很高興(xing) 參加今天這個(ge) 會(hui) 議，感謝王勇的邀請，也感謝會(hui) 議主辦方，通過這兩(liang) 天的學習(xi) ，受益匪淺。會(hui) 議的主題是產(chan) 業(ye) 政策總結反思展望，這個(ge) 單元是產(chan) 能過剩與(yu) 產(chan) 業(ye) 政策。我不是專(zhuan) 家，也不是學者，要談這個(ge) 問題，有點誠慌誠恐，所以，先聲明一點：講得對的地方是集體(ti) 智慧的結晶，錯的地方是因本人才疏學淺，希望大家多多包涵。

　　2016年是“十三五”開局之年，中國經濟該如何走下去?此前的中央經濟工作會(hui) 議已經給出了答案——去產(chan) 能、去庫存、去杠杆、調結構、補短板。其中，“去產(chan) 能”是中央經濟工作會(hui) 議所確定的2016年五大結構性改革任務之首，而處置僵屍企業(ye) 被看作是“去產(chan) 能”的“牛鼻子”。

　　產(chan) 能過剩與(yu) 僵屍企業(ye) 之間究竟是什麽(me) 關(guan) 係?產(chan) 能過剩與(yu) 產(chan) 業(ye) 政策又有什麽(me) 關(guan) 聯?產(chan) 能過剩背景下產(chan) 業(ye) 政策如何轉型?從(cong) 理論上來分析，僵屍企業(ye) 可以導致並惡化產(chan) 能過剩，反過來，產(chan) 能過剩亦可以導致僵屍企業(ye) 的產(chan) 生。似乎這二者總是如影隨形。但縱觀國際經驗，發達國家曾麵臨(lin) 的產(chan) 能過剩，大多是經濟走向成熟，產(chan) 業(ye) 升級所帶來的必然結果，而僵屍企業(ye) 問題往往是由於(yu) 某個(ge) 偶發因素導致企業(ye) 盈利或資產(chan) 受到衝(chong) 擊，並非經濟發展的必然結果。然而，在中國，僵屍企業(ye) 與(yu) 產(chan) 能過剩總能不期而遇。第一次發生在20世紀90年代，當時，紡織、家電等輕工業(ye) 、消費品行業(ye) 出現了比較嚴(yan) 重的產(chan) 能過剩，而那些陷入經營困難的國有企業(ye) 正是典型的僵屍企業(ye) 。第二次即發生在我們(men) 所熟知的當下。為(wei) 什麽(me) 會(hui) 發生這樣的情況?

　　一、產(chan) 能過剩概念界定

　　美國經濟學家E.H.Chamberlin(1933)所著的《壟斷競爭(zheng) 理論》，最早從(cong) 微觀視角給出了產(chan) 能過剩的定義(yi) ，即企業(ye) 實際生產(chan) 能力相對於(yu) 市場需求的過剩，並基於(yu) 兩(liang) 個(ge) 維度對產(chan) 能過剩的必要性作了討論：一是企業(ye) 為(wei) 應對生產(chan) 經營過程中的各種意外衝(chong) 擊，有必要保持一定程度的過剩產(chan) 能。二是從(cong) 競爭(zheng) 和規模經濟角度看，如果一個(ge) 行業(ye) 的產(chan) 能過度集中於(yu) 一家企業(ye) ，可能不利於(yu) 競爭(zheng) ;如果過於(yu) 分散，又不利於(yu) 實現規模經濟。不同行業(ye) 由於(yu) 經濟技術特點和市場需求特點的差異，需要在競爭(zheng) 和規模經濟效應之間進行平衡以確定最佳產(chan) 能利用率。

　　產(chan) 能是否過剩的分界點

　　產(chan) 能利用率很難達到100%，出現一定的產(chan) 能閑置並不意味著產(chan) 能過剩。國家發改委曾經表示，產(chan) 能的利用率超過80%～85%的幅度比較合理。在市場經濟條件下，隻有適度的富餘(yu) ，才能夠激發市場的競爭(zheng) ，才能夠推進企業(ye) 的技術進步、管理的提升。根據北京師範大學金融研究中心主任鍾偉(wei) 的研究，81%～82%是一個(ge) 分界點，處於(yu) 這個(ge) 區域表示工業(ye) 運行處於(yu) 正常水平，經濟增速與(yu) 潛在增速應該相當，物價(jia) 不會(hui) 出現大漲大跌。高於(yu) 這個(ge) 分界點表示需求旺盛，開工率很高;低於(yu) 這個(ge) 分解點則表示存在一定程度的產(chan) 能過剩。高於(yu) 85%表示產(chan) 能不足，低於(yu) 75%表示產(chan) 能過剩非常嚴(yan) 重。

