美國當選總統特朗普宣稱，為(wei) 了使製造業(ye) 重回美國，擬將企業(ye) 所得稅率由35%下降到15%，近日我國民營企業(ye) 家曹德旺關(guan) 於(yu) 中美稅負比較的說法，進一步加大了各方麵對於(yu) “中國製造”的焦慮，“減稅降負”呼聲再起。隨著中國經濟進入新常態，經濟增長速度由高速變為(wei) 中高速，通過減稅激發全社會(hui) 的創新、創業(ye) 活力，促進小微企業(ye) 發展，增加就業(ye) ，既是社會(hui) 各方麵的共同期待，也是政府2014年以來的基本政策取向之一。但由於(yu) 種種原因，一方麵減稅降負還未能達到預期，企業(ye) “獲得感”不強，另一方麵社會(hui) 上對於(yu) 我國稅收的認識也有一些偏頗和不全麵之處。

　　還原我國稅收負擔的真實情況

　　我們(men) 常常聽到一種議論，說我國的稅收負擔太重。那麽(me) ，這種說法到底正不正確呢?理論上講，衡量稅收負擔的基本指標是“宏觀稅負”，其計算公式是：當年的稅收收入/當年的GDP×100%，基本涵義(yi) 是在當年全社會(hui) 新創造的價(jia) 值中政府以稅收方式拿走的份額。假定宏觀稅負為(wei) 30%，則表明在當年全社會(hui) 新創造的價(jia) 值中，政府以稅收的方式拿走了30%。由於(yu) 政府本身不從(cong) 事生產(chan) 活動，因此一般都認為(wei) ，宏觀稅負也就是政府加於(yu) 社會(hui) 負擔的代名詞。

　　由於(yu) 稅收並不是我國政府的唯一收入來源，因此在我國，宏觀稅負這個(ge) 概念在具體(ti) 的研討中又分成小、中、大三個(ge) 口徑，其分母分別對應稅收收入、財政收入、政府收入。它們(men) 之間的關(guan) 係如下：

　　稅收收入=當年全部稅收

　　財政收入=稅收收入+非稅收入

　　政府收入=稅收收入+非稅收入+政府性基金+社會(hui) 保障費+國有資本經營收入+土地出讓金。

　　由於(yu) 稅收收入、財政收入曆年均有公開統計數據，因此計算結果爭(zheng) 議不大，相互之間差距也不大，多年維持在3—4個(ge) 百分點，即小口徑的宏觀稅負大約為(wei) 19%，中口徑的宏觀稅負大約在22%。以2015年為(wei) 例，小口徑宏觀稅負僅(jin) 為(wei) 18.45%左右，中口徑的稅負為(wei) 22.51%。僅(jin) 就這兩(liang) 個(ge) 數字而言，業(ye) 內(nei) 公認，無論是與(yu) 發達經濟體(ti) (2013年平均水平為(wei) 25.9%)相比，還是與(yu) 發展中經濟體(ti) 的(2013年平均水平為(wei) 20.4%)，都是不高的。

　　但是，如果以政府收入計算，情況則馬上發生變化。各種測算表明，基本上可在上述數字的基礎上至少躍升10個(ge) 百分點。以2015年為(wei) 例，作者的測算為(wei) 36%。如果將這個(ge) 數字與(yu) 發達經濟體(ti) 和發展中經濟體(ti) 相比，我國的宏觀稅負就達到了國際水平(2013年各國平均水平38.4%，發達國家平均水平42.8%，發展中國家平均水平33.4%)。

　　因此，就稅收負擔而言，我國的真實情況是：以規範的稅收收入、財政收入計算的宏觀稅負水平並不高;但以政府收入計算的宏觀稅負水平偏高。究其原因，主要是因為(wei) 政府收入的多元化所致，在稅收之外的各類費、基金、社保繳費、住房公積金乃至土地出讓金、國有企業(ye) 收入等占比過大。以2015年為(wei) 例，全部政府收入共計24.48萬(wan) 億(yi) 元，其中稅收僅(jin) 為(wei) 12.49萬(wan) 億(yi) 元，占51%;而稅外收入卻占到49%的比例。

