中國經濟體(ti) 製改革研究會(hui) (2014)第12屆改革論壇於(yu) 2014年11月2日在北京舉(ju) 行。國家發改委體(ti) 改司司長孔涇源在演講中，以土地定價(jia) 問題，電力改革問題為(wei) 例，闡述了在深化改革過程中，實際操作者遇到的種種困惑和難題。

　　孔涇源還表示，“依法治國”的關(guan) 鍵是解決(jue) 好民主和法治的關(guan) 係，否則既不能發展也不能創造民主。最好的狀態是法治上的民主，民主基礎上的法治，但法治和民主是有選擇的。對於(yu) 中國來說，要“先健全法治體(ti) 係，形成經驗乃至治理規範，再漸進式推進民主，我們(men) 要利用威權機製有效期的難得機遇，加快建立法治體(ti) 製，形成製度基本規範和體(ti) 製的體(ti) 現。由此再通過漸進的過程解決(jue) 中國民主發展的問題”。

　　以下為(wei) 演講實錄：

　　孔涇源：感謝研究會(hui) 給我這個(ge) 機會(hui) 作演講，這個(ge) 題目是研究會(hui) 給我出的，以此為(wei) 題，我已經講了很多場了，今天不再重複了，今天我講跟改革有關(guan) 的具體(ti) 問題，我們(men) 做實際工作遇到的問題，有理論層麵的問題，有體(ti) 製層麵的問題，也有具體(ti) 工作層麵的問題。

　　大家知道，三中全會(hui) 之後，全麵深化改革不僅(jin) 包括經濟領域，也包括社會(hui) 領域，不僅(jin) 包括經濟基礎也包括上層建築。在這些領域中如何推進改革，改革的關(guan) 鍵在哪裏，我們(men) 糾結的東(dong) 西或者實際操作過程中困難在哪裏，可能隻有過程中的人才能清楚明白。

　　首先，在關(guan) 鍵領域的改革。三中全會(hui) 講得很好，經濟體(ti) 製改革的關(guan) 鍵是正確處理政府和市場的關(guan) 係，但是同時說，要發揮好市場的決(jue) 定性作用和更好發揮政府的作用。

　　我舉(ju) 一個(ge) 例子，三中全會(hui) 提出，城鄉(xiang) 建設用地或者城鄉(xiang) 要素，就是平等交換，建設用地可以同等入市，同權同價(jia) ，有關(guan) 部門，包括我們(men) 自己，也在研究製定農(nong) 村三塊地的入市改革試點，包括征地，包括建設用地，包括宅基地。這是非常具體(ti) 的問題，但是在工作中困惑性很多。為(wei) 什麽(me) ?長期以來，“三塊地”如果同時進入市場，而且長期以來“三塊地”已經在用用不同的方式在進入市場，或者進入建設用地領域。

　　征地大家知道，從(cong) 憲法到土地管理法講得非常清楚，先征為(wei) 國有，然後再進入市場，也就是說國家壟斷一級市場，各級政府壟斷一級市場。既然用地，按照三中全會(hui) 的決(jue) 定，同等入市，同權同價(jia) ，就決(jue) 定市場決(jue) 定價(jia) 格。在同樣的土地上，同時使用不同的機製，一是政府決(jue) 定價(jia) 格，一個(ge) 是市場決(jue) 定價(jia) 格，必然引起價(jia) 格的巨大差異和利益關(guan) 係在不同領域中體(ti) 現出來，現在在同一市場中暴露出來。可以預料，如果不處理好一些重要關(guan) 係的話，我相信因征地而產(chan) 生的矛盾決(jue) 不會(hui) 比過去更少。現在很多地方以極端的形式表達出來。

　　關(guan) 鍵是解決(jue) 什麽(me) 問題呢?市場決(jue) 定作用、政府更好作用怎麽(me) 來發揮。走到今天，包括征地在內(nei) 的所有的土地，包括城鄉(xiang) 各種質量要素，都應該由市場決(jue) 定價(jia) 格，由市場起決(jue) 定性作用。針對這個(ge) 怎麽(me) 改革?三中全會(hui) 起草組曾經責成我們(men) 做研究，因為(wei) 實踐經驗不足，有人提出試點方案，但是沒有開展起來，所以實踐不足造成理論不足，理論不足決(jue) 定了政策的缺陷。