　　國內(nei) 對產(chan) 能過剩問題的討論，除微觀視角外，更多的是基於(yu) 改革開放以來我國屢屢發生大麵積、持續性嚴(yan) 重產(chan) 能過剩的現實，強調宏觀意義(yi) 上資源配置扭曲導致的體(ti) 製性、製度性產(chan) 能過剩，即產(chan) 能過剩更多源於(yu) 計劃經濟下政府代替市場配置資源、推行不成功產(chan) 業(ye) 政策的體(ti) 製性弊端。導致產(chan) 能過剩的原因很多，由於(yu) 本次論壇的主題是“產(chan) 業(ye) 政策的總結反思展望”，本節討論的是產(chan) 業(ye) 政策與(yu) 產(chan) 能過剩，我僅(jin) 就產(chan) 業(ye) 政策與(yu) 產(chan) 能過剩之間的關(guan) 係作簡單梳理，並對產(chan) 能過剩及產(chan) 業(ye) 政策轉型提出自己一點不成熟的看法，希望大家批評指正。

　　二、國內(nei) 產(chan) 能過剩趨勢判斷及成因分析

　　當前，中國工業(ye) 部門正麵臨(lin) 嚴(yan) 重的產(chan) 能過剩問題，產(chan) 能過剩涉及的行業(ye) 和領域廣泛。具體(ti) 來說，鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、造船、機床等傳(chuan) 統行業(ye) 產(chan) 能大量過剩;銅、鋁、鉛鋅冶煉等有色行業(ye) 產(chan) 能過剩問題凸顯;多晶矽、風電設備等新興(xing) 產(chan) 業(ye) 領域的產(chan) 品也出現嚴(yan) 重的產(chan) 能過剩;氮肥、電石、氯堿、甲醇、塑料等化工產(chan) 品也呈現出產(chan) 能過剩的態勢。正因為(wei) 如此，在供給側(ce) 結構性改革成為(wei) 未來經濟發展主基調中，“去產(chan) 能、去庫存、去杠杆、降成本、補短板”就成了近期工作的核心任務。分析國內(nei) 曆次產(chan) 能過剩可作出如下判斷：

　　一是體(ti) 製性產(chan) 能過剩將反複出現並將持續較長時間

　　中國轉軌過程中，在土地的模糊產(chan) 權、銀行預算軟約束以及地方政府幹預金融等體(ti) 製缺陷背景下，市場協調供需均衡的機製難以有效運轉，從(cong) 而導致係統性的產(chan) 能過剩和經濟波動加劇。當前經濟體(ti) 製脫胎於(yu) 完全封閉的計劃經濟體(ti) 製，轉軌特征明顯，市場經濟主體(ti) 仍在逐步形成並完善、市場主體(ti) 間公平競爭(zheng) 形成仍需時日。從(cong) 1992年黨(dang) 的十四大提出我國的經濟體(ti) 製改革目標是建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製(其核心任務是處理好計劃與(yu) 市場之間的關(guan) 係)到2013年黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 提出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用深化經濟體(ti) 製改革”目標的確立用了21年。要落實市場決(jue) 定資源配置，更好的發揮政府作用，意味著未來中國要構建一個(ge) 適應全球市場規則的國內(nei) 市場體(ti) 係、政府運作體(ti) 係和司法體(ti) 係，這過程將異常複雜而漫長，期間體(ti) 製可能出現反複甚至倒退。也就是說，政府與(yu) 市場有效協作的機製不健全、諸多不合理的體(ti) 製機製將延續較長一段時間，這將在很大程度上削弱市場信號對產(chan) 能利用的調節作用，市場主體(ti) 仍將難以形成準確的市場判斷和預期，這將使尚未完成工業(ye) 化發展的中國再次麵臨(lin) 過去、今天出現的產(chan) 能過剩局麵。