　　到底誰在承擔稅負

　　相對於(yu) 稅收負擔，更核心、更關(guan) 鍵的問題是“到底誰在承擔稅負”?一個(ge) 慣常聽到和廣泛流傳(chuan) 的說法是，我國的稅收負擔主要是由企業(ye) 承擔、“企業(ye) 稅負很重”，特別是近期該說法廣為(wei) 流傳(chuan) 。坦率地講，這一說法似是而非，因為(wei) 其中涉及到稅負轉嫁這一複雜的理論問題。

　　在我國現行稅製結構中，流轉稅是大頭，曆年占比均為(wei) 65%左右。由於(yu) 流轉稅附著於(yu) 商品或勞務的銷售過程中征收，因此帶來以下兩(liang) 個(ge) 現象：一是企業(ye) 是納稅人，承擔納稅義(yi) 務，而且這一納稅義(yi) 務的產(chan) 生隻與(yu) 是否發生了商品或服務銷售的行為(wei) 相關(guan) ，與(yu) 是否有利潤沒有關(guan) 係。因此，從(cong) 現象上看，我國90%的稅收的確是由企業(ye) 繳納的，貌似企業(ye) 承擔了90%的稅收。二是稅負轉嫁的可能，即企業(ye) 將稅收加入價(jia) 格之中，通過向下遊銷售商品或服務轉嫁稅收負擔，稅收理論上對此有一個(ge) 專(zhuan) 門名詞叫做“價(jia) 格楔子”，指的就是這個(ge) 現象。當然如果從(cong) 個(ge) 體(ti) 企業(ye) 的角度看，有的企業(ye) 轉得出去，有的企業(ye) 轉不出去，有的多轉一些，有的少轉一些，但若從(cong) 整體(ti) 和終極意義(yi) 上看，所有流轉稅都是要進入價(jia) 格並最終由消費者負擔的。換言之，高達65%的流轉稅雖然是由企業(ye) 繳納的，但真正承擔的卻是消費者。與(yu) 此同理的還有各類非稅、行政事業(ye) 性收費和政府性基金等。

　　根據以上原理，筆者曾做過測算，試圖回答“到底誰承擔稅負?承擔了多少?”這一社會(hui) 各界廣泛關(guan) 心的問題。計算結果表明，在廣義(yi) 宏觀稅負中，居民與(yu) 企業(ye) 承擔的比例大約是6∶4，即60%的稅收是由消費者承擔的，企業(ye) 承擔其餘(yu) 的40%。

　　這一計算結果與(yu) 很多人“企業(ye) 承擔了絕大部分的稅負”的直覺相去甚遠，一度引起過很多討論。討論的結果也很清楚，即這要歸咎於(yu) 我國以流轉稅為(wei) 主的稅製結構，因為(wei) 在這一稅收製度上，企業(ye) 雖然不是主要的稅收負擔者，但卻是主要的稅收繳納者，即90%的稅收是由企業(ye) 而不是由消費者繳納的。由於(yu) 企業(ye) 在納稅過程中，需要花費大量的時間精力分析法規條文、與(yu) 稅務部門打交道，在很多情況下還需要在銷售款項沒有收到的時候墊付稅款，甚至在沒有利潤或利潤很少的情況下還是要承擔稅負，且越小的企業(ye) 承擔的稅收負擔越重(這是由流轉稅的性質所決(jue) 定的)……所有這些，都導致了企業(ye) 即使將稅收轉嫁出去，“稅痛”感仍然非常強烈，而經濟下行、製造業(ye) 日子難過都進一步放大了這種痛苦。

　　綜上，在“稅負”這一全社會(hui) 高度關(guan) 注的問題上，情況是十分清楚的。第一，關(guan) 鍵不在以稅收收入、財政收入計算的宏觀稅負，而在以政府收入計算的宏觀稅負。第二，要害是稅製結構，引發強烈“稅痛”和不公平感的，是以流轉稅為(wei) 主的稅製結構，這在經濟下行期尤為(wei) 明顯。第三，我國整體(ti) 稅收環境未能在較大程度上實現“稅收法定”，稅收法律陳舊粗放，有關(guan) 部門不斷打“補丁”，導致具體(ti) 稅收政策變幻無窮，企業(ye) 對此十分頭痛。第四，也是更重要的方麵，在於(yu) 稅外各種費、基金、繳費、評估，甚至一些政府工作人員的“吃、拿、卡、要”，是構成企業(ye) 痛苦的重要根源。

