“十三五”脫貧攻堅規劃專(zhuan) 家係列解讀之五：

　　加大體(ti) 製機製創新 為(wei) 打贏脫貧攻堅戰提供堅強保障

　　在各種規劃中，“保障措施”旨在為(wei) 規劃實施提供支撐，以防出現“規劃規劃，牆上掛掛”的結果。《“十三五”脫貧攻堅規劃》(以下簡稱“《規劃》”) 中的“保障措施”，以扶貧供給側(ce) 的結構性改革為(wei) 核心，確定了“五重機製”、“五項政策”、“三大措施”構成的支撐體(ti) 係。

　　一、“五重機製”破解扶貧供給側(ce) 結構性難題

　　《規劃》確定的第一層次“保障措施”是機製創新：

　　一是精準扶貧脫貧機製。扶貧對象瞄準偏離、扶貧項目“名實分離”，一直是扶貧開發麵臨(lin) 的深層挑戰。這種局麵與(yu) 扶貧對象基礎能力差、利用機會(hui) 的競爭(zheng) 力不足有關(guan) ，也與(yu) 自上而下、自外而內(nei) 開展扶貧開發麵臨(lin) 信息不對稱等約束條件有關(guan) 。《規劃》提出通過建檔立卡、正向激勵等措施，健全貧困人口精準識別與(yu) 動態調整機製、精準施策機製、駐村幫扶機製和貧困退出機製，促進實現精準扶貧精準脫貧。這些措施抓住了現代信息技術為(wei) 克服信息不對稱問題帶來的機遇，也抓住了通過正向激勵改變扶貧資源競爭(zheng) 行為(wei) 這個(ge) 關(guan) 鍵節點。

　　二是扶貧資源動員機製。推進脫貧攻堅，既要重視投入資金，更要重視用好資金。投入方麵，《規劃》抓住貧困問題的“公共性”，強調要發揮政府投入的主導作用，廣泛動員社會(hui) 資源，確保投入力度與(yu) 脫貧攻堅任務相適應。使用方麵，《規劃》聚焦競爭(zheng) 機製和社會(hui) 力量的作用，明確了推廣政府購買(mai) 服務等實現途徑，提出要鼓勵社會(hui) 組織承接東(dong) 西部扶貧協作等渠道具體(ti) 項目的實施，抓住了扶貧供給側(ce) 結構性改革的一個(ge) 關(guan) 鍵點，即發揮政府、市場、社會(hui) 各自的優(you) 勢。

　　三是貧困人口參與(yu) 機製。沒有貧困人口的參與(yu) ，扶貧供給就不可能有效回應需求。但自上而下推進的脫貧攻堅工程很容易出現“上麵動而下麵不動”的情形，上麵越急，這個(ge) 問題就越容易出現。為(wei) 此，《規劃》提出了構建貧困人口參與(yu) 機製的四條措施：充分發揮村組幹部的引領作用和致富帶頭人的示範作用，大力弘揚自力更生、艱苦奮鬥精神;加強責任意識、法治意識和市場意識的培育;健全貧困人口利益表達機製;強化貧困人口參與(yu) 的組織保障機製。每條措施都包含很大探索空間。

　　四是資金項目管理機製。貧困問題成因複雜，對症幹預非常重要，須給予地方政府特別是縣級政府更多靈活施策的權利。《規劃》提出，一方麵要優(you) 化財政涉農(nong) 資金供給機製，支持貧困縣圍繞突出問題整合使用相關(guan) 資金;另一方麵要加強扶貧資金項目監管，保障其在陽光下運行。以貧困縣為(wei) 單元，放開資金使用權與(yu) 加強監管相結合，是扶貧資源配置體(ti) 製的重大突破。

　　五是考核問責激勵機製。早在《國家八七扶貧攻堅計劃》中，中央就提出貧困縣要把扶貧開發作為(wei) 中心任務。但由於(yu) 缺乏有效激勵機製，這個(ge) 要求一直沒有得到落實，地方官員競相追逐的是GDP等對個(ge) 人升遷更有用的政績。《規劃》多管齊下，提出實施脫貧攻堅責任製、落實貧困縣約束機製、建立健全第三方評估機製、建立年度脫貧攻堅逐級報告和督查巡查製度等重大措施，為(wei) 地方官員轉變政績觀、切實以貧困治理為(wei) 第一要務注入了強勁動力。

　　二、“五項政策”推動扶貧資源精準有力供給

　　《規劃》提出的第二層次“保障措施”是支持政策：

　　一是財政政策。財是政的基礎，對於(yu) 扶貧開發來說尤其如此。就增加投入，《規劃》提出中央和省級要發揮更大作用。就分配資金，《規劃》要求農(nong) 業(ye) 綜合開發等涉農(nong) 資金要明確一定比例用於(yu) 貧困村;各部門安排相關(guan) 政策項目要最大限度向貧困地區、貧困人口傾(qing) 斜。

　　二是投資政策。交通、水利等基礎設施薄弱和學校、醫院、文化場館等公益設施不足，使得貧困地區資源優(you) 勢無法轉化為(wei) 發展優(you) 勢。投資政策聚焦於(yu) 解決(jue) 這類問題。首先是政府投資，中央和省級要加大貧困地區基礎設施建設投資支持力度。其次是社會(hui) 投資，要在扶貧開發中推廣政府與(yu) 社會(hui) 資本合作等模式，引導社會(hui) 資本更多投向貧困地區。

