有了空前的擴展能力，廣泛的社會(hui) 參與(yu) 越來越成為(wei) 社會(hui) 的普遍要求。近年來媒體(ti) 、互聯網對行政性壟斷企業(ye) 的行為(wei) 已經發揮了重要的監督作用，壟斷部門重大決(jue) 策的社會(hui) 聽證方麵的若幹嚐試，也已經取得了積極進展，應該進一步完善。

　　(三)投資體(ti) 製改革

　　投資體(ti) 製改革的實質是實現投資由政府主導型向市場主導型的轉變，克服政府主導型投資體(ti) 製的諸種弊端，形成完善的市場化投資新體(ti) 製。改革的重點是規範政府投資行為(wei) ，廢除阻礙市場化投資的行政審批製度，讓市場機製真正發揮優(you) 化資源配置作用，促進結構調整和發展方式轉變。2004年7月，《國務院關(guan) 於(yu) 投資體(ti) 製改革的決(jue) 定》(以下簡稱《決(jue) 定》)出台，原則上明確了“最終建立起市場引導投資、企業(ye) 自主決(jue) 策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規範、宏觀調控有效的新型投資體(ti) 製”的改革目標，並在投資的行政管理方麵提出了一係列改革措施，其最大的亮點在於(yu) ，明確提出了合理界定政府投資範圍，合理劃分中央政府與(yu) 地方政府的投資事權。之後，一些省市根據國務院《決(jue) 定》的精神，也先後出台了關(guan) 於(yu) 投資體(ti) 製改革的決(jue) 定。然而，改革的實際進程並不理想，一方麵說明投資體(ti) 製改革確實麵臨(lin) 重重阻力，另一方麵也意味著《決(jue) 定》本身也需要進一步完善，特別是要有相關(guan) 的配套實施細則。

　　1.規範政府投資是投資體(ti) 製改革的重點。

　　我國投資領域中大量的“重複建設”，是造成結構扭曲和公共資源浪費的一大“痼疾”，其根源之一是政府投資缺乏有效的約束機製。在市場經濟中，“重複建設”是不可避免的，沒有“重複建設”就不可能有同業(ye) 競爭(zheng) 、同一產(chan) 品的競爭(zheng) ，優(you) 勝劣汰的競爭(zheng) 機製就不能發生作用。問題在於(yu) 參與(yu) “重複建設”競爭(zheng) 的投資者必須“自我”承擔風險，而政府投資的風險本質上是由納稅人承擔的。政府運用行政權力，可以決(jue) 定國有銀行貸款，項目虧(kui) 損由財政補貼，這樣的政府投資機製必然導致“重複建設”。根源之二是政府在長期治理“重複建設”中，沒有明確把焦點集中在規範政府投資行為(wei) 上。在實際治理中，往往出現“大砍”非政府投資的情況，而政府投資作為(wei) “重複建設”的主體(ti) 則常常受到“保護”。其結果不僅(jin) 是問題沒解決(jue) ，反而抑製了市場競爭(zheng) ，加劇了結構扭曲。

　　因此，投資體(ti) 製改革的核心或重點是規範政府投資行為(wei) ，建立在法律約束基礎上的公開透明的投資決(jue) 策機製。當務之急，應盡快出台《政府投資法》，或先出台政府投資條例作為(wei) 過渡，條件成熟再上升為(wei) 法律。政府投資法律規範的核心理念，應該以完善市場經濟基礎上的公共職能為(wei) 取向，明確政府投資的公共性質，嚴(yan) 格約束政府投資直接介入市場微觀領域的行為(wei) 。強調這一理念的重要意義(yi) 在於(yu) ，無論是政府投資範圍的合理確定，還是中央政府與(yu) 地方政府投資事權的劃分，如果停留在以政府投資發展經濟為(wei) 主要目標的傳(chuan) 統思路上，都難以有實質性的突破或改變，也就無法保證政府投資的公共性質。同時，政府投資決(jue) 策與(yu) 實施要有嚴(yan) 格的法律程序，除特殊情況(也應有基本界定和程序規定)外，政府投資應嚴(yan) 格執行經人代會(hui) 審議通過的規劃，不得隨意增減項目。還需要指出的是，由於(yu) 政府投資屬於(yu) 公共投資，投資決(jue) 策無論是經過層層審批還是人代會(hui) 通過，實際上都難以追究到具體(ti) 的責任人。因此，對於(yu) 政府投資決(jue) 策的責任追究，應主要體(ti) 現在非規劃的“隨意項目”，並堅持“誰審批誰負責”的製度(決(jue) 策執行責任由各執行環節中的相關(guan) 製度規範)。

