原標題：怎樣評估本輪財稅體(ti) 製改革進程

　　●如果說迄今的財稅體(ti) 製改革推進過程中事實上存在著“短板”，那麽(me) ，財政體(ti) 製改革便是最亟待多用力補齊的“短板”。這意味著，按照《決(jue) 定》和《總體(ti) 方案》的要求，把旨在發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性的央地財政關(guan) 係調整落實到位，已經箭在弦上，刻不容緩。

　　●作為(wei) 國家治理的基礎和重要支柱，財稅體(ti) 製安排體(ti) 現並承載著政府與(yu) 市場、政府與(yu) 社會(hui) 、中央與(yu) 地方等方麵的基本關(guan) 係，深刻影響著經濟、政治、文化、社會(hui) 、生態文明和黨(dang) 的建設等領域的體(ti) 製格局。因而，在國家治理的總棋局中，它是一個(ge) 具有“牽一發而動全身”之效的要素。這就意味著，本輪財稅體(ti) 製改革應當也必須擔負起對於(yu) 推進全麵深化改革的基礎性和支撐性作用。

　　●在過去30多年的改革曆程中，盡管不乏以財稅體(ti) 製改革為(wei) 經濟體(ti) 製改革“鋪路搭橋”的先例，但脫出經濟體(ti) 製改革的視野局限而上升至國家治理層麵，將財稅體(ti) 製改革作為(wei) 全麵深化改革的基礎性和支撐性要素加以布局和推進，還屬從(cong) 未有過的第一次嚐試。

　　作為(wei) 一個(ge) 整體(ti) 的財稅體(ti) 製改革：亟待協調推進

　　在分別評估了預算管理製度改革、稅收製度改革和財政體(ti) 製改革的進展狀況之後，回過頭來將三個(ge) 方麵的改革內(nei) 容拚接在一起，立刻可以發現，事實上，它們(men) 是按照一張頂層設計圖紙平行推進的密切相關(guan) 的統一體(ti) 。因而，接下來，還需要對作為(wei) 一個(ge) 整體(ti) 的財稅體(ti) 製改革進展狀況作綜合評估。

　　(一)三個(ge) 方麵的改革進展不夠均衡

　　在2015年發布的預算報告中，財稅管理部門曾對本輪財稅體(ti) 製改革的進展狀況做過如下總結：“財稅體(ti) 製改革取得重大進展。一是預算管理製度改革取得‘實質性進展’。二是稅製改革‘有序推進’。 三是圍繞建立事權和支出責任相適應的製度，係統梳理了成熟市場經濟國家事權和支出責任劃分情況，調研分析國防、公共安全、食品藥品監管等領域的事權和支出責任劃分，財政體(ti) 製改革研究取得‘階段性成果’”。

　　這的確是一個(ge) 符合實際的自身總結。有別於(yu) 預算管理製度改革、稅收製度改革在改革實施層麵取得的實際進展，旨在調整中央與(yu) 地方財政關(guan) 係的財政體(ti) 製改革，不僅(jin) 尚處於(yu) “研究”層麵。而且，取得的也是“階段性”成果。

　　即便是站在今天的時點上，將2016年5月和8月先後推出的《全麵推行營改增試點後調整中央與(yu) 地方增值稅收入劃分過渡方案》和《關(guan) 於(yu) 推進中央與(yu) 地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》一並納入視野，如前所述，鑒於(yu) 前一個(ge) 方案係“非定型版”，後一個(ge) 指導意見係“縮水版”，仍可以認定，迄今為(wei) 止，三個(ge) 方麵的財稅體(ti) 製改革推進狀態，是非均衡的。著眼於(yu) 調整央地財政關(guan) 係的財政體(ti) 製改革相對滯後，絕對是一個(ge) 不容回避的基本事實。

