●自2013年11月中共十八屆三中全會(hui) 通過《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》以來，本輪財稅體(ti) 製改革已經進行三年多。

　　●根據《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》和《深化財稅體(ti) 製改革總體(ti) 方案》，係統評估2013年11月至2016年10月的本輪財稅體(ti) 製改革進展狀況，可以看到：預算管理製度改革已經初見成效，但在各種主客觀因素的製約下，總體(ti) 上係尚在起步階段的“在建”工程;以間接稅為(wei) 代表的稅收製度改革取得積極進展，但另一翼的直接稅改革相對緩慢，總體(ti) 上係兩(liang) 翼不平衡的“瓶頸”工程;財政體(ti) 製改革雖有所突破，但相對滯後的狀態未有根本改變，總體(ti) 上屬於(yu) 具體(ti) 方向尚待明晰的工程。

　　●作為(wei) 一個(ge) 整體(ti) 的財稅體(ti) 製改革尚不夠均衡，亟待協調推進。對全麵深化改革的支撐性和基礎性作用逐步顯現，但需加力增效。

　　編者按　本文對過去三年我國財稅體(ti) 製改革成果進行了總結和評估，對於(yu) 調整、規劃好下一階段改革具有重要參考價(jia) 值。鑒於(yu) 原文篇幅較長，本報對原文縮編後分兩(liang) 次刊發。

　　本輪財稅體(ti) 製改革事實上已經進入倒計時，按照2013年11月中共十八屆三中全會(hui) 通過《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》(以下簡稱《決(jue) 定》)和2014年6月中共中央政治局審議通過的《深化財稅體(ti) 製改革總體(ti) 方案》(以下簡稱《總體(ti) 方案》)的要求，2016年基本完成改革重點工作和任務，2020年基本建立現代財政製度。總結、梳理過去3年來本輪財稅體(ti) 製改革軌跡，對取得的階段性成果做出恰當的評估，從(cong) 而調整、規劃好下一階段改革的後續安排，確保改革目標的最終實現，有著重要意義(yi) 。

　　鑒於(yu) 改革尚在持續，能夠且應當進入本文評估視野的，僅(jin) 在於(yu) 其“階段性成果”——已推出的改革舉(ju) 措及其實際效應與(yu) 設定的改革目標之間的關(guan) 係。

　　進行評估，有兩(liang) 個(ge) 參照係。其一，中共十八屆三中全會(hui) 《決(jue) 定》關(guan) 於(yu) 深化財稅體(ti) 製改革的總體(ti) 部署。其二，中共中央政治局審議通過的《總體(ti) 方案》。前者界定了推進現代財政製度建設的基本目標，後者明確了實施財稅體(ti) 製改革的具體(ti) 任務。

　　根據《決(jue) 定》和《總體(ti) 方案》明確界定現代財政製度應具備的基本特征，深入到財稅體(ti) 製的各個(ge) 子領域，評估本輪財稅體(ti) 製改革所涵蓋的三方麵內(nei) 容——預算管理製度改革、稅收製度改革和財政體(ti) 製改革;綜合三個(ge) 方麵的改革內(nei) 容，對作為(wei) 一個(ge) 整體(ti) 的財稅體(ti) 製改革及其同其他領域改革的關(guan) 係作綜合評估;以此為(wei) 基礎，提出進一步推進財稅體(ti) 製改革的針對性建議。

　　評估標準的界定：現代財政製度的基本特征

　　本輪財稅體(ti) 製改革所設定的目標究竟是什麽(me) ?

　　理念、思想和戰略大不相同於(yu) 以往

　　《決(jue) 定》有關(guan) 財稅體(ti) 製改革目標的闡述是：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體(ti) 製是優(you) 化資源配置、維護市場統一、促進社會(hui) 公平、實現國家長治久安的製度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅製、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政製度，發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性。”這揭示了本輪財稅體(ti) 製改革大不相同於(yu) 以往財稅體(ti) 製改革的三個(ge) 重要方麵和突出特點：

　　一是從(cong) 國家治理全局高度布局的財稅體(ti) 製改革。二是從(cong) 發揮基礎性和支撐性作用高度布局的財稅體(ti) 製改革。三是從(cong) 全麵認知現代財政文明高度布局的財稅體(ti) 製改革。

　　本輪財稅體(ti) 製改革，破天荒地以“建立現代財政製度”作為(wei) 改革的目標標識，這一十分重要而深刻的變化意味著，財稅體(ti) 製改革已經第一次被放在了同現代財政文明無縫對接的平台上。