　　2.規範對非政府投資管理。

　　2004年投資體(ti) 製改革《決(jue) 定》明確了對非政府投資一律不再實行審批製，而是區別不同情況實行核準製和備案製。但不少專(zhuan) 家、學者也提出了要防止核準製演變為(wei) 變相的審批製。雖然《決(jue) 定》對於(yu) 核準製的核準範圍與(yu) 核準原則已經做出了明確規定，但仍需進一步完善，尤其是核準原則的細化和透明。如經濟安全、合理開發利用資源、保障公共利益、防止出現壟斷等方麵，應有進一步的具體(ti) 標準，這一方麵可規範“核準人”，避免因自由裁量權過大導致隨意性甚至尋租行為(wei) ，同時也有利於(yu) 投資者清楚核準的“邊界”，減少盲目性。對於(yu) 核準機關(guan) 也應貫徹分權、製衡、法治原則，凡是法律已經有明確規定的應由法律約束，不再重複核準;凡是有明確部門職責劃分的應由具體(ti) 部門核準，減少投資者“部門旅行”;對於(yu) 核準機關(guan) “巧立名目”不予核準的行為(wei) ，應建立行政追究和法律訴求機製。此外，應確立核準製隻是一種過渡形式的理念，大幅度縮小行政核準範圍直至取消，由完善的法律製度約束，是市場經濟投資體(ti) 製改革的方向和最終目標。

　　對非政府投資管理還應嚴(yan) 格遵守憲法、民法等關(guan) 於(yu) 市場主體(ti) 權利的法律規定。政府宏觀調控與(yu) 管理應主要通過財政和貨幣政策間接調控，並以“外部性”問題(如土地、環境等)為(wei) 管理重心，原則上不應對非政府投資特別是民間投資直接采取行政性的“關(guan) 停並轉”或“拉郎配”式的兼並重組。市場約束投資者，法律約束政府，應成為(wei) 投資管理的重要原則，惟其如此，才能真正形成市場化投資體(ti) 製和機製，從(cong) 根本上改變結構扭曲和資源浪費的狀況。

　　3.有效抑製政府建設性投資衝(chong) 動。

　　政府建設性投資源於(yu) 過分追求經濟增長速度指標的業(ye) 績考核取向，也是計劃經濟時期政府官員好大喜功的延續。長期以來，這一取向並沒有隨著市場經濟體(ti) 製發育、成長發生根本改變，反而在兩(liang) 次應對世界經濟危機中得到了強化。因此，抑製政府建設性投資衝(chong) 動，首先應改變過分追求經濟增長速度的業(ye) 績考核取向，對政府政績的考核應以建設服務型政府為(wei) 取向，讓市場主體(ti) 成為(wei) 經濟增長的主導力量，把政府履行公共服務職能作為(wei) 主要考核內(nei) 容。其次，壓縮並控製政府建設性投資在公共支出的比重，政府建設性投資主要通過發行債(zhai) 券的方式進行，並把政府債(zhai) 務控製作為(wei) 重要考核內(nei) 容。第三，通過政府投資法限製政府向一般生產(chan) 性項目特別是競爭(zheng) 性、盈利性項目的投資，政府投資應主要投向公共基礎設施和公共服務領域。第四，政府投資不能“透支未來”應作為(wei) 重要原則，即使在法律已經界定的政府投資領域，政府投資也不能過度擴張。例如，如果把未來10年甚至更長時期的基礎設施，集中在短期內(nei) “一步到位”地完成，不僅(jin) 會(hui) “擠壓”市場的正常發展，帶來資源緊張，“擠壓”其他政府公共職能，而且會(hui) 加劇經濟波動，扭曲經濟結構。近年來，一些地方政府“經營城市”的教訓應引以為(wei) 戒。