　　(二)不容回避的“拖後腿”效應

　　毋庸贅言，本輪財稅體(ti) 製改革的推進狀態和實際效應不僅(jin) 取決(jue) 於(yu) 稅製改革或預算管理製度改革，而且取決(jue) 於(yu) 包括稅製改革、預算管理製度改革和財政體(ti) 製改革等三個(ge) 方麵內(nei) 容在內(nei) 的整體(ti) 改革，尤其取決(jue) 於(yu) 作為(wei) 中央與(yu) 地方關(guan) 係中最基本、最基礎的層麵——財政分配關(guan) 係——的改革。倘若財政體(ti) 製改革相對滯後的局麵得不到及時扭轉，本應發揮的“牛鼻子”效應便會(hui) 異化為(wei) “拖後腿”效應。而且，其所涉及的，將不僅(jin) 是本輪財稅體(ti) 製改革，更值得警惕的是，它還會(hui) 由此擴展至以國家治理現代化為(wei) 總目標的全麵深化改革。

　　站在當前中國發展和改革的全局立場上，可以進一步斷定，不僅(jin) 穩增長，而且調結構，不僅(jin) 促改革，而且防風險，以及包括保就業(ye) 、惠民生等在內(nei) 的其他一係列發展和改革目標的實現，都要依賴於(yu) 中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性，都要建立在發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性的基礎上。

　　因此，如果說迄今的財稅體(ti) 製改革推進過程中事實上存在著“短板”，那麽(me) ，財政體(ti) 製改革便是最亟待多用力補齊的“短板”。這意味著，按照《決(jue) 定》和《總體(ti) 方案》的要求，把旨在發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性的央地財政關(guan) 係調整落實到位，已經箭在弦上，刻不容緩。

　　全麵深化改革框架下的財稅體(ti) 製改革：基礎和支撐作用尚需進一步到位

　　(一)全麵深化改革的重點工程和基礎工程

　　本輪財稅體(ti) 製改革的進展狀況，並非僅(jin) 僅(jin) 體(ti) 現為(wei) 有效落實《決(jue) 定》和《總體(ti) 方案》部署的各項直接改革任務上。除此之外，還應將其納入全麵深化改革的進程，從(cong) 財稅體(ti) 製改革與(yu) 全麵深化改革的聯係中進行更高層次、更廣範圍的評估。

　　前麵曾經提到，本輪財稅體(ti) 製改革是在財政第一次從(cong) 根本上被擺正了在國家治理體(ti) 係中的位置之後，作為(wei) 全麵深化改革的重點工程和基礎工程來部署的。財稅體(ti) 製改革之所以成為(wei) 重點工程和基礎工程，無非是因為(wei) ，全麵深化改革係經濟、政治、文化、社會(hui) 、生態文明和黨(dang) 的建設等各個(ge) 領域改革的聯動。在其中，作為(wei) 國家治理的基礎和重要支柱，財稅體(ti) 製安排體(ti) 現並承載著政府與(yu) 市場、政府與(yu) 社會(hui) 、中央與(yu) 地方等方麵的基本關(guan) 係，深刻影響著經濟、政治、文化、社會(hui) 、生態文明和黨(dang) 的建設等領域的體(ti) 製格局。因而，在國家治理的總棋局中，它是一個(ge) 具有“牽一發而動全身”之效的要素。

　　這就意味著，本輪財稅體(ti) 製改革應當也必須擔負起對於(yu) 推進全麵深化改革的基礎性和支撐性作用。

　　(二)一份清單：積極支持其他領域改革

　　如下可能是一份財稅體(ti) 製改革支持、推動其他領域改革的大致清單：

　　1.支持司法、教育、科技等領域改革。在司法領域，積極支持司法體(ti) 製改革，率先進行事權和支出責任適度向上集中的改革，建立政法係統經費保障機製，推動實施法官薪酬製度改革。在教育、科技領域，進一步完善城鄉(xiang) 義(yi) 務教育經費保障機製，啟動義(yi) 務教育轉移支付改革;中央財政還大力推進科技計劃(專(zhuan) 項、基金等)管理改革，以提高科技財政資金的績效。

