主持人趙姍

　　近日，國務院印發了《關(guan) 於(yu) 鼓勵社會(hui) 力量興(xing) 辦教育促進民辦教育健康發展的若幹意見》(以下簡稱《意見》)，對民辦教育改革發展作出全麵部署。《意見》提出，對民辦學校實行非營利性和營利性分類管理以及差別化扶持，在財政、稅費、用地、收費等方麵對非營利性民辦學校給予更大扶持。《意見》共7部分30條，以加強黨(dang) 對民辦教育的領導為(wei) 方向，以促進民辦教育健康發展為(wei) 目標，以分類管理為(wei) 基礎，以差別化扶持和規範管理為(wei) 抓手。《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》也正式對外發布。

　　嘉賓

　　王烽教育部教育發展研究中心教育體(ti) 製改革研究室主任

　　王文源中國民辦教育協會(hui) 秘書(shu) 長

　　佘宇國務院發展研究中心社會(hui) 發展研究部調研員、副研究員

　　對民辦教育實施非營利性和營利性分類管理改革作出全麵部署

　　中國經濟時報：《意見》的亮點和重要意義(yi) 是什麽(me) ?

　　王文源：《意見》和《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》的發布，是對我國民辦教育實施非營利性和營利性分類管理改革的全麵部署，充分體(ti) 現了新修訂的《民辦教育促進法》的新精神。《意見》主要是在建立了民辦教育實行非營利性和營利性分類管理製度基礎上，明確了今後進一步鼓勵支持和規範民辦教育發展的政策舉(ju) 措，明確了非營利性和營利性民辦學校分類登記的具體(ti) 政策措施以及兩(liang) 類民辦學校監督管理的具體(ti) 政策措施。

　　其重要意義(yi) 可以歸納為(wei) “八個(ge) 有利於(yu) ”：有利於(yu) 破解製約民辦教育發展的製度瓶頸;有利於(yu) 落實對民辦教育的鼓勵扶持政策;有利於(yu) 拓展民辦教育事業(ye) 發展空間;有利於(yu) 加強黨(dang) 對民辦學校的領導;有利於(yu) 進一步吸引民間對教育的投資;有利於(yu) 鼓勵地方民辦教育政策創新;有利於(yu) 規範對民辦教育的依法行政和監督管理;有利於(yu) 形成跨部門、跨領域的民辦教育綜合協調機製。

　　佘宇：《意見》最大的亮點在於(yu) 明確提出民辦學校實行分類管理，建立差別化政策體(ti) 係，健全退出機製，實行稅費優(you) 惠、用地、收費等方麵的差別化扶持政策等。而且，《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》這兩(liang) 個(ge) 配套文件的出台也很及時。前者重點解決(jue) 了兩(liang) 類學校“到哪裏登記”“如何登記”的問題，規定了民辦學校設立審批、分類登記、變更注冊(ce) 登記、現有民辦學校分類登記等方麵的內(nei) 容;後者則重點解決(jue) 了營利性民辦學校“能辦什麽(me) 學”“如何辦學”“如何辦好學”的問題，對營利性民辦學校的設立、組織機構、教育教學、財務資產(chan) 、信息公開、變更與(yu) 終止、監督與(yu) 處罰等內(nei) 容作出製度安排。

　　王烽：文件的目的是進一步鼓勵社會(hui) 力量興(xing) 辦教育，是在分類管理的製度框架下，突破政策瓶頸、加大扶持力度、規範辦學行為(wei) ，促進民辦教育長遠健康發展。

　　其中的亮點包括：

　　首先，明確了民辦學校分類法律框架下的施政原則。不管營利性還是非營利性民辦學校，都要堅持黨(dang) 的教育方針、堅持公益方向，把社會(hui) 效益放在首位。辦好民辦學校不僅(jin) 是民辦學校自己的事情，突出強調了優(you) 化發展環境的重要性，而且優(you) 化發展環境主要責任在於(yu) 政府。辦好民辦學校，要靠改革，政府自身的改革是關(guan) 鍵，上下聯動是基本方式。