　　(四)推進基本要素市場化

　　kaiyun官方地址在推動市場化的進程中，取得重大進展並且也是最成功的方麵，是重塑了多元市場主體(ti) 和產(chan) 品市場化，而在對市場經濟體(ti) 製形成具有決(jue) 定性意義(yi) 的要素市場方麵，市場化的進展明顯滯後。這是當前經濟運行中的主要深層次矛盾之一。

　　1.勞動力要素市場化。

　　勞動力是我國最早市場化的要素，勞動力要素市場的發展與(yu) 存在的問題也是相對充分和集中的。就勞動力的自由流動而言，除了基於(yu) 二元戶籍製度的歧視性因素外，基本不存在大的障礙。勞動力要素市場的完善，關(guan) 鍵是公共政策的完善，如擴大社會(hui) 保障的覆蓋，形成工資集體(ti) 談判機製，勞動者基本權利的保護等。

　　首先，要在有關(guan) 勞動力要素分配理念上與(yu) 時俱進。勞動力價(jia) 格不能停留在18世紀末“生存工資”理論水平上，現代勞動力市場中的工資水平不僅(jin) 受到供求關(guan) 係的影響，還要受其他體(ti) 製、製度因素的影響。

　　其次，要進一步完善勞動分配方麵的法律和執行機製，嚴(yan) 格執行已有的勞動法律法規，並根據實踐逐步完善相關(guan) 法律，完善勞動仲裁和法律援助機製，為(wei) 勞動者獲得合法收入提供法律保障。

　　第三，賦予勞動者集體(ti) 談判的合法權利，提高工會(hui) 在代表職工利益方麵的相對獨立性。工會(hui) 應改變實際上作為(wei) 企業(ye) 職能部門的“附屬性”地位，改變工會(hui) 領導人的產(chan) 生辦法，明確在勞動工資談判中工會(hui) 與(yu) “資方”的平等地位和權利，使工會(hui) 名副其實地成為(wei) 維護勞動者利益的組織。在沒有工會(hui) 組織的企業(ye) ，政府應承擔保護職工合法權益的責任，允許職工合法的集體(ti) 談判形式，並促進企業(ye) 工會(hui) 組織的形成。

　　第四，發揮雇主組織的作用。勞動力跨企業(ye) 、跨行業(ye) 流動的特點，決(jue) 定了集體(ti) 談判不能隻局限於(yu) 單個(ge) 企業(ye) 。為(wei) 了避免惡性競爭(zheng) ，雇主需要協調行業(ye) 內(nei) 的工資福利水平，並進而協調不同行業(ye) 的工資福利水平。這就需要建立跨行業(ye) 、跨地區的處理勞工關(guan) 係的雇主組織。

　　第五，廢除基於(yu) 戶籍製度的勞動力身份性歧視，堅持同工同酬原則。“讓農(nong) 民工成為(wei) 曆史”，應該作為(wei) 重要的改革目標之一。

　　第六，要正確判斷來自社會(hui) 不同方麵對勞動者權利的爭(zheng) 議。一些企業(ye) 麵臨(lin) 的問題，實際上是多種因素導致的(如市場環境、稅負過重等)，不是單純勞動要素成本上升問題。特別是應該看到，在經濟全球化情況下，全球資源配置的領域和範圍不斷拓展，要素價(jia) 格的國際化趨勢同樣是不可阻擋的。當中國的勞工(特別是農(nong) 民工)工資被壓得過低時，發達國家的勞工就會(hui) 迫使其政府在貿易政策上作出反應，從(cong) 而使貿易摩擦不斷，抑製中國所謂的勞動力比較優(you) 勢。