　　扭住現代財政製度建設這個(ge) 牛鼻子

　　本輪財稅體(ti) 製改革大不相同於(yu) 以往的理念、思想和戰略，都可凝結並落腳於(yu) “建立現代財政製度”這一大不相同於(yu) 以往的改革目標，標誌著中國財稅體(ti) 製改革進入了一個(ge) 新的曆史階段。

　　緊緊扭住現代財政製度建設這個(ge) 牛鼻子，清晰歸納現代財政製度的基本特征並由此深入到現代財政製度的各個(ge) 組成部分——在財稅體(ti) 製各子領域的具體(ti) 表現，可能是界定本輪財稅體(ti) 製改革評估標準的不二選擇。

　　現代財政製度的基本特征

　　該如何理解並把握現代財政製度的基本特征?

　　現代財政製度的主要立足點是落在財稅體(ti) 製的時代特征上的。它意在強調，隻有跟上人類文明發展進程的現代財稅體(ti) 製而非具有其他別的什麽(me) 方麵特點的財稅體(ti) 製，才可以與(yu) 國家治理現代化相匹配。

　　《總體(ti) 方案》對現代財政製度作出了如下描述：“建立統一完整、法製規範、公開透明、運行高效，有利於(yu) 優(you) 化資源配置、維護市場統一、促進社會(hui) 公平、實現國家長治久安的可持續的現代財政製度。”以此為(wei) 基礎，應當從(cong) 如下四個(ge) 方麵入手：是否有利於(yu) “優(you) 化資源配置”?是否有利於(yu) “維護市場統一”?是否有利於(yu) “促進社會(hui) 公平”?是否有利於(yu) “實現國家長治久安”?

　　重點關(guan) 注三個(ge) 內(nei) 容

　　有鑒於(yu) 此，對本輪財稅體(ti) 製改革進展狀況的評估，將重點關(guan) 注如下三個(ge) 方麵內(nei) 容：1、改革框架是否立起來了。2、具體(ti) 改革方案的設計是否符合建設現代財政製度的方向。3、財稅體(ti) 製改革對整體(ti) 改革的支撐作用發揮得如何。

　　預算管理製度改革的進展與(yu) 問題

　　改革目標：全麵規範、公開透明的現代預算管理製度

　　以現代預算製度為(wei) 鏡鑒，可以發現，現行預算管理製度所存在的主要問題，就是“不公開、不透明，不適應國家治理現代化的要求”。《決(jue) 定》和《總體(ti) 方案》為(wei) 預算管理製度改革設定的目標是：建立“全麵規範、公開透明”的現代預算管理製度。

　　這一目標至少包括如下四層含義(yi) ：其一，將政府收支行為(wei) 及其機製納入法治軌道，從(cong) 財政上將權力關(guan) 進製度籠子，建設法治國家。其二，將政府的所有經濟活動全麵納入到人大、社會(hui) 監督的視野之中，實現對行政權力的授權問責功能。其三，注重提升財政資金績效，包括財政資金的配置效率和管理效率。其四，控製國家財政風險，避免財政風險延伸出金融風險、社會(hui) 治理風險，實現國家長治久安。

　　改革進展：初步搭建了現代預算管理製度基本框架

　　圍繞現代預算管理製度建設，納入本輪改革的內(nei) 容共有七項：改進年度預算控製方式、完善政府預算體(ti) 係、建立透明預算製度、加強預算執行管理、完善轉移支付製度、規範地方債(zhai) 務管理和規範稅收優(you) 惠政策。

　　預算管理製度改革動手最早、力度最大，是本輪財稅體(ti) 製改革推進最快、成效最為(wei) 顯著的領域。其中，最重要的進展是2015年正式實施了新修訂的《預算法》，國務院相繼公布了一批文件，等等。具體(ti) 說來，可歸結為(wei) 如下幾個(ge) 方麵的進展：

　　一是現代預算管理製度的若幹基本理念得以確立。二是以四本預算構建的全口徑政府預算體(ti) 係得以建立，預決(jue) 算公開透明取得一定成效。三是多項具體(ti) 製度改革有序推進。四是地方政府債(zhai) 務管理體(ti) 係及風險預警製度得以建立。五是推出稅收優(you) 惠政策規範方案，但中途擱淺。