　　2.支持供給側(ce) 結構性改革。為(wei) 積極推動供給側(ce) 結構性改革，在“去產(chan) 能、去庫存、去杠杆、降成本、補短板”的旗幟下，2016年中央財政特別拿出1000億(yi) 獎補資金，重點用於(yu) 職工分流安置。

　　3.支持“三農(nong) ”領域改革。例如，為(wei) 積極推動農(nong) 村經濟體(ti) 製改革，2015年，財政部和農(nong) 業(ye) 部聯合發布了《關(guan) 於(yu) 調整完善農(nong) 業(ye) 三項補貼政策的指導意見》，將農(nong) 業(ye) “三項補貼”合並為(wei) 農(nong) 業(ye) 支持保護補貼，政策目標調整為(wei) 支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，並於(yu) 2016年全麵推開。

　　4.推進政府投資體(ti) 製改革。為(wei) 了提高財政投資資金效率，拓展社會(hui) 資本和民間投資範圍，大力推廣基礎設施建設等領域的政府與(yu) 社會(hui) 資本合作(PPP)模式，已出台包括操作指南等在內(nei) 的多項文件，構成了較為(wei) 完備、具有可操作性的政策支持體(ti) 係，PPP推廣示範項目也取得一定程度的進展。

　　(三)存在問題：經驗不足、力不從(cong) 心，規律尚待把握

　　應當指出，在過去30多年的改革曆程中，盡管不乏以財稅體(ti) 製改革為(wei) 經濟體(ti) 製改革“鋪路搭橋”的先例，但脫出經濟體(ti) 製改革的視野局限而上升至國家治理層麵，將財稅體(ti) 製改革作為(wei) 全麵深化改革的基礎性和支撐性要素加以布局和推進，還屬從(cong) 未有過的第一次嚐試。與(yu) 此相關(guan) 的經驗不足，規律尚待把握，操作中難免疏漏，自是常情。麵對各種慣性思維和既得利益的掣肘而力不從(cong) 心，不得不在推進中做妥協性安排，走些彎路，亦是不言而喻之事。

　　就此而言，迄今為(wei) 止，至少有如下幾個(ge) 代表性事例是值得關(guan) 注的：

　　1.縮水版的事權與(yu) 支出責任劃分改革方案。中央與(yu) 地方的關(guan) 係無疑是國家治理層麵的基本關(guan) 係之一，本輪財政體(ti) 製改革顯然要為(wei) 這一基本關(guan) 係的處理發揮基礎性和支撐性作用，而不應也不能將視野局限於(yu) 財政體(ti) 製本身。然而，即便在《決(jue) 定》和《總體(ti) 方案》中一直操用的提法都是中央與(yu) 地方事權和支出責任劃分的改革，即便財稅管理部門始終鎖定的都是研究提出合理劃分中央與(yu) 地方事權和支出責任的指導意見，但最終形成的則是一個(ge) 縮水版——事權與(yu) 支出責任前麵被加上了限製詞，從(cong) 而中央與(yu) 地方事權和支出責任劃分的改革演化為(wei) 中央和地方財政事權和支出責任劃分的改革。

　　2.進展緩慢的社會(hui) 保障領域改革。作為(wei) 國家治理體(ti) 係現代化的重要內(nei) 容，社會(hui) 保障體(ti) 係的製度設計，深度影響預算管理製度、中央和地方政府之間的財政關(guan) 係、財政風險乃至稅收製度的設計。因而，社會(hui) 保障體(ti) 係的改革自然要成為(wei) 財稅體(ti) 製改革的主要關(guan) 注點。然而，盡管《決(jue) 定》做出了“建立更加公平可持續的社會(hui) 保障製度”的改革部署，迄今社會(hui) 保障領域的改革進展十分緩慢。