　　2.土地要素市場化。

　　土地要素大規模市場化始於(yu) 1992-1993年，並且逐步形成了以政府壟斷出讓為(wei) 特征的一級市場，以土地使用權轉讓、出租、抵押等交易形式為(wei) 特征的二級市場。土地市場化中最突出的問題，首先是農(nong) 村土地轉為(wei) 城市工商業(ye) 用途則必須經過政府征用之後才能進行，實際上排斥了農(nong) 村土地所有者和使用者進入市場的交易權，土地市場化主要是城鎮土地的市場化。這樣，一方麵，由於(yu) 農(nong) 民不能充分享有農(nong) 村土地市場化帶來的收益，迫使農(nong) 民通過各種非正常手段來維護或謀取自身利益，如農(nong) 地征用中的群體(ti) 性事件以及所謂“非法占用”農(nong) 地和“小產(chan) 權房”等現象的大量存在;另一方麵，政府成為(wei) 主要的土地交易主體(ti) ，造成土地管理中公共事業(ye) 用地與(yu) 商業(ye) 用地不分，權力與(yu) 市場運行“錯位”，既阻礙了土地市場化的進程，也引發了大量腐敗。

　　改革的基本方向，一是政府退出商業(ye) 用地的直接征用環節，商業(ye) 用地完全按市場規則自由交易。其要點是，政府通過法律和規劃嚴(yan) 格界定公共事業(ye) 用地的範圍，約束政府參與(yu) 商業(ye) 化土地交易;對於(yu) 農(nong) 地轉為(wei) 商業(ye) 用地，政府隻進行規劃管理，保障交易秩序，不再參與(yu) 具體(ti) 交易。二是逐步完善農(nong) 地所有者和使用者基本權利的製度性保障，核心是在處理好農(nong) 村土地集體(ti) 所有和個(ge) 人使用權之間的關(guan) 係前提下，使農(nong) 民個(ge) 體(ti) 擁有相對清晰、完整的土地產(chan) 權。鑒於(yu) 各地在經濟發展、經濟結構、市場化程度以及資源稟賦等方麵的情況千差萬(wan) 別，應允許農(nong) 地產(chan) 權具有不同的模式，進行符合實際的探索。三是逐步建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，貫徹落實十七屆三中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 推進農(nong) 村改革發展若幹重大問題的決(jue) 定》，對於(yu) 非公益性項目，“允許農(nong) 民依法通過多種方式參與(yu) 開發經營”，農(nong) 村經營性建設用地轉讓“在符合規劃的前提下與(yu) 國有土地享有平等權益”。

　　3.資金要素市場化。

　　資金要素市場化滯後集中反映在借貸市場和股權融資市場方麵，其基本特征是以行政性管製和服務於(yu) 國有企業(ye) 資金需求為(wei) 主，貨幣市場體(ti) 係的形成以及利率市場化進程尚處於(yu) 初級階段。這種狀況不僅(jin) 嚴(yan) 重不適應市場主體(ti) 多元化的現實，而且對宏觀調控的政策選擇和有效性構成重要製約。改變這種狀況自然需要較長期的過程，但從(cong) 目前的實際可能條件看，至少應在以下幾個(ge) 方麵爭(zheng) 取有實質性進展。

　　一是放開民營主體(ti) 進入借貸市場的準入，配套形成完善的監管製度、風險防範製度、產(chan) 權保護製度。二是探索合理有效的商業(ye) 銀行管理模式，在貨幣調控體(ti) 係日趨成熟的條件下，應減少直至放棄對商業(ye) 銀行信貸的行政性控製(如“窗口指導”)。三是以利率市場化為(wei) 目標，進一步發展和完善貨幣市場體(ti) 係，擴大市場參與(yu) 主體(ti) 的範圍和市場交易規模。特別是在全球化背景下，應高度重視外匯市場的發展，沒有外匯市場發展，人民幣匯率形成機製必然受到製約，國家和社會(hui) 都缺乏有效應對匯率風險的手段。四是努力為(wei) 發展多層次的資本市場創造條件。目前股票市場的種種弊端實際上是影響多層次資本市場發展的重要製約因素，股權分置改革已經為(wei) 克服這些弊端奠定了製度性基礎，但相關(guan) 的製度建設與(yu) 完善仍需大力推進。特別是在股票市場的監管方麵，應改變過於(yu) 集中於(yu) 市場波動而對維護市場規則、規範市場主體(ti) 行為(wei) 重視不足的理念和做法，消除監管機構與(yu) 監管對象之間實際存在的“利益共同體(ti) ”現象，要逐步實現由行政性幹預市場波動向製度性規範市場的方向轉變。