　　其次，確定了支持辦學體(ti) 製創新的辦法。一是提出分類管理框架下“差別化政策體(ti) 係”，鼓勵兩(liang) 類民辦學校發展，同時更加積極地扶持非營利性民辦學校發展。提出了政府補貼、政府購買(mai) 服務、基金獎勵、捐資激勵、土地供應、稅收減免等措施，對營利性學校等扶持主要是政府購買(mai) 服務和稅收優(you) 惠。二是在放寬準入方麵，首次以負麵清單的方式提出具體(ti) 措施：在法律沒有禁止、不損害第三方利益和公共利益、不危害國家安全的情況下，政府不得限製。三是在拓寬融資渠道方麵，提出鼓勵多渠道投融資興(xing) 辦教育，鼓勵銀行開發多種金融產(chan) 品，這也是比較新的提法。另外，文件也提出鼓勵探索混合所有製辦學，從(cong) 早先的文件限於(yu) 職業(ye) 教育擴大到更廣泛的領域，必然會(hui) 促進這一辦學形式的發展。

　　第三，提出了完善扶持製度的總體(ti) 要求。文件提出了八項措施，除《民辦教育促進法修正案》已經涵蓋的以外，還有以下亮點：一是要求各級政府加大對民辦教育的財政扶持力度，扶持民辦教育發展的資金要納入預算，要完善政府補貼等扶持辦法。二是在收費政策方麵，提出要進行非營利性民辦學校市場化收費改革試點，逐步實現市場化收費。三是在保障辦學自主權方麵，提出民辦高職院校可以試點在招生總體(ti) 規模下自主製定招生計劃，這是招生計劃管理製度的破冰之舉(ju) 。進一步強調了民辦中小學依法自主招生的權力。四是在保障教師權益方麵，明確了政府、學校、個(ge) 人合理分擔費用的教師社會(hui) 保障機製，在教師流動、晉升等人事管理方麵提出了一係列優(you) 化服務的措施。

　　第四，對完善現代學校製度、提高管理和辦學水平提出了要求。一是進一步細化了學校內(nei) 部治理結構特別是董事會(hui) 、監事會(hui) 的構成，黨(dang) 組織的建設，強調了教師、社會(hui) 人士的參與(yu) ;強調內(nei) 部關(guan) 鍵崗位親(qin) 屬回避製度，並對校長任職條件作出了規定。二是對民辦學校財務資產(chan) 管理，提出落實並保護法人財產(chan) 權、資產(chan) 分類登記記賬等措施，要求健全第三方審計、財務報告等製度。三是提高管理服務水平方麵，要求各級政府更加重視民辦教育，強化部門協調機製、提高服務效率和監督管理水平，並支持行業(ye) 組織和第三方機構對民辦學校參與(yu) 民辦學校治理和服務。

　　我國民辦教育進入轉型發展關(guan) 鍵階段

　　中國經濟時報：我國民辦教育發展的現狀如何?

　　王烽：一是數量上穩步增長。總體(ti) 來看，我國民辦教育發展最快是在上世紀九十年代。進入新世紀，隨著教育普及程度的極大提高，民辦教育發展的速度明顯趨穩。近十年來，盡管民辦學校的舉(ju) 辦者有時抱怨發展空間受到限製，但是各級各類民辦學校穩步增長態勢沒有變化，除中等職業(ye) 教育呈現負增長外，其他各級各類學校數量和在校生規模都呈現穩步增長，民辦學前教育則更是迅猛發展。在由適齡人口下降帶來規模發展空間不斷壓縮等情況下，民辦學校正在顯現其相對於(yu) 公辦學校的競爭(zheng) 優(you) 勢。從(cong) 曆年全國教育事業(ye) 發展統計公報中，可以看出以上趨勢。

　　二是質量上明顯提高。民辦學校發展的初期階段，是作為(wei) 公辦學校的補充而出現的。在義(yi) 務教育全麵普及、高等教育進入大眾(zhong) 化階段後，經過十幾年的緩慢調整，民辦學校的辦學水平和教育質量明顯提高。目前在許多大中城市，民辦中小學已經體(ti) 現出發展優(you) 勢，成為(wei) 選擇性教育的主要承擔者。中西部一些農(nong) 村，民辦中小學的吸引力已經明顯高於(yu) 公辦學校。但民辦高等學校整體(ti) 質量與(yu) 公辦學校仍然存在不小差距。民辦學校在辦學體(ti) 製創新方麵優(you) 勢明顯，已經在一定程度上成為(wei) 改革的促進因素，為(wei) 公辦學校提供了經驗。

　　三是進入轉型發展關(guan) 鍵階段。目前，我國教育總體(ti) 上已經從(cong) 規模擴張轉向內(nei) 涵式發展。與(yu) 公辦學校相比，在資金來源、教師待遇、政策環境、社會(hui) 聲譽等方麵，民辦學校仍然具有明顯劣勢。從(cong) 發展空間看，民辦學校需要在存量上做文章，需要在與(yu) 公辦學校競爭(zheng) 中求生存。如何利用體(ti) 製機製靈活的優(you) 勢提高教學質量，實現從(cong) 提供補充型、模仿型教育服務向提供多樣化、特色化、選擇性的教育服務，是各級各類民辦學校生存發展的關(guan) 鍵。

　　民辦教育發展瓶頸待破解

　　中國經濟時報：目前製約我國民辦教育發展的瓶頸有哪些?