　　要體(ti) 現這麽(me) 幾個(ge) 特點，首先是體(ti) 現土地的稀缺性質，土地的稀缺性質用什麽(me) 來體(ti) 現呢?用馬克思主義(yi) 經濟學原理，要通過絕對地租來體(ti) 現，但是多少年來我們(men) 土地是沒有絕對地租的。我們(men) 在試驗區一些地方用特定的形式曾經體(ti) 現出來，比如在重慶進行地改實驗，在成都進行了指標交易，都是把農(nong) 民通過征地之後形成的土地，指標不是土地本身，體(ti) 現是絕對地租，每畝(mu) 地二十萬(wan) 到三十萬(wan) 不等，那是在西部地區。全國每年用地950萬(wan) 畝(mu) ，如果按照二十、三十萬(wan) 算，就是兩(liang) 萬(wan) 到三萬(wan) 億(yi) 。當然，全部指標進行交易價(jia) 格沒有那麽(me) 高，也許隻有一萬(wan) 兩(liang) 萬(wan) 億(yi) ，但是這不是一錘子買(mai) 賣，是每年發生的，對解決(jue) 三農(nong) 問題，解決(jue) 工業(ye) 性用地成本問題，應該是綽綽有餘(yu) ，可以把很多關(guan) 係都理順。但是市場的決(jue) 定作用怎麽(me) 體(ti) 現?有人說，征地是農(nong) 用地變成非農(nong) 用地，沒有價(jia) 格，錯了，也許這塊耕地沒有價(jia) 格，但是耕地所在的縣、所在的市、所在的省建設用地是有價(jia) 格的，可以參照這些價(jia) 格來確定征地價(jia) 格。農(nong) 民可能沒有說法，政府也理直氣壯，因為(wei) 我是參照市場價(jia) 格給你確定的征地價(jia) 格，變成雙方博弈，給多高農(nong) 民都嫌低了，或者給多少、多低，政府都嫌多了。這是市場的決(jue) 定作用，我們(men) 不能期待深山老林修路架橋，或者修高速鐵路，它的地價(jia) 和北京郊區一樣的土地價(jia) 格，這是不現實的。

　　但是土地本來就是區位決(jue) 定，這是價(jia) 格的重要決(jue) 定因素，政府也有基本的市場價(jia) 格底數。增值的土地收益要由社會(hui) 分享，國家拿多少、集體(ti) 拿多少、農(nong) 民拿多少，三者之間怎麽(me) 進行分割，比例的確定也許是個(ge) 談判的過程，但是那個(ge) 時候再要出現鬥爭(zheng) ，那是文鬥不是武鬥，是通過開會(hui) 解決(jue) 分配比例問題。從(cong) 這點上來講，我們(men) 解決(jue) 了利益關(guan) 係，更好的政府作用發揮了出來。政府的更好作用在目前來說涉及到這麽(me) 幾大部門的關(guan) 係，也很難，不是那麽(me) 簡單。公益性建設用地更低或者底價(jia) 更低是一個(ge) 偽(wei) 命題?所謂公益性就是讓更多的人享受這個(ge) 地的利益，那就有更多的人來分擔這些利益的成本，講一個(ge) 比較極端的故事，比如建導彈基地，這是最大的公益性，不僅(jin) 涉及到960萬(wan) 平方公裏的國土安全，而且還涉及到包括經濟全球化、利益全球化在內(nei) 的整個(ge) 戰略的問題，它的成本不應該由被征地農(nong) 民承擔，應該由13億(yi) ，甚至包括港澳台同胞的14億(yi) 人民來承擔。所以，我們(men) 今後的改革，在關(guan) 鍵領域的改革，如何發揮市場的決(jue) 定作用和政府的更好作用，在這個(ge) 過程中，每個(ge) 故事都可以講一天。

　　第二，在重要領域、重要行業(ye) 的改革中，我們(men) 既要尊重市場經濟的規律，也要尊重技術經濟的規律，否則的話，我們(men) 今天的改革會(hui) 為(wei) 今後的改革設障。我們(men) 在強調市場經濟規律的時候往往忽視技術性規律，在強調技術性規律的時候往往忽視市場規律。