　　問題分析：尚在起步階段的“在建”工程

　　以現代預算製度的原則反觀迄今的改革進程，可以發現，在此領域，尚有若幹“老大難”問題需要解決(jue) ，也麵臨(lin) 財政管理基礎薄弱的硬約束，更有沿襲已久的既得利益格局亟待攻破。對照《決(jue) 定》和《總體(ti) 方案》提出的各項改革任務，應當承認，迄今的預算管理製度改革尚在起步階段，在很大程度上尚屬“在建”工程。

　　一是四本預算的統籌綜合尚不到位，新《預算法》未能徹底攻破“土圍子”。全麵性、一致性，是現代政府預算應遵循的基本原則，要求將所有政府收支按照“統一”的標準納入預算管理。按照這一原則，新《預算法》明確了四本預算各自的編製要求，提出加大統籌力度，建立有機銜接的預算管理體(ti) 係。但一旦從(cong) 原則層麵深入到操作環節，則會(hui) 發現，四本預算之間的有機銜接遠未實現;四本預算未能綜合成一本預算，且管理標準各異。

　　二是公開透明還需強化頂層設計。從(cong) 當前現狀來看，預算公開尚不充分，公開的部分離透明預算尚有距離。雖然新《預算法》明確了公開的標準，但部分政府收支並未達到這一要求，或者遵守的標準並不一致。更為(wei) 重要的是，地方政府缺乏主動公開的意識，往往是僅(jin) 僅(jin) 滿足於(yu) 法律的最低要求。

　　三是表外信息有待豐(feng) 富。預算報告應當充分體(ti) 現政府的經濟活動。發達國家的預算報告中，均有若幹附錄以表外信息的方式，披露在正式預算表格中難以包含的內(nei) 容。我國的預算報告，除若幹預算表格之外，僅(jin) 有部分對表格進行解釋的說明，缺乏表外信息。從(cong) 我國的現狀看，至少亟須發展兩(liang) 類表外信息：其一，債(zhai) 務與(yu) 資本性支出預算。其二，稅式支出預算。

　　四是地方債(zhai) 管理製度設計尚需優(you) 化。按照新《預算法》規定，由全國人大確定地方債(zhai) 總額度，僅(jin) 省級政府有公開發行地方債(zhai) 券的資格。這相當於(yu) 將原來省、市、縣均有的通過地方融資平台舉(ju) 債(zhai) 決(jue) 策的權力，集中到幾十家省級單位。地方債(zhai) 管理製度還有若幹環節亟待優(you) 化。首先是發債(zhai) 額度的合理確定與(yu) 分配，如何平衡風險控製與(yu) 滿足地方實際需求。其次是發債(zhai) 權集中到省級政府，是由分散決(jue) 策轉向集中決(jue) 策，固然有便於(yu) 控製風險、加強規範管理的優(you) 點，但也可能存在管理鏈條過長、債(zhai) 務資金配置低效、不符合地方實際等問題。其三是地方債(zhai) 的長期發展前景未明確，社會(hui) 預期混亂(luan) 。其四是地方融資平台的清理規範尚不到位。這些問題都亟須評估。

　　五是預算和財政管理基礎尚有待夯實。若幹新推出的預算管理製度改革措施，需要良好的預算和財政管理基礎與(yu) 之配套，難以單兵推進，否則易出現改革理念先進而實質效果不佳問題。

　　稅收製度改革的進展與(yu) 問題

　　改革目標：建立公平統一、調節有力的現代稅收製度

　　以現代稅收製度為(wei) 鏡鑒，立足於(yu) 當前中國所處的發展階段和麵臨(lin) 的主要矛盾，可以確認，現行稅收製度最需要、最迫切解決(jue) 的核心問題，就是“不健全、不完善，不利於(yu) 促進社會(hui) 公平”。《決(jue) 定》和《總體(ti) 方案》為(wei) 稅收製度改革設定的目標是：建立“公平統一、調節有力”的現代稅收製度。

　　這一目標至少包括如下四層含義(yi) ：其一，對接現代稅收文明，在以往相對重視稅收效率的基礎上，注重公平與(yu) 效率之間的平衡，將稅收負擔分配的公平、公正納入稅製建設視野。其二，對接現代稅製結構，在以往相對重視稅收總量的基礎上，注重稅製結構優(you) 化，將優(you) 化稅收結構作為(wei) 稅製改革的主要目標。其三，對接現代稅收治理，在以往相對重視稅收中性的基礎上，注重中性和非中性的統一，將加強稅收的調節作用擺在稅製建設的突出位置。其四，立足當前中國收入、財產(chan) 分布不均問題的現實，稅製改革亟待以促進社會(hui) 公平正義(yi) 的行動，實現國家良治。