　　王烽：第一個(ge) 瓶頸在於(yu) 民辦學校自身。秉承傳(chuan) 統的辦學理念、強化應試教育，過分追求經濟效益、注重規模擴張，原生態的管理模式、經驗式的內(nei) 部治理等，都是民辦學校轉型發展需要迫切解決(jue) 的問題。第二個(ge) 瓶頸在於(yu) 政策環境。民辦學校在營利性與(yu) 非營利性不分的情況下發展了幾十年，形成了既有發展思路和行為(wei) 習(xi) 慣。也正因如此，政府對於(yu) 民辦學校的扶持政策不能落實，或者力度不夠。許多地方實際上存在對民辦學校的歧視，有些地方有政府背景的民辦學校對其他民辦學校形成擠壓，形成不公平競爭(zheng) 。第三個(ge) 瓶頸在於(yu) 製度不健全。民辦學校注冊(ce) 登記、資產(chan) 管理、會(hui) 計製度等尚未健全，國家財政體(ti) 製、人事製度不夠開放，教育服務業(ye) 缺乏充分競爭(zheng) 和規範、公平的市場秩序等。分類管理的法律和政策製定實施，為(wei) 解決(jue) 政策和製度瓶頸提供了希望，但距離民辦教育健康發展的要求尚遠，還需長久不懈的努力。

　　佘宇：當前，我國民辦教育發展亟待解決(jue) 十大問題，即法人屬性問題、產(chan) 權屬性問題、學校權力問題、教師權益問題、會(hui) 計製度問題、營利與(yu) 非營利問題、合理回報問題、優(you) 惠政策問題、市場監管問題、政府服務問題。如果將這些問題進行歸類，大致可以分為(wei) 以下四類：第一類是民辦學校的屬性問題，包括“營利與(yu) 非營利問題”與(yu) “法人屬性問題”;第二類是民辦學校的產(chan) 權、資產(chan) 和會(hui) 計製度問題，包括“產(chan) 權屬性問題”“合理回報問題”和“會(hui) 計製度問題”;第三類是民辦教育發展中的政府職責問題，包括“優(you) 惠政策問題”“市場監管問題”和“政府服務問題”;第四類是民辦學校的治理問題，包括“學校權力問題”和“教師權益問題”。而且，無論是十大問題還是四類問題，都是環環相扣、緊緊相連的，並非彼此獨立存在。

　　而且，我國民辦教育發展正在麵臨(lin) 人口形勢變化帶來的嚴(yan) 峻挑戰。如果現行的人口政策(特別是生育政策)不進行大的調整，我國將麵臨(lin) 生育率進一步下降並跌入“低生育率陷阱”的較高風險。事實上，我國人口形勢的巨大變化已經給包括教育政策在內(nei) 的社會(hui) 政策帶來諸多挑戰。具體(ti) 而言，新增人口數量的不斷減少，意味著未來各學段生源數量的持續下降，我國教育領域的供求關(guan) 係也將隨之發生重大變化，即總體(ti) 呈現出“學校多、學生少”的狀況。在整體(ti) 生源數量持續下降的大背景下，絕大多數民辦學校將麵臨(lin) 比公辦學校更加嚴(yan) 峻的挑戰。但是，這也為(wei) 民辦教育選擇適宜的發展方向和思路提供了一個(ge) 契機。

　　建設統一開放、公平有序的教育服務市場是深化供給側(ce) 結構性改革的重要內(nei) 容

　　中國經濟時報：對於(yu) 社會(hui) 力量興(xing) 辦教育促進民辦教育健康發展有何具體(ti) 建議?

