中國要采取新的城鎮化模式

　　《中國地產(chan) 總裁》雜誌：您一直在關(guan) 注城鎮化問題，並認為(wei) 城鎮化是解決(jue) 中國經濟問題的一把鑰匙，中國應該采取新的城鎮化模式。您的依據是什麽(me) ?

　　巴曙鬆：關(guan) 於(yu) 城鎮化對中國經濟的促進作用，其實可以從(cong) 以往的數據中得到一些端倪。1978-2012年，中國的城鎮化率從(cong) 18%提高到52.7%，城市人口從(cong) 1.7億(yi) 提高到7.1億(yi) ，每年城市人口平均增加量超過1500萬(wan) 。這種舉(ju) 世矚目的城鎮化速度使中國成功實現了從(cong) 貧困陷阱向中等收入國家的轉變。可以預見的是，在未來20-25年裏，中國的城鎮化將進入到加速發展階段的後半段，意味著城鎮化率將從(cong) 50%提升到70%，而在這段時間裏，中國將麵臨(lin) 著進入高收入國家還是陷入中等收入陷阱的曆史性拐點。

　　因此為(wei) 使中國從(cong) 中等收入國家向高收入國家成功轉變，並使中國未來的城鎮化更有效率、更加包容和更可持續，中國需要采取一種新型的城鎮化模式。這種新模式至少應該包括三個(ge) 關(guan) 鍵點：其一是使集聚效應和分工效應在生產(chan) 率提升中發揮更突出的作用。其二是使人口城鎮化居於(yu) 更核心的地位。其三是使人口在不同區域、城市之間的流動更為(wei) 便利，以實現人口按照自己的能力和意願在所期望的地方就業(ye) 。

　　這種新型的城鎮化模式必然會(hui) 產(chan) 生不同的基礎設施、城市開發和公共服務的新需求，而這種新需求則需要財政和金融部門來響應和提供。這種新需求主要體(ti) 現在幾個(ge) 關(guan) 鍵領域：第一是促進集聚效應和分工效應最大限度發揮的交通網絡一體(ti) 化建設基礎設施需求。第二是有助於(yu) 促進人口城鎮化、促進社會(hui) 包容性以及環境可持續的公共設施、教育、醫療等需求。第三是有助於(yu) 推動人口城鎮化的保障性、類保障性住房建設需求。未來的保障房建設仍然需要為(wei) 外來流動人口和城市最低收入家庭提供基本住房保障、為(wei) 城市“夾心層”和城市中低收入家庭提供過渡性住房、為(wei) 城市棚戶區家庭提供回遷和安置住房。

　　新城鎮化產(chan) 生融資需求

　　《中國地產(chan) 總裁》雜誌：您認為(wei) 中國采用新的城鎮化模式會(hui) 帶來與(yu) 以往不同的融資需求，而解決(jue) 好這些需求會(hui) 給城鎮化更有效率的外部環境。您能解釋下您看到的不同融資需求都有哪些嗎?

　　巴曙鬆：這些由於(yu) 新城鎮化模式帶來與(yu) 以往不同的融資需求，其實很容易理解。隻要看新城鎮化帶來的變化就可以。

　　首先，雖然基礎設施建設投資的空間仍然存在，然而，下一個(ge) 十年，既不會(hui) 有像20世紀80年代的城市基礎設施方麵，大量曆史欠債(zhai) 造成道路、電力、通訊、港口等普遍短缺的現象出現;也不會(hui) 有20世紀90年代末的新一輪“投資拉動內(nei) 需”、加入WTO與(yu) 外需強勁增長時的處處基建需求。未來，為(wei) 了使基礎設施投資更為(wei) 滿足高效、包容、可持續的城鎮化需求，基礎設施投資需要轉變思路。投融資主體(ti) 需要轉變，融資方式需要轉變，而且不再走過去“遍地開花”的老路，需要更多考慮地方的產(chan) 業(ye) 轉移、人口流動等因素。所以，投資的區域、領域、行業(ye) 都將會(hui) 因各地已有的存量建設、未來的要素變化、以及更為(wei) 重要的新型城鎮化的要求而有所差異化。