　　(五)推進基本公共服務均等化

　　市場經濟條件下的基本公共服務不僅(jin) 是一種重要的利益平衡機製，而且也是市場運行和經濟發展的基礎性支撐。例如，良好的教育體(ti) 係是提升社會(hui) 人力資源儲(chu) 備質量的主要保障，也是在市場競爭(zheng) 中處於(yu) 弱勢地位的群體(ti) 改變命運的基本途徑;完善的社會(hui) 保障體(ti) 係是調節市場競爭(zheng) 結果差異過大的“安全閥”，因而往往被視為(wei) 或表述為(wei) “社會(hui) 安全體(ti) 係”。在現代市場經濟中，較為(wei) 完善的基本公共服務體(ti) 係有效地避免了“弱勢群體(ti) ”的擴大和需求萎縮，促進了人力資源的合理流動，並且在調節市場競爭(zheng) 中資本與(yu) 勞動的矛盾方麵發揮了重要作用。

　　1.基本公共服務是政府公共服務職能的“底線”。

　　基本公共服務之所以“基本”，在於(yu) 它是政府公共服務職能的“底線”，是社會(hui) 公共服務責任分擔機製中政府的責任，是普惠於(yu) 全體(ti) 公民的服務。因此，在基本公共服務“麵前”，任何身份、等級都不應享有特權，也都不應受到歧視，這是基本公共服務均等化的核心理念和內(nei) 涵。

　　基本公共服務作為(wei) 社會(hui) 公共服務責任分擔機製中的政府責任，是一種有限責任，不是“從(cong) 搖籃到墳墓”的全部公共服務。基本公共服務水平和提高與(yu) 社會(hui) 經濟發展水平相聯係，不能超越社會(hui) 經濟發展階段。社會(hui) 成員由於(yu) 收入水平的不同，對於(yu) 公共服務水平的要求也不同，但這不是基本公共服務的功能。社會(hui) 成員追求更高的公共服務水平，隻能由個(ge) 人支付來承擔。

　　基本公共服務與(yu) 低水平公共服務不是同等概念。基本公共服務水平不僅(jin) 與(yu) 社會(hui) 經濟發展水平相聯係，而且也受社會(hui) 倫(lun) 理道德文化或文明的影響。基本公共服務是否與(yu) 社會(hui) 發展階段相匹配，可以通過可參照的社會(hui) 對比來判斷，也可以由社會(hui) 成員的普遍認同來判斷，但絕不是個(ge) 別人或少數人的主觀判斷。建立在均等化基礎上的社會(hui) 基本公共服務水平的提高，應該成為(wei) 實現小康社會(hui) 的重要標誌。

　　推進基本公共服務均等化，關(guan) 鍵是要改革基本公共服務領域的身份歧視和等級化，削減直至取消基本公共服務水平之上的一切公共支出“特權”。基本公共服務是社會(hui) 重要的再分配調節機製，一定時期社會(hui) 用於(yu) 基本公共服務的公共資源總是給定的，如果允許特權存在，就必然意味著對其他社會(hui) 成員構成侵害，導致社會(hui) 再分配的逆向調節，加劇社會(hui) 收入分配不公。雖然由於(yu) 曆史原因和利益剛性的存在，廢除基本公共服務領域的特權和等級會(hui) 麵臨(lin) 諸多阻力，但作為(wei) 改革目標取向和原則必須堅持，並積極探索可能的改革途徑。

　　2.堅持城鄉(xiang) 統籌的原則。

　　推進公共服務均等化，必須堅持城鄉(xiang) 統籌的原則。城鄉(xiang) 差距的存在甚至擴大，在農(nong) 業(ye) 社會(hui) 向工業(ye) 社會(hui) 轉型的一定階段是個(ge) 普遍現象，這是受經濟結構和經濟發展水平的客觀因素決(jue) 定的。然而，在同樣的經濟結構和經濟發展水平條件下，一定的經濟、社會(hui) 體(ti) 製和製度性安排，對於(yu) 抑製甚至縮小城鄉(xiang) 差距方麵仍可帶來積極效果(如日本和台灣地區)。我國的城鄉(xiang) 差距之所以較長時期出現擴大趨勢，同樣有經濟結構和經濟發展水平因素影響，但更為(wei) 主要的是長期城鄉(xiang) 分治的體(ti) 製或製度因素。