　　3.部門之間圍繞改革方案協調上的困擾。如由於(yu) 相關(guan) 政府部門未能充分、及時協調，在大力推進PPP模式方麵，各自製定政策，各自出台標準;由於(yu) 相關(guan) 政府部門之間的協商不到位，新《預算法實施條例》迄今遲遲不能出台;由於(yu) 相關(guan) 政府部門協調不足，2015年地方債(zhai) 券大量發行初期舉(ju) 步維艱難，一些地方政府債(zhai) 務實質上已發生逾期;改革方案中提出的地方債(zhai) 券投資主體(ti) 多元化至今未能落地;在《稅收征管法》修訂過程中，作為(wei) 必要條件的政府部門之間信息共享至今難以落實等等。

　　4.部分財稅體(ti) 製改革舉(ju) 措的時有反複。中共十八屆三中全會(hui) 以來，在有關(guan) 財稅體(ti) 製改革的方案密集、大量出台的同時，其中的部分方案卻風雲(yun) 變幻，幾番出現被中途擱置或被暫緩實施的現象。

　　5.缺乏專(zhuan) 家、社會(hui) 參與(yu) 的改革方案設計過程。在中共十八屆三中全會(hui) 所確定的改革藍圖中，財稅領域的改革任務可說是最為(wei) 繁重，涉及麵最廣，也最需要先行一步。相對於(yu) 其他部門，財稅管理部門雖在短期內(nei) 密集出台了一係列範圍廣泛、影響深遠的改革方案，相關(guan) 文件多達幾百項，但是，或許是由於(yu) 時間緊、任務重，這些改革方案的設計和製定，事實上基本由財稅管理部門自身主導，未能如以往曆輪改革那樣有效落實專(zhuan) 家、社會(hui) 的廣泛參與(yu) ，綜合協調性不足。

　　主要政策建議

　　評估改革進展狀況的根本目的，在於(yu) “及時研究解決(jue) 改革推進中的矛盾和問題，以釘釘子精神抓好改革落實”(習(xi) 近平，2016)。認識到完成本輪財稅體(ti) 製改革任務的時間表指向2020年，按照建立現代財政製度的改革目標，以倒計時思維前瞻未來四年的改革之路，如下六個(ge) 方麵的工作當在抓緊抓好之列：

　　(一)夯實基礎，完善設計，進一步推進預算管理製度改革

　　1.推進“四本合兩(liang) 本，兩(liang) 本加綜合”改革，完善全口徑預算管理體(ti) 係。從(cong) 強化所有政府收支全口徑預算控製的目標出發，應在現有四本預算的基礎上簡化合並，研究編製全口徑綜合預算。具體(ti) 思路是推進“四本合兩(liang) 本，兩(liang) 本加綜合”的預算體(ti) 係簡化合並改革，同時提高預算的前瞻性、科學性和精細化程度，提升財政管理水平。

　　2.統一財政名詞並啟動預算信息披露標準化工程。預決(jue) 算的公開透明是新《預算法》高度強調的理念。在現有法律框架要求下，尚需要有諸多配套性改革，以實質推進預算透明工作。

　　3.建立債(zhai) 務與(yu) 資本支出預算以及稅式支出預算製度，豐(feng) 富表外信息。預算報告理應全麵反映政府收支以及相關(guan) 經濟活動，但由於(yu) 現代政府經濟活動的複雜性，一些重要的信息難以在正式的預算報告中得以體(ti) 現，為(wei) 此需要以表外信息予以補充。基於(yu) 中國的現實情況，當前需要以表外形式補充建立債(zhai) 務與(yu) 資本支出預算製度和稅式支出預算製度，豐(feng) 富預算報告的表外信息，提高公共資金使用效率，防範政府債(zhai) 務風險。

　　4.夯實預算與(yu) 財政管理基礎，強化社會(hui) 監督和外部監督，平衡控製與(yu) 績效導向。從(cong) 預算管理製度改革的國際經驗看，預算的控製導向與(yu) 績效導向之間的衝(chong) 突一直是主要矛盾。解決(jue) 預算的控製導向與(yu) 績效導向之間的衝(chong) 突，可選擇的基本思路是簡政放權，強化監管，進而以自我控製替代外部強加的程序性控製。