　　改革進展：間接稅改革相對順利，直接稅改革相當緩慢

　　圍繞現代稅收製度建設，納入本輪改革的內(nei) 容可歸結為(wei) “六稅一法”：即啟動六個(ge) 稅種的改革，包括屬於(yu) 間接稅的增值稅、消費稅、資源稅、環境稅，屬於(yu) 直接稅的個(ge) 人所得稅、房地產(chan) 稅等。同時，配合相關(guan) 改革，修訂《稅收征管法》。

　　迄今為(wei) 止，已經取得的進展有：一是營改增全麵推開。標誌著1994年稅改遺留下來的增值稅“擴圍”和“轉型”兩(liang) 大改革任務均已完成，與(yu) 國際主流接軌且有中國特色的現代增值稅製度已漸入定型階段。二是資源稅改革順利推進。2014年，全國實現煤炭資源稅從(cong) 價(jia) 計征改革，並調整了原油、天然氣資源稅適用稅率。三是消費稅征收範圍逐步拓展。四是稅收征管體(ti) 製機製改革已經啟動。

　　總體(ti) 來看，《決(jue) 定》和《總體(ti) 方案》部署的“六稅一法”改革任務，營改增、資源稅改革任務接近完成;消費稅改革部分啟動，但主要改革任務方案尚未出台;稅收征管體(ti) 製改革已啟動，但法律修訂工作尚未結束;環境稅、個(ge) 人所得稅、房地產(chan) 稅三個(ge) 稅種尚處於(yu) 改革方案製定階段。

　　問題分析：不平衡推進狀態下的“瓶頸”工程

　　本輪稅製改革相對於(yu) 以往曆輪稅製改革的最重要變化，是以“穩定稅負”為(wei) 前提“逐步增加直接稅比重”，實現稅製結構的優(you) 化。若將間接稅和直接稅分別視作本輪稅製改革行動的兩(liang) 翼，可以非常清晰地發現，兩(liang) 翼的行動規模和頻率頗不均衡。間接稅一翼的營改增、資源稅改革已陸續啟動，但直接稅一翼的個(ge) 人所得稅、房地產(chan) 稅改革則基本未有實質進展。

　　兩(liang) 翼改革行動的不平衡狀態，形成“瓶頸”工程，這種境況的形成，同中國的稅情、國情特點密切相關(guan) 。

　　一是認識上的盲區。由於(yu) 曆史以及其他方麵的原因，不少人往往隻知有直接稅、鮮知有間接稅。作為(wei) 迄今本輪稅製改革中動作最大、涉及現實中國第一和第三大稅種的“營改增”所引發的關(guan) 注度，遠遠低於(yu) 現實中的個(ge) 人所得稅所謂“起征點”，甚至遠遠低於(yu) 尚在議論中的房地產(chan) 稅。

　　二是理念上的誤區。在很多人眼中，甚至包括部分官員和學者，常常把間接稅比重高當作中國稅收製度的優(you) 越性一味推崇。

　　三是稅製安排上的慣性。中國現行的間接稅“隱身”於(yu) 價(jia) 格背後，稅與(yu) 價(jia) 混同在一起，人們(men) 對直接稅的變動異常敏感而對間接稅的增減麻木不仁。

　　四是稅收征管上的軟肋。中國的稅收征管格局一直可用“間接+截流”加以概括。所謂“間接”，是指它基本上隻適於(yu) 征收間接稅，而不能適於(yu) 征收直接稅。所謂“截流”，是指它基本上隻能征以現金流為(wei) 前提的稅，而不能征存量環節的稅。稅收征管格局存在如此軟肋，顯然難以適應征收建立在綜合製基礎上的個(ge) 人所得稅的需要。

　　五是生不逢時的境遇。本輪稅製改革的啟動恰與(yu) 經濟的持續下行相遇，這也給本來不易的直接稅改革徒增了困難。

　　六是“減稅至上”的輿論。關(guan) 於(yu) 稅製改革的宣傳(chuan) 基調過於(yu) 強調減稅的政策效果，相對忽視了通過完善稅收結構、發揮調節功能以及促進結構性改革方麵的效果。三次調增燃油消費稅，雖有助於(yu) 綠色發展，但社會(hui) 批評意見很強烈。增值稅本應盡可能保持單一主體(ti) 稅率，保持中性，但為(wei) 了滿足所有行業(ye) 均減稅的目標，營改增增加了兩(liang) 檔主體(ti) 稅率，且為(wei) 部分行業(ye) 一再“打補丁”。個(ge) 人所得稅、房地產(chan) 稅改革一再“胎死腹中”，遲遲難以啟動。