　　其次，盡管經過近年來大規模的基礎設施建設，但是考慮到下一階段新型城鎮化模式的持續推進，仍將產(chan) 生進一步的建設需求。目前來看，長珠三角的城市人均基礎設施存量最高、中部地區遠遠落後，但即便是長三角地區也尚不及歐盟國家1990年的水平。比較來看，長珠三角地區當前的存量也僅(jin) 僅(jin) 與(yu) 美國1972年、加拿大1979年和日本1976年水平相當，落後了發達國家40年;而西部、環渤海以及中原地區更是遠遠落後世界平均水平。這種較大的差距意味著，從(cong) 未來的基礎設施投資需求總量上看，可以大致測算2012-2020年的不同區域基礎設施投資需求總量將達40多萬(wan) 億(yi) ，同時看到中部地區的投資需求最大，達到19萬(wan) 億(yi) ，其次是環渤海地區。另外，從(cong) 未來的基礎設施投資需求結構上看，中國鐵路建設相對滯後，依然存在較大投資空間。並且隨著基本的道路、橋梁等建設完善之後，政府的社會(hui) 公共職能就愈顯重要，城市汙水的處理、燃氣管道的鋪設、城市綠化、垃圾處理、公園的建設等公共設施投資續期加大。

　　第三，城市公共交通建設空間依然存在，這也是促進人口流動、縮短通勤時間的重要舉(ju) 措。有研究表明，城市的擁堵正是城市的基礎設施未跟上人口發展所致。以北京為(wei) 例，一個(ge) 人口超過2000萬(wan) 的都市，運營的地鐵總長度僅(jin) 372公裏，人均不到2厘米，天津、重慶更是缺乏，這些離國際尚有較大差距，紐約市公共交通占總交通量的53%，市區鐵路共27條，長443公裏，所有車站通宵服務。

　　最後，農(nong) 民工的市民化將帶來教育、醫療以及文化等領域的均等化投資需求。隨著戶籍製度的推進，現居城市的無戶籍從(cong) 業(ye) 者將主要帶來城市教育、醫療、文化等的均等化需求。大致測算來看，對於(yu) 現有流動人口，有至少1萬(wan) 所小學、400個(ge) 劇場和50萬(wan) 張醫院床位需要投資建設。

　　從(cong) 這些新城鎮化模式的內(nei) 容可以看出融資的需求發生了很大變化，將會(hui) 更多偏向民生領域，而這些也是政府和老百姓最關(guan) 注的方麵，解決(jue) 好這些問題，能成為(wei) 很多官員最大的業(ye) 績，也是社會(hui) 穩定的基礎。

　　以改革尋求新的融資方式

　　《中國地產(chan) 總裁》雜誌：您提出要以改革尋求城鎮化新的融資方式，在您看來哪些方麵進行改革能對新城鎮化模式的融資提供幫助?您又是如何設想的?

　　巴曙鬆：圍繞城市地產(chan) 開發和公共服務所產(chan) 生的融資新需求以及當前融資體(ti) 係無法有效滿足的客觀現實，中國的財政和金融係統如何通過改革來滿足融資始終是一個(ge) 極富挑戰的問題。為(wei) 了克服這個(ge) 問題，建立一個(ge) 透明的地方政府資產(chan) 負債(zhai) 表和風險預警機製可能是比較迫切的。再者，是否存在一套合適的運作機製，在讓土地融資繼續發揮作用的前提下，又保證土地城鎮化和人口城鎮化的目標相互協調發展?為(wei) 此，土地指標是否可以和人口指標掛鉤?回答和解決(jue) 這些問題的關(guan) 鍵就在於(yu) 啟動財政、金融和土地領域的改革。

　　對於(yu) 財政改革的目標是：克服財權-事權不對稱以及公共服務供給不足的問題。未來財政的關(guan) 鍵在於(yu) 處理政府間的關(guan) 係，改革的路徑則存在三個(ge) 可能：財權改革、事權改革和轉移支付體(ti) 係改革。財權改革能重新界定各層政府間的稅收關(guan) 係，擴大較低層級政府征收稅收的權利。事權改革的關(guan) 鍵則是重新分配承擔基本公共服務支出的責任，將責任從(cong) 較低層級政府向較高層級政府轉移。轉移支付體(ti) 係的改革則要求由較高層級政府向較低層級政府轉移，以確保每一級政府擁有足夠的收入以提供適當質量的基本服務。