　　我國的公共服務體(ti) 係基本是以滿足城鎮居民的需求為(wei) 主，農(nong) 村居民分享財政提供的公共產(chan) 品和服務水平極低。其中最突出的表現是在相當長時期內(nei) ，農(nong) 村居民的公共產(chan) 品和服務需求主要是通過繳費的方式來獲得，以至於(yu) 農(nong) 民負擔一度達到難以承受的地步。中央政府為(wei) 改變這種狀況做出了極大的努力，包括提出“新農(nong) 村建設”、取消農(nong) 業(ye) 稅、建立新型合作醫療製度等，使農(nong) 村居民分享基本公共服務方麵的狀況有了相當程度的改善。但相對於(yu) 龐大的農(nong) 村人口規模來說，這種改善還隻是初步的，特別是在製度建設方麵。改革的基本方向是，徹底拋棄計劃經濟時期城鄉(xiang) 人口分治的理念和相關(guan) 做法，以一定的財產(chan) 和收入水平為(wei) 基準，明確政府在提供基本公共服務方麵的責任，消除城鄉(xiang) 在基本公共服務方麵差距，形成城鄉(xiang) 一體(ti) 化的基本公共服務體(ti) 係。

　　十七屆三中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 推進農(nong) 村改革發展若幹重大問題的決(jue) 定》明確提出，我國已經“進入著力破除城鄉(xiang) 二元結構、形成城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展一體(ti) 化新格局的重要時期”，把“城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展一體(ti) 化體(ti) 製機製基本建立”作為(wei) 2020年實現的目標，“統籌城鄉(xiang) 基礎設施建設和公共服務，全麵提高財政保障農(nong) 村公共事業(ye) 水平，逐步建立城鄉(xiang) 統一的公共服務製度”。

　　3.完善城市化的製度安排。

　　目前乃至今後相當長時期，城市化都是中國經濟增長和發展的基本動力與(yu) 支撐點，也是步入中等發達國家的關(guan) 鍵和重要標誌。城市化當然涉及經濟、政治、社會(hui) 領域的廣泛調整和變革，但從(cong) 我國特殊的二元結構角度看，核心是人口的城市化。因此，以城市化的戰略為(wei) 導向，形成與(yu) 公民就業(ye) 結構和生活方式變化相適應的製度安排，是政府公共職能的重要內(nei) 容。

　　改革開放以來，伴隨經濟發展和結構變遷，我國農(nong) 村勞動力出現了大規模向城市轉移的趨勢，先後有2億(yi) 多農(nong) 民告別了種植業(ye) ，進入第二、第三產(chan) 業(ye) 。如果動態地觀察可以發現，近年來“農(nong) 民工”這一群體(ti) 與(yu) 早期更偏重於(yu) 收入改善的情況不同，越來越表現出強烈的定居城市的傾(qing) 向，除了“身份”和享有基本公共服務的差別之外，新一代“農(nong) 民工”在就業(ye) 、生活方式等方麵與(yu) 市民並沒有什麽(me) 本質不同。這種狀況反映了人口城市化的必然趨勢，並且必然要求順應這種趨勢的城市化製度安排。

　　以“農(nong) 民工”市民化為(wei) 重點，推進基本服務均等化，應該成為(wei) 當前和未來10年城市化製度安排中的“重中之重”。城市發展戰略規劃中必須考慮人口轉移的因素，而且要配套進行戶籍製度改革以及完善相關(guan) 的基本公共服務體(ti) 係。在教育、醫療、養(yang) 老、基本居住保障等方麵基本公共服務不再以戶籍劃分作為(wei) 依據，而是以定居人口為(wei) 依據。近年來一些地區在城市化製度安排中已經進行了有益的探索，如深圳市率先廢除了傳(chuan) 統的戶籍管理製度，北京市在公共交通服務方麵取消了月票“特權”，不少城市的“廉租房”建設開始起步，社會(hui) 保障跨地區接續問題已經納入政府工作日程，等。應認真深入總結這些探索和實踐經驗，形成基本製度並加以完善。(本文節選自《未來十年的改革》)

　　作者為(wei) 中國經濟體(ti) 製改革雜誌社社長