　　例如電力體(ti) 製改革，今天到場的專(zhuan) 家很多，像武教授這樣的學者給了我們(men) 很多的幫助，問題是我們(men) 能走多遠?5號文件講電企改革，就是政企分開、廠網分開、主輔分開。現在輸配分開遲遲不行，今天隻走了一小步，方案還沒有出來，就不講了。比如路網和其他高速公路網，線網包括電網、包括通信，當然將來搞南水北調還有渠網，所有這些網絡係統，改革的方向包括網絡形成獨立的價(jia) 格決(jue) 定機製，不受供求雙方影響的價(jia) 格決(jue) 定機製，如同高速公路收費一樣，真正決(jue) 定市場的價(jia) 格，應該由供求雙方競爭(zheng) 來決(jue) 定價(jia) 格、市場機製來決(jue) 定價(jia) 格。在電力方麵，由發電方和用電方來決(jue) 定價(jia) 格，改變它的運營模式，今後再逐步解決(jue) 網絡自身的問題。所以現在改革總是期待把供求雙方的問題搞清楚，把網絡本身問題也一把搞清楚，我們(men) 今天為(wei) 什麽(me) 這麽(me) 講?就是輸配公開的問題，國際上有分開的例子，有一體(ti) 化的例子，也有分開再重新合的一體(ti) 化的例子。同時，在輸配分開的過程中，還跟發展階段、跟特定條件有關(guan) 係，在我們(men) 國家至少有這麽(me) 四個(ge) 條件必須滿足才能解決(jue) 輸配分開。

　　一是城市化、工業(ye) 化必須基本完成。為(wei) 什麽(me) ?配送電網要有規模經濟，北京是個(ge) 很好的配送電網，但是它是把全國大量的經濟集中在這裏，但是深山老林邊遠地區，一根線拉幾十公裏、上百公裏，點幾個(ge) 燈泡而已，所以工業(ye) 化、城市化必須到達一定規模，形成規模經濟。

　　二是電力網絡基礎設施要基本完成，不能期待電網企業(ye) 又管設施建設，又管公益性、管社會(hui) 性服務成本的分擔。

　　三是普遍服務機製要建立起來。

　　四是相關(guan) 的法律法規一定要修訂到位，現在還是十年前二十年前甚至更久以前的。在國際社會(hui) ，民用電高於(yu) 工業(ye) 用電、商業(ye) 用電，因為(wei) 它輸配成本要高一些，我們(men) 把這個(ge) 搞成一個(ge) 民生工程，市場機製本身就有優(you) 勢。通過階梯價(jia) 格這樣的改革方式、技術手段，所以，目前當務之急不是簡單的解決(jue) 網絡拆分和分解，但是輸配分開的問題，將來也和利益分開，但不是今天當務之急，當務之急是要超越網絡自身，把供求雙方的機製建立起來，所以要建立交易市場，由於(yu) 各種利益可能由獨立變成相對，這是利益活躍機製，不是我們(men) 沒有看清楚。要把技術經濟規律和市場經濟規律結合起來。

　　第三，社會(hui) 事業(ye) 改革主要解決(jue) 政府管製和社會(hui) 事業(ye) 長期發展。在市場經濟調節下，有些地方有供給短缺和供給不足的問題，比如上學難、看病難、就醫難等等，所以帶難字的就是政府管製不夠，改革不夠深入，不需要找更多的原因。因為(wei) 資本市場本身有利可圖的地方，一定無孔不入。包括國有資本也會(hui) 追求利益，所以目前存在是我們(men) 政府的不當行為(wei) 。我們(men) 有很多自己幹不了的，同時在有些領域花錢不少，但是事沒辦好。