　　對於(yu) 土地改革，主要是做到提升土地財政的使用效率。首先，農(nong) 村集體(ti) 建設用地流轉的潛在方向是“直接入市”，核心是突破政府的壟斷供地，實現土地供給市場的同地同權流轉。集體(ti) 建設用地“直接入市”改革在實際操作層麵有幾個(ge) 明顯特點：(1)在確權前提下，集體(ti) 建設用地可以直接入市出讓，繞開了政府征地環節;(2)在現有改革試點方案中，出讓之後的集體(ti) 建設用地可以用於(yu) 工業(ye) 、商業(ye) 、旅遊、服務業(ye) 等經營性開發，但通常禁止進行商品房住宅開發，這是一個(ge) 關(guan) 鍵的不同;(3)集體(ti) 建設用地流轉方式可以是出讓、出租、入股等，從(cong) 而決(jue) 定了土地增值收益的分享方式可以是出讓金、租金、分紅等，流轉和收益方式更為(wei) 多元化;(4)土地流轉收益通常被要求用於(yu) 農(nong) 民社保、農(nong) 村公開基礎設施建設和現金分成幾個(ge) 方麵。例如，廣州市要求集體(ti) 土地流轉收益中，至少50%的部分應存入規定的銀行專(zhuan) 戶，專(zhuan) 項用於(yu) 集體(ti) 成員的社會(hui) 保障支出，不得挪用。

　　其次是土地增值收益分配改革，這方麵則是要在一次分配環節提高農(nong) 民在土地增值收益中的占比，在二次收益環節，改革土地出讓金的用途，以更大的比例用於(yu) 城市轉移人口的公共支出。二次收益環節方麵，為(wei) 了使地方政府有一定的激勵將更大的比例用於(yu) 城市轉移人口的公共支出。

　　最後是房產(chan) 稅。房產(chan) 稅作為(wei) 一種財產(chan) 稅，本質上也是一種形式的土地財政，區別隻是在於(yu) 對於(yu) 存量的土地征收，未來房產(chan) 稅需要發揮更為(wei) 重要的作用。在發達國家，房產(chan) 稅是地方政府最重要的稅收來源，也是主體(ti) 稅種。從(cong) 跨國對比來看，房產(chan) 稅占地方稅收的比重在發達國家較高，在發展中國家和轉型國家較低。換言之，通常伴隨著一個(ge) 國家經濟水平的不斷發展，房產(chan) 稅對地方政府的稅收收入也愈來愈重要。而對於(yu) 中國而言，房產(chan) 稅可以改變土地收入的時間流，是改變中國目前過度“土地財政”進行城鎮化建設融資的可選方案。現有的土地出讓方式其實是將土地以及土地可能帶來的收益一次性全部獲得，是一種短期的行為(wei) ，而房產(chan) 稅則是在房產(chan) 建成以後無限期獲得收入流，如果房產(chan) 稅收入用於(yu) 城鎮化建設，那麽(me) 就匹配了兩(liang) 者的資金與(yu) 收益的期限問題。

　　對於(yu) 金融改革，中國需要改革金融業(ye) 從(cong) 而使之可以更可持續地為(wei) 未來的城鎮化提供資金。從(cong) 目前的背景來看，中國未來的M2增速預計難以有持續顯著的增長，在這個(ge) 約束條件下，為(wei) 了使金融部門繼續支撐中國的基礎設施建設，可以考慮的選擇方案是擴大社會(hui) 融資總量，要實現這一點，則需要提高直接融資的占比，使企業(ye) 債(zhai) 券、市政債(zhai) 券、中票等融資工具發揮更大的作用。

　　總體(ti) 上中國城鎮化的融資方式是比較成功的，中國的財政和金融支持支撐了大規模的城市基礎設施和公共服務融資。然而，考慮到未來10到20年，中國仍將有3億(yi) 新增轉移人口進入城市，中國不僅(jin) 需要消除城鎮居民和現有轉移人口之間公共服務水平的不均等，還需要為(wei) 今後新增的轉移人口提供基礎設施和社會(hui) 服務，未來財政體(ti) 係也需要為(wei) 滿足全國統一的最低公共服務水平提供資金。隻有通過適當改革，中國的財政和金融體(ti) 係才能為(wei) 即將到來的財政支出和融資需求提供必要的支撐。

　　而為(wei) 了發揮財政和金融體(ti) 係在未來城鎮化融資中的作用，需要對整個(ge) 體(ti) 係進行全麵係統性的一攬子改革。因為(wei) 在當前的城鎮化融資體(ti) 係下，稅收體(ti) 係、財權和事權劃分、土地財政、城市基礎設施融資和地方債(zhai) 務管理等方麵的改革往往是互相聯係、彼此製約的，所以需要考慮一攬子改革方案中不同內(nei) 容的協調配合以及對經濟的總體(ti) 影響。有些改革內(nei) 容比較容易達到共識，也容易推進，可以先行一步，有些改革的影響比較廣，則需要事前的充分試驗，方可推廣。(完)

　　(本文節選自《中國地產(chan) 總裁》對巴曙鬆研究員專(zhuan) 訪稿件, 原文由《中國地產(chan) 總裁》雜誌記者岩竹整理)