　　如何減稅降負

　　在筆者看來，要回應社會(hui) 關(guan) 於(yu) 減稅的關(guan) 切，一方麵要虛心接受社會(hui) 各界的質疑，避免回應上的簡單化和武斷，如僅(jin) 以稅收計算的稅負水平來回應社會(hui) 上關(guan) 於(yu) “稅負重”的意見，另一方麵要準確辨識造成“稅不重”而“負擔重”的深層次原因在於(yu) 政府收入秩序比較混亂(luan) ，進而將目光鎖定在深化稅製改革，進一步清理、整頓費與(yu) 基金上麵，同時適度降低社保、土地、工資、電價(jia) 、氣價(jia) 、道路通行費、融資等綜合成本，這樣才能在當前經濟增速下行、政府收入下降、稅製改革的背景下找到回應社會(hui) 關(guan) 切、為(wei) 社會(hui) 減負、釋放經濟社會(hui) 活力的可行之路。

　　1.加快推進中央與(yu) 地方財政體(ti) 製改革，加快推進我國稅製轉型

　　必須看到，近期社會(hui) 上對於(yu) 營改增減稅效果的質疑，一定程度上是成立的。究其原因，是因為(wei) 遲遲沒有啟動中央與(yu) 地方財政體(ti) 製改革，導致地方政府在失去營業(ye) 稅這一稅種之後預期不明，不得不以各種方式加緊組織財政收入有關(guan) 。因此，必須盡快啟動中央地方財政體(ti) 製改革，健全地方收入體(ti) 係，從(cong) 製度上形成地方政府穩定的收入預期。稅製方麵，總體(ti) 而言，要堅持和深化黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 確定的“從(cong) 以間接稅為(wei) 主向直接稅為(wei) 主”的稅製改革方向，將稅收的重點由過於(yu) 集中在創造財富的環節(流轉稅)轉向財富分配、消費和轉移等環節(所得稅)，推動稅收“向後走”。

　　具體(ti) 而言，一是在全麵營改增之後，要及時將重點轉向增值稅稅率的簡並，將增值稅的普通稅率從(cong) 17%下調到13%左右，同時擴大可抵扣項，讓政策的春風能惠及最多的市場主體(ti) 。二是要將消費稅明確為(wei) 增值稅輔助稅種，以此設計和推進相關(guan) 改革，防止“就消費稅論消費稅”，一味隻增不減或少減多增，加重稅負。三是加快房地產(chan) 稅法的出台步伐，全麵改革個(ge) 人所得稅。四是根據國際局勢變化，適時調整企業(ye) 所得稅稅率。與(yu) 此同時，應當全麵落實“稅收法定”原則，對現行稅收條文進行清理合並，能詳則詳，能細則細，向全社會(hui) 傳(chuan) 達出清晰的稅收信號，營造良好的稅收法治環境。

　　2.以“正稅清費(基金)”的思路對各類收費進行全麵清理

　　稅外各類收費是造成社會(hui) 稅痛的主要根源，也是政府收入秩序失衡的主要原因，應當成為(wei) 為(wei) 社會(hui) 減負的主要著力點。綜上而言，現行收費項目可分成以下幾大類：一是附著於(yu) “稅”收取，主要用於(yu) 公共支出，如教育費附加;二是依附於(yu) 價(jia) 格加收，屬於(yu) 價(jia) 外收費，如各類電價(jia) 加收;三是因公民使用了某種特定設施、特定服務的定向收費，屬於(yu) 使用者付費;四是基於(yu) 公共管理性的收費。對此，要以“正稅清費”思路進行清理整頓，分類定性，凡是那些事實上已具有稅收性質的基金，可通過一定程序歸並，納入稅收的整體(ti) 管理之中;對於(yu) 價(jia) 外加收的“費”和具有使用者付費性質的“費”，應歸並到價(jia) 格之中，通過價(jia) 格來體(ti) 現，屬於(yu) 一般性收費的，則應經過嚴(yan) 格審批程序;對於(yu) 部門間重複收取、搭車收取的，則應堅決(jue) 取締。同時要繼續推進行政審批製度改革，消除各類收費滋生的製度性根源。