　　財政體(ti) 製改革的進展與(yu) 問題

　　改革目標：發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性

　　針對現行財政體(ti) 製所存在的中央和地方關(guan) 係“不清晰、不合理”的突出問題和主要矛盾，《決(jue) 定》和《總體(ti) 方案》以有利於(yu) 發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性為(wei) 目標，勾畫了財政體(ti) 製改革的藍圖。

　　這一目標至少包括如下幾層含義(yi) ：其一，從(cong) 國家治理現代化的總目標出發，財政體(ti) 製改革必須“堅持調動各方麵積極性”，處理好條塊之間的關(guan) 係。其二，立足於(yu) 發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性，在當前的中國，尤其要重視發揮地方的積極性。其三，處理好中央和地方之間關(guan) 係的前提，在於(yu) 厘清政府與(yu) 市場之間的關(guan) 係。為(wei) 此，財政體(ti) 製的改革和調整，應當注重形成地方政府與(yu) 中央部門間的縱向製衡機製。通過兩(liang) 者間的縱向製衡，共同維護統一市場的正常運轉。

　　改革進展：推進相對滯後，成效尚待觀察

　　圍繞中央和地方政府之間的財政關(guan) 係，本輪改革所涉及的內(nei) 容被歸結為(wei) 兩(liang) 個(ge) 方麵，一是進一步理順中央和地方收入劃分;另一是在逐步理順各級政府事權關(guan) 係的基礎上，建立事權和支出責任相適應的製度。

　　這是本輪財稅體(ti) 製改革中推進相對滯後且成效尚待觀察的領域。迄今為(wei) 止，可以提及的實際進展可歸結為(wei) 如下兩(liang) 項：一是公布了《全麵推行營改增試點後調整中央與(yu) 地方增值稅收入劃分過渡方案》。國發〔2016〕26號文明確規定，自2016年5月1日起，作為(wei) 未來2-3年內(nei) 的過渡方案，以2014年為(wei) 基數，采取增值稅增量五五分成的方式重新劃分中央和地方收入。這對彌補營改增後的地方財力虧(kui) 空，在過渡意義(yi) 上兼顧中央和地方利益，是比較有利的一項舉(ju) 措。二是發布了《關(guan) 於(yu) 推進中央與(yu) 地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。在將事權與(yu) 支出責任聚焦於(yu) 財政事權和支出責任的條件下，這項改革算是有了一些進展。

　　問題分析：具體(ti) 方向尚待明晰的工程

　　在本輪財稅體(ti) 製改革中，至少相對而言，以央地財政關(guan) 係調整為(wei) 核心內(nei) 容的財政體(ti) 製改革相對滯後，是躲不開、繞不過的基本事實。對它的成因，是需要認真對待、深刻分析的。

　　一是圍繞此議題的改革內(nei) 容設計尚不夠詳實、具體(ti) 。仔細地體(ti) 味一下《決(jue) 定》和《總體(ti) 方案》的相關(guan) 表述，便可以看到，涉及財政體(ti) 製領域的改革內(nei) 容還不夠詳實。

　　二是財政體(ti) 製改革的具體(ti) 方向尚未明晰。本輪財政體(ti) 製改革的目標雖然定位於(yu) “有利於(yu) 發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性”，但究竟怎樣“發揮兩(liang) 個(ge) 積極性”、以怎樣的思路“發揮兩(liang) 個(ge) 積極性”，迄今並未有明晰的說法。必須在堅持“發揮兩(liang) 個(ge) 積極性”目標的基礎上，盡快明晰財政體(ti) 製改革的具體(ti) 方向。

　　三是圍繞改革的具體(ti) 操作方案尚未在中央和地方之間達成廣泛共識。下一步以一個(ge) 怎樣的旗幟標識財政體(ti) 製改革的方向並據此製定一個(ge) 可以達成共識的方案，是難點，也是重點所在。這一判斷的引申意義(yi) 在於(yu) ，圍繞央地財政關(guan) 係調整的具體(ti) 操作方案，理應取得地方政府的廣泛認同和積極配合，在中央和地方的有效互動中最終形成。(未完待續)(作者高培勇為(wei) 中國社科院經濟所所長，汪德華為(wei) 中國社科院財經戰略研究院財政室主任)