　　三是金融政策。在市場經濟大環境下，金融政策調是促進貧困地區形成內(nei) 生發展能力和長期發展活力的有效舉(ju) 措。《規劃》提出了四方麵相關(guan) 措施：運用扶貧再貸款等政策工具引導金融機構擴大貧困地區涉農(nong) 貸款投放，並創新金融產(chan) 品與(yu) 服務;支持有關(guan) 銀行強化服務扶貧開發的功能和能力;建立健全扶貧貸款風險分擔和補償(chang) 機製，以及推動開展扶貧領域保險業(ye) 務;開辟扶貧產(chan) 業(ye) 從(cong) 資本市場獲得低成本融資或便捷融資的渠道。四條措施的組合運用，有助於(yu) 緩解貧困地區資本短缺和貧困人口融資難、融資貴等問題。

　　四是土地政策。隨著經濟社會(hui) 發展，土地成為(wei) 貧困地區越來越具有挖掘潛力的資源。在這種背景下，如何保障扶貧開發項目用地需要?如何讓貧困人口分享城鎮化帶來的土地增值收益?成為(wei) 扶貧開發工作的重要議題。對於(yu) 第一個(ge) 問題，《規劃》提出了新增建設用地計劃指標優(you) 先保障扶貧開發用地需要、國家扶貧開發工作重點縣年度新增建設用地計劃指標通過專(zhuan) 項加以安排等政策。對於(yu) 第二個(ge) 問題，《規劃》指出，貧困地區可將城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤節餘(yu) 指標在省域範圍內(nei) 流轉使用。

　　五是幹部人才政策。資金、土地和人才是三大發展資源。對貧困地區來說，資金主要靠引入，土地主要靠挖掘，人才則需要引入和挖掘並重。圍繞引入人才，《規劃》提出要強化引導人才向基層和艱苦地區流動的激勵政策等措施。圍繞挖掘培養(yang) 人才，規劃提出實施邊疆民族地區和革命老區人才支持計劃等辦法。這些措施從(cong) 能力建設、待遇提升等方麵著力，構築起引入和挖掘培養(yang) 人才的保障體(ti) 係。

　　三、“三大措施”確保扶貧工作超常規推進

　　《規劃》提出的第三層次“保障措施”是組織實施：

　　一是強化組織領導。《規劃》強調了“一個(ge) 基本製度，兩(liang) 個(ge) 關(guan) 鍵環節”。“一個(ge) 基本製度”是指，省、市、縣、鄉(xiang) 各級黨(dang) 委和政府要層層簽訂脫貧攻堅責任書(shu) ，層層落實責任製。“兩(liang) 個(ge) 關(guan) 鍵環節”分別是縣和村。縣環節，貧困縣黨(dang) 政正職領導幹部實行不脫貧不調整。村環節，“村兩(liang) 委”要強化戰鬥堡壘作用，完善村民自治機製;駐村工作隊要實現貧困村全覆蓋，並提高縣以上機關(guan) 派出幹部比例;貧困人口要強化能動性和進取精神。不難看出，“一個(ge) 基本製度，兩(liang) 個(ge) 關(guan) 鍵環節”蘊含的是突出關(guan) 鍵、重心下沉的思路。

　　二是明確責任分工。這項措施要解決(jue) 的是層級之間、部門之間協同發力的問題。層級方麵，《規劃》重申了“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機製，明確了省、市、縣的責任分工。部門關(guan) 係上，《規劃》要求各有關(guan) 部門按照職責分工，製定扶貧工作行動計劃或實施方案，出台相關(guan) 配套支持政策。

　　三是加強監測評估。這項措施規定，國家發展改革委、國務院扶貧辦負責《規劃》組織實施與(yu) 監測評估，回答的是由誰來統籌推動《規劃》落地實施並保障實效的問題。

　　綜上所述，《規劃》之“保障措施”聚焦扶貧供給側(ce) 結構性改革這個(ge) 核心問題，沿著縱橫兩(liang) 條線索，從(cong) “五重機製”、“五項政策”、“三大措施”等層次，提出了係列重大舉(ju) 措。縱的線索是中央—地方關(guan) 係和國家—農(nong) 民關(guan) 係，中央主要負責目標設定、資源籌措和監督考核等任務，地方特別是縣級主要承擔用好扶貧資源的責任，貧困人口則要發揮脫貧攻堅主體(ti) 作用。橫的線索是政府—市場—社會(hui) 的關(guan) 係，政府要有所為(wei) 有所不為(wei) ，在關(guan) 鍵節點更好發揮作用，同時要充分利用市場機製和社會(hui) 力量的優(you) 勢，構建政府、市場、社會(hui) 協同推進的脫貧攻堅格局。縱橫交織，力圖清晰界定扶貧供給側(ce) 相關(guan) 主體(ti) 的行為(wei) 邊界和關(guan) 鍵發力點，型塑出扶貧資源供給的新體(ti) 製新機製，為(wei) 脫貧攻堅提供堅實保障和強大支撐。(華中師範大學減貧與(yu) 發展研究院教授 陸漢文)