　　綜合各方麵的情況，當前清理收費的重點可考慮先行集中在行政性收費上。所謂行政性收費，是指行政機關(guan) 在麵向社會(hui) 提供服務時所收取的費用，如婚姻登記費、戶口登記費、企業(ye) 注冊(ce) 費、房屋登記費、貨物檢測費等。就項目數量與(yu) 金額而言，這類費用在整個(ge) 收費體(ti) 係中並非主體(ti) ，但因其既在理論上說不通，現實必要性已經不複存在，反而既扭曲政府形象，又影響經濟社會(hui) 活力，應當在這一輪清理中，列於(yu) 首當其衝(chong) 之列。

　　3.加大政府性基金的整並力度

　　要進一步明確各項政府性基金的征收目的、征收金額、征收時限，建立定期評估與(yu) 退出機製。一方麵，可借鑒上述清理收費項目的思路，對政府性基金項目進行整理，對於(yu) 確需征收的政府性基金，在設立之初就應當明確征收金額與(yu) 時限，凡是那些已達到預定征收金額、年限的基金，到期就應當進行停止，確有必要繼續征收的，必須重新啟動設立程序。對於(yu) 連續多年結餘(yu) 的基金，應全部重新評估，以切實減輕企業(ye) 的非稅負擔。

　　在各項政府性基金中，當前企業(ye) 意見最大之一者，是麵向絕大多數企業(ye) 征收的殘疾人就業(ye) 保障金。這項基金自1992年開始收取，至今已有24年。之所以企業(ye) 對此意見特別大，一是強令企業(ye) 雇用殘疾人的規定有違市場經濟規律。二是收取的剛性強，1998年以來全部由稅務部門代為(wei) 收取。三是收費標準過高，由於(yu) 計算基數是當年社會(hui) 平均工資，因此近年來增長很快，以2014年為(wei) 例，共收取了284.27億(yi) 元。四是基金的使用管理不規範。公開資料顯示，巨額殘保金中僅(jin) 有較小比例是用於(yu) 殘疾人就業(ye) 培訓和創業(ye) 支持等，其餘(yu) 的部分多用於(yu) 養(yang) 人、養(yang) 機構，甚至作為(wei) 基建費用。從(cong) 理論上講，與(yu) 殘疾人有關(guan) 的各類保障是社會(hui) 福利支出的一部分，應當由公共財政保障，其收入也應來自於(yu) 一般公共收入。專(zhuan) 列名目收取經費的做法，確實陳舊過時，應當及時清理。

　　4.漸進式下調社保繳費水平，加快推進社保製度的全麵改革

　　已有的研究表明，我國綜合社保繳費率高達40%。今年以來，在國務院的統一布置下，各地已陸續下調了社保的繳費水平，如養(yang) 老保險費率已下調到19%—20%，累計減負1000多億(yi) 元。但社會(hui) 對此的獲得感並不強，而且進一步調整低費率極大地受製於(yu) 當前我國碎片化的社保體(ti) 係下的統籌層級太低和能力不足的問題，唯一的對策是深化社保改革，提高統籌層次。對於(yu) 各方高度關(guan) 注的住房公積金，也需要進行深入研究，提出相應的改革對策。

　　5.繼續降低各類要素成本，包括土地、工資、電價(jia) 、氣價(jia) 、道路通行費、融資成本等

　　所有這些，都構成企業(ye) 的生產(chan) 經營成本，也都是企業(ye) 負擔重的源頭因素。今年以來，隨著供給側(ce) 結構性改革的推進，在降成本方麵已有一些切實的舉(ju) 措，企業(ye) 總體(ti) 對此的評價(jia) 是正麵和積極的。但也要看到，與(yu) 國際形勢的快速變化相比，與(yu) 當前穩增長的需要相比，與(yu) 社會(hui) 各方麵的期待相比，企業(ye) 負擔下降的數量與(yu) 質量都還有一定的差距。從(cong) 中國經濟健康發展的長遠計，應當加快改革，切實降低企業(ye) 負擔，為(wei) 企業(ye) 生產(chan) 經營營造良好的製度環境。(作者係國家行政學院經濟學教研部教授)