　　王烽：2016年11月通過的《民辦教育促進法修正案》，加上這次頒布的《意見》和兩(liang) 個(ge) 細則，形成了民辦教育分類管理的法律政策框架，為(wei) 民辦教育健康長遠發展奠定了基礎。在此背景下，各級政府的首要任務就是落實好這三個(ge) 文件。

　　首先，建議國務院對改革進程加強督促和指導。

　　法律和文件對分類管理的主要事項作出了規定，但是對於(yu) 扶持民辦教育發展的政策規定還很原則、很宏觀。出於(yu) 照顧地方發展差距、尊重各地改革創新積極性的考慮，很多事項留給地方決(jue) 定，但地方對民辦教育的重視程度、財政能力、管理和政策水平等參差不齊，改革進程中涉及的財產(chan) 、利益關(guan) 係非常複雜，社會(hui) 心理因素也會(hui) 起到非常重要的作用，為(wei) 保證改革平穩推進，需要加強國家層麵的宏觀指導和激勵。文件中涉及教育之外的其他部門主管的政策，如財政、稅收等，規定得最為(wei) 模糊。過去改革試點等經驗證明，國家層麵的一些政策不變，地方的改革就無法獲得實質性的進展。國務院要加強協調，督促這些部門落實法律和文件要求。

　　其次，建議改革進程中重視長遠的製度建設。盡管現有的法律和文件對分類管理的主要事項進行了明確，但是離建成營利性和非營利性分類發展的兩(liang) 套製度體(ti) 係，差距還很大。非營利性學校舉(ju) 辦主體(ti) 、審批和注冊(ce) 的順序等方麵尚未理順，在未來發展中可能會(hui) 遇到新的問題。差別化扶持政策還不夠清晰，也不夠有力，一些政策關(guan) 係到其他方麵的法律法規修改、政策的完善。如現有的稅收、財政、人事等政策製度，形成阻礙民辦教育發展的許多壁壘，涉及到更廣泛的製度建設。對於(yu) 兩(liang) 類民辦學校內(nei) 部治理結構的規定也還不夠清晰，應多借鑒國際上非營利組織發展的成熟經驗，同時識別我國國情下創新的性質和方向。

　　第三，要製定鼓勵教育服務業(ye) 發展的產(chan) 業(ye) 政策。

　　放開舉(ju) 辦營利性民辦學校，是一個(ge) 政策杠杆，對於(yu) 加快教育服務業(ye) 發展具有明顯的刺激作用。但是在營利性學曆教育之外，繼續教育和培訓、與(yu) 教育相關(guan) 的資源和課程開發、專(zhuan) 業(ye) 技術和管理服務是發展的重點，具有更為(wei) 廣闊的市場前景。把教育服務業(ye) 發展納入現代服務業(ye) 範疇，製定政府購買(mai) 服務、稅收、人才等方麵的優(you) 惠政策，發動行業(ye) 企業(ye) 製定產(chan) 品質量標準，規範市場行為(wei) ，建設統一開放、公平有序的教育服務市場，應是推動經濟轉型發展、深化供給側(ce) 結構性改革的重要內(nei) 容。

　　佘宇：以分類管理為(wei) 突破口，促進民辦教育健康發展。

　　第一，進一步明確民辦教育目標定位和活動範圍。在義(yi) 務教育階段，必須堅持政府辦學為(wei) 主體(ti) ，圍繞教師輪崗、財力均等和學生資源均等方麵建立完善的配套製度，推進義(yi) 務教育均衡發展;在非義(yi) 務教育階段，大力鼓勵和支持民辦教育發展，引導民辦學校提供多層次、多樣化的教育服務，增強教育選擇性。鑒於(yu) 教育事業(ye) 發展必須堅持的公益屬性以及世界各國的經驗、教訓，民辦教育的發展方向應該明確為(wei) 鼓勵和引導社會(hui) 力量重點興(xing) 辦公益性教育事業(ye) 。考慮到不同學段的特殊性，高中及以上將是未來民辦教育發展的重點領域。此外，針對不同類型的民辦學校(或幼兒(er) 園)，公共財政的投入範圍和重點以及具體(ti) 的管理辦法、措施和扶持政策等也需要加以明確。這也是一些教育發達國家比較成熟的經驗，是國際上管理民辦教育的通行做法。

　　第二，理順政府與(yu) 民辦學校關(guan) 係，引導和規範民辦教育發展。從(cong) 政府與(yu) 民辦學校的關(guan) 係來看，政府作為(wei) 教育行業(ye) 的監管者，要對民辦學校的辦學行為(wei) 、教師的準入、教育教學質量水平、教育服務標準等進行監管;同時，政府也是教育公共服務的提供者，通過購買(mai) 服務、財政補貼等方式，鼓勵和支持民辦學校創新服務提供方式，實現民辦教育健康可持續發展。此外，其他政府部門也對民辦學校負有一般性監管職責，例如財務會(hui) 計、登記管理等方麵，不同部門都有相應的管轄權。