　　剛才有關(guan) 領導講今年投資下降，但是有投資空間，管得過死不讓投資，有的國家有多少萬(wan) 家金融機構，我們(men) 國家才有幾千家金融機構。但是，我們(men) 不能把國外的優(you) 質資源像工商企業(ye) 對外開放一樣開放到國內(nei) 來，如果覺得不放心，先從(cong) 技術教育、職業(ye) 教育開始，可不可以呢?現在有一個(ge) 規定，哪一年要達到GDP的4%，什麽(me) 意思?60萬(wan) 億(yi) 意味著2.4萬(wan) 億(yi) ，這是教育的財政支出，還有教育的國民支出，中國人重視教育，一個(ge) 家庭幾代人有一個(ge) 孩子、兩(liang) 個(ge) 孩子的教育問題，花的錢不少。國內(nei) 一流大學在國際上30位、40位之後，為(wei) 什麽(me) ?封閉、固步自封，不對外開放，所以教育改革包括社會(hui) 主義(yi) 改革，統統都是怎麽(me) 解決(jue) 政府管製的問題和市場建立問題，不簡單所謂雞毛蒜皮的行政審批權的下放就解決(jue) 問題。真正審批權是體(ti) 製的表征權力，真正的是體(ti) 製自身。

　　第四，四中全會(hui) 決(jue) 定要依法治國，最關(guan) 鍵的是解決(jue) 好民主和法治的關(guan) 係，對於(yu) 一個(ge) 國家來說，最關(guan) 鍵的是要處理民主和法治的關(guan) 係，否則既不能發展也不能創造民主。最好的狀態是法治上的民主，民主基礎上的法治，但法治和民主是有選擇的。早期資本主義(yi) 國家由民主而發展，由基礎而上層，但是趕超型國家通常是先通過威權體(ti) 製建立起發展體(ti) 製，進而漸進式的推進民主。否則的話，沒有法律經驗和習(xi) 慣，沒有規範和治理，如果簡單推進民主的話，很可能如同顏色革命、紅衫軍(jun) 一樣。反過來，如果長期強調發展，不推進民主化，未必能反映民情民意。二是要處理好關(guan) 係，首先從(cong) 個(ge) 人關(guan) 係來說，還是先健全法治體(ti) 係，形成經驗乃至治理規範，再漸進式推進民主，我們(men) 也有一些相應的經驗。同時，我們(men) 要利用威權機製有效期的難得機遇，加快建立法治體(ti) 製，形成製度基本規範和體(ti) 製的體(ti) 現。由此再通過漸進的過程解決(jue) 中國民主發展的問題。

　　最後講講自己的困惑和難處。強調依法治國的今天，我們(men) 還要搞體(ti) 製改革，在某種意義(yi) 上說是相背而行?因為(wei) 改革開放是要破舊立新的，是對現行的體(ti) 製規範提出挑戰的，要把陳芝麻爛穀子掃出去的。就是說你們(men) 闖紅燈，但是我們(men) 不是要闖紅燈，我們(men) 要按照市場經濟規律，按照民主法製建設的目標，構造新的交通體(ti) 係，那麽(me) 二者的關(guan) 係就要處理好，今天彭主任講過，我重複一下，kaiyun官方地址開放幾十年實踐的一條基本經驗，或者實踐規律，就是跟我們(men) 體(ti) 製相關(guan) 的集中全黨(dang) 全國的智慧，形成體(ti) 製改革的長遠目標和未來社會(hui) 的基本樣式。在經驗不足的情況下，我們(men) 通過試點來尋找路徑和尋找辦法，解決(jue) 路橋船的問題，然後盡快把它變成製度規範，由此破舊立新，在依法治國或者改革創新的對立統一乃至辯證統一中形成新的製度規範建立，把改革的過程推向前進。今天我講的已經超出目前，但是這個(ge) 不要緊，在政治生活方程式中，1+1未必大於(yu) 1，但是學術研究上，錯誤的觀點供批判也可以促進討論和繁榮，因為(wei) 是論壇。

　　昨天我參加了體(ti) 改研究會(hui) 的新一屆的換屆，表示祝賀，同時聽了很多老同誌通過自己的經曆、感受，用他們(men) 的話說就是發點牢騷，講了一些拳拳報國之心不改的牢騷，我想起俄羅斯大文豪托爾斯泰一句名言，他說“品格完美的庸夫仍然是庸夫，渾身彈孔的英雄終究是英雄”，希望我們(men) 改革者作出一個(ge) “渾身彈孔的英雄”，來推進我們(men) 的改革開放事業(ye) 。到今天為(wei) 止，到這個(ge) 年齡，我已放飛所有美夢，但是非常高興(xing) 的是，最遠的美景總在那山外的巔峰，謝謝大家。