　　(二)做好公共溝通，加快直接稅改革，推進稅收法治化進程

　　1.在明確稅製改革“路線圖”的基礎上，做好公共溝通。構建良好輿論環境，支持稅製改革，對於(yu) 本輪稅製改革落地至關(guan) 重要。《決(jue) 定》和《總體(ti) 方案》所確立的“公平正義(yi) 、調節有力”的改革目標以及在穩定稅負前提下優(you) 化稅收結構的路徑規劃，正在逐步深入人心。2.加快直接稅改革步伐。個(ge) 人所得稅以及房地產(chan) 稅的改革，擔負著提高直接稅比重，優(you) 化收入及財產(chan) 分配格局的重要任務。當前要加快兩(liang) 大稅種改革的各方麵準備工作，盡快啟動改革步伐。當然，改革需要注意充分體(ti) 現量能負擔的原則，注重征管條件的配套，稅製設計應有利於(yu) 強化征管。3.提升征管能力，推進稅收法治化進程。推進稅收法治化，不僅(jin) 是建立現代財政製度的必要條件，也是落實中共十八屆四中全會(hui) “依法治國”精神的必然要求。稅收涉及每個(ge) 人的利益，社會(hui) 關(guan) 注度高，因而稅收法治化是財政法治化的優(you) 先事項。當前我國僅(jin) 有三個(ge) 稅種立法，推進稅收法治壓力很大。“十三五”時期，應在處理好改革與(yu) 立法之間的協調關(guan) 係的基礎上，安排好立法順序，積極推進稅收法治化進程，力爭(zheng) 稅收立法5-10部。

　　(三)完善地方債(zhai) 製度，加快社會(hui) 保障製度改革，防範財政風險

　　防範財政風險，實現長治久安是本輪財稅體(ti) 製改革的重要目標之一。防範財政風險，關(guan) 鍵要恰當評估中國的財政風險來源。當前，國內(nei) 外輿論較為(wei) 關(guan) 注地方政府債(zhai) 務可能導致的財政風險。從(cong) 若幹大國的曆史經驗來看，養(yang) 老、醫療等社會(hui) 保障領域的資金缺口，可能是財政可持續發展的最大挑戰。對於(yu) 這兩(liang) 個(ge) 方麵的風險，均不容小覷。

　　準確認識中國政府債(zhai) 務風險的“近憂”與(yu) “遠慮”、“總賬”與(yu) “分類賬”。從(cong) 總量上看，中國綜合政府債(zhai) 務並不存在多大風險。即使單獨比較地方政府債(zhai) 務，中國的比重也並不特別高。再加上中國的經濟增長速度較快，地方政府債(zhai) 務主要投資於(yu) 生產(chan) 性資產(chan) ，政府資產(chan) 雄厚，比重不高加上三重保障表明中國政府債(zhai) 務的“近憂”不大，其風險主要來自於(yu) 管理體(ti) 製導致的局部風險，以及債(zhai) 務資金投資低效風險。

　　但是，上述的這些指標均是算“總賬”的結果。一旦細化到“分類賬”——分別就各個(ge) 地區計算其債(zhai) 務風險，則立刻會(hui) 發現，有些地方的債(zhai) 務，已經以逾期、賴債(zhai) 或資不抵債(zhai) 等現象揭示出區域性風險迭起的嚴(yan) 峻態勢。進一步說，社會(hui) 保障體(ti) 係潛在的未來資金缺口所帶來的中國政府債(zhai) 務的“遠慮”，必須高度重視。中國已進入老齡化社會(hui) ，且老齡化的速度非常快。如維持現有養(yang) 老保障製度，則到2050年養(yang) 老保障體(ti) 係所需年度財政補貼占GDP的比重在6%以上。即使維持現有財政補貼力度不變，如所有年份的資金缺口累積到2050年一次性由財政償(chang) 還，其所需償(chang) 債(zhai) 資金將占當年GDP的90%左右。這還僅(jin) 是養(yang) 老保障體(ti) 係的潛在債(zhai) 務壓力。因此，社會(hui) 保障體(ti) 係的改革，不能等到出現問題才改革，要未雨綢繆。