　　第三，加快建立並落實民辦學校分類管理製度。

　　根據國際慣例和我國國情，建議按照學校法人財產(chan) 獨立完整、舉(ju) 辦者投入屬於(yu) 捐贈、辦學盈餘(yu) 不用於(yu) 分配、剩餘(yu) 資產(chan) 用於(yu) 社會(hui) 公益事業(ye) 四個(ge) 特征來認定非營利性民辦學校，按照投資辦學並獲取利潤回報認定營利性民辦學校。推進民辦學校分類管理，關(guan) 鍵是在尊重民辦學校舉(ju) 辦者曆史貢獻的前提下，選擇務實、靈活的改革策略，統籌兼顧各方麵的利益關(guan) 係，向新的製度平穩過渡。這方麵，《意見》及兩(liang) 個(ge) 配套文件已經邁出了重要一步。

　　除了明確分類標準外，還需要建立和完善相關(guan) 配套政策，主要包括：辦學許可和注冊(ce) 登記製度、產(chan) 權、資產(chan) 管理和財務會(hui) 計製度、法人治理和內(nei) 部管理製度、教師人事製度。

　　第四，夯實民辦學校內(nei) 涵發展，提高民辦教育質量水平。一是鼓勵和引導民辦園提供普惠性服務。針對學前教育階段民辦園占比過高的現狀以及這一學段兼有保育和教育的雙重任務，加之“入園難、入園貴”問題仍未得到有效緩解，應在繼續增加公辦園數量、提高公辦園占比的同時，以分類管理為(wei) 抓手，鼓勵和引導民辦園提供普惠性學前教育服務。二是營造民辦職業(ye) 教育發展的政策空間：加大對民辦職業(ye) 院校的支持，促進民辦職業(ye) 院校轉變發展模式;將民辦職業(ye) 教育納入地區職業(ye) 教育發展的整體(ti) 布局和框架;堅持養(yang) 老金製度正確方向，加快企業(ye) 年金體(ti) 係建設。三是推進民辦高等學校轉型發展。從(cong) 辦學屬性的角度來看，最重要的就是按照營利性和非營利性，建立民辦高校的分類管理製度，針對不同類型的民辦高校分別製定相應的管理辦法、措施和扶持政策，引導民辦高校(尤其是高職)向非營利性方向發展。此外，從(cong) 人才培養(yang) 的角度來看，還應鼓勵民辦高校向應用型本科院校轉型，麵向行業(ye) 產(chan) 業(ye) 設置學科專(zhuan) 業(ye) ，形成突出實踐能力培養(yang) 的教學體(ti) 係，采取產(chan) 學研合作的人才培養(yang) 模式，提高教師實踐教學能力。這就需要進一步加大政府政策方麵的支持和保障。

　　中國經濟時報：民辦教育的行業(ye) 組織如何在今後促進民辦教育事業(ye) 發展中發揮作用?

　　王文源：近年來，行業(ye) 組織在國家治理中發揮著越來越重要的作用，這次文件，也用專(zhuan) 章強調了發揮行業(ye) 組織的作用。中國民辦教育協會(hui) 下一步將按照教育部的統一部署，在以下幾個(ge) 方麵做好工作：一是做好學習(xi) 宣傳(chuan) 。通過組織專(zhuan) 題輔導報告會(hui) 、開通網絡專(zhuan) 題欄目等多種方式推動全國民辦教育係統學習(xi) 好文件，協助有關(guan) 方麵做好文件精神的解讀和宣傳(chuan) 工作。二是加強平台建設。通過加強協會(hui) 自身組織建設，團結各省級民辦教育協會(hui) ，通過項目創新和資源整合，搭建好民辦教育的行業(ye) 自律、協同創新、履行社會(hui) 責任等行業(ye) 平台。三是提供專(zhuan) 業(ye) 服務。通過依托各類專(zhuan) 業(ye) 組織，為(wei) 社會(hui) 有關(guan) 方麵、地方政府政策落地，引導民辦學校堅持公益性辦學、創新人才培養(yang) 模式和提升人才培養(yang) 質量等方麵，提供專(zhuan) 業(ye) 的科研與(yu) 信息谘詢服務。四是開展調查研究。組織開展多形式的專(zhuan) 題調查研究，推動校與(yu) 校之間、區域之間、國際之間的合作交流。五是創新服務方式。認真落實好教育部等上級行政部門委托中國民辦教育協會(hui) 的有關(guan) 工作，及時向有關(guan) 方麵反映行業(ye) 訴求及相關(guan) 意見建議。