　　(四)盡快明晰財政體(ti) 製改革具體(ti) 方向

　　財政體(ti) 製安排深度影響地方政府的行為(wei) ，是國家治理體(ti) 係的重要組成部分，在中國具有特別重要的意義(yi) 。當前應在《決(jue) 定》提出的改革藍圖上，盡快明確財政體(ti) 製的具體(ti) 改革方向。在方案製定過程中，還應注意避免一些錯誤傾(qing) 向，回到“分稅製”的軌道，真正激發中央、地方兩(liang) 個(ge) 活力。

　　1.避免將預算改革、稅製改革和財政體(ti) 製改革割裂開來，重視三者之間的協調推進。2.避免單純強調事權與(yu) 支出責任相適應，以回歸分稅製作為(wei) 財政體(ti) 製改革的重心所在。在部分增加中央事權的基礎上，解決(jue) 好中央地方收入劃分問題，依然是分稅製改革的重點。3.注重激發中央、地方兩(liang) 個(ge) 活力，當前特別要注意激發地方活力。適應、引領經濟發展新常態，關(guan) 鍵看地方政府。地方政府的積極性和活力是過去中國經濟取得成功的關(guan) 鍵，也是未來中國跨越“中等收入陷阱”的關(guan) 鍵。4.設立專(zhuan) 門委員會(hui) ，為(wei) 財政體(ti) 製改革提供協商平台，為(wei) 事權和支出責任調整提供動力機製。

　　(五)落實專(zhuan) 家和社會(hui) 參與(yu) 機製，以公開透明推進改革落地

　　改革方案的設計出台，僅(jin) 是全麵深化改革的起點。財稅體(ti) 製改革能否真正產(chan) 生獲得感，能否有效促進國家治理現代化進程，還要看其落地實施情況。而改革方案的真正落地，應是建立在公開透明、廣泛參與(yu) 的基礎上，應鼓勵事前充分發表意見進行博弈，而非方案出台之後的事後博弈。

　　1.建立嚴(yan) 格的保密製度，引入外部專(zhuan) 家深度參與(yu) 改革進程。2.待改革方案初步成型之後，應邀請主要相關(guan) 利益群體(ti) 進行充分協商。3.高度重視部門利益阻礙改革推進問題。各個(ge) 部門對於(yu) 財稅體(ti) 製改革方案的意見可以充分表達，在充分民主的基礎上還要集中統一。

　　(六)開展大數據等技術創新對財稅體(ti) 製影響的前瞻性研究

　　財稅體(ti) 製的改革設計，不僅(jin) 根植於(yu) 國家治理體(ti) 係，還將受到科技創新的影響。當前，特別是信息技術、大數據等科技進步，深度影響商業(ye) 運轉模式和人們(men) 的生活模式，進而也將深度影響政府治理流程乃至國家治理模式的選擇。財稅體(ti) 製改革永遠在路上，我國應當高度關(guan) 注並前瞻性研究相關(guan) 科技創新對製度選擇的影響，著力推動與(yu) 現代科技環境相適應的財稅改革。

　　為(wei) 此，應當特別關(guan) 注並啟動如下兩(liang) 個(ge) 方麵工作：

　　其一，開展前瞻性專(zhuan) 題研究。信息技術、大數據等科技創新對社會(hui) 生活的深度滲入，對於(yu) 稅製選擇、稅收征管、預算管理、政府間收入劃分等都將產(chan) 生影響。所有科技創新對財稅體(ti) 製改革帶來的衝(chong) 擊，都需要盡快開展前瞻性專(zhuan) 題研究。

　　其二，在充分論證、試點的基礎上，以科技創新為(wei) 基礎推動政府流程和機構再造，提升財稅治理的效率。

　　(作者高培勇為(wei) 中國社科院經濟所所長，汪德華為(wei) 中國社科院財經戰略研究院財政室主任)