　　二是重資產(chan) 行業(ye) 產(chan) 能過剩與(yu) 輕工業(ye) 領域結構性產(chan) 能過剩將長期並存

　　1.20世紀九十年代以來，重資產(chan) 行業(ye) 產(chan) 能過剩與(yu) 投資周期基本吻合。

　　政府主導投資的重點不是效率而是規模，所涉及的行業(ye) 自然就是可以吸納大量投資的重資產(chan) 行業(ye) ，如鋼鐵、造船等行業(ye) 。再加上地區之間的惡性競爭(zheng) ，過度投資進而導致重資產(chan) 行業(ye) 產(chan) 能過剩幾乎是必然的結果。

　　1992年黨(dang) 的十四大提出“建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製”和“國有企業(ye) 建立現代企業(ye) 製度”的目標，市場經濟和現代企業(ye) 經營自主權的擴大掀起了一輪新的投資高潮。在此背景下，企業(ye) 普遍對市場空間預期過於(yu) 樂(le) 觀，盲目投資、蜂擁而上和重複建設導致1992-1996年間陸續積累了大量的過剩產(chan) 能。

　　1997-1998年亞(ya) 洲金融危機對中國的出口產(chan) 生了直接的壓力，需求端的壓力傳(chuan) 導到供給端，暴露了前期企業(ye) 過度擴張產(chan) 生的一係列問題。

　　20世紀90年代，紡織、家電等輕工業(ye) 、消費品行業(ye) 出現了比較嚴(yan) 重的產(chan) 能過剩，工業(ye) 企業(ye) 利潤率出現下滑，企業(ye) 疲於(yu) 償(chang) 債(zhai) ，在當時被普遍認為(wei) 是一個(ge) 主要問題。

　　2008年，為(wei) 抵禦全球金融危機帶來的外部衝(chong) 擊，中國政府推出了總規模達4萬(wan) 億(yi) 的財政刺激計劃，並由此帶動了數十萬(wan) 億(yi) 的地方投資。這些投資大多湧向基礎設施領域和房地產(chan) 行業(ye) ，大幅刺激對鋼鐵、水泥、煤炭等行業(ye) 的需求。經濟很快觸底回升，但卻表現出明顯的後勁不足。隨著人為(wei) 製造的需求快速回落，產(chan) 能過剩問題也就愈演愈烈。

　　2.輕工業(ye) 領域結構性產(chan) 能過剩突出。

　　改革開放之初，居民消費還處於(yu) 滿足“吃穿用”階段，在國家優(you) 先發展輕工業(ye) 政策的支持下，以滿足人們(men) 初級消費為(wei) 主的紡織、家電等輕工產(chan) 業(ye) 得到快速發展。產(chan) 品供需狀況迅速從(cong) 短缺型向平衡和富餘(yu) 型轉化，部分輕工業(ye) 領域出現了開工不足、產(chan) 品庫存積壓等狀況，以彩電、冰箱等家電製造業(ye) 為(wei) 代表的輕工業(ye) 出現了產(chan) 能過剩問題。隨著市場競爭(zheng) 加劇，輕工業(ye) 產(chan) 能利用水平總體(ti) 保持了較低水平，過剩現象較為(wei) 普遍。除經濟周期等因素外，輕工業(ye) 領域的產(chan) 能過剩較大程度上源於(yu) 產(chan) 業(ye) 結構調整滯後於(yu) 需求結構升級，“結構性產(chan) 能過剩”特征較為(wei) 明顯。隨著我國經濟發展和居民收入水平的不斷提高，國內(nei) 需求結構不斷調整升級。一方麵，以基本消費品為(wei) 代表的一些輕工產(chan) 品市場趨於(yu) 飽和;另一方麵，市場需求不斷由低端、低附加值產(chan) 品向高端、高附加值產(chan) 品轉換，在此期間，部分輕工行業(ye) 未能適應需求結構變化而及時升級調整，形成低端產(chan) 品過剩而高端產(chan) 品供給能力不足共存的現象。當前，我國多數輕工產(chan) 業(ye) 處於(yu) 國際產(chan) 業(ye) 鏈分工的低端環節，在大量低端勞動密集型產(chan) 品相對過剩的同時，仍有部分高端產(chan) 品需要進口。這一現象仍將持續較長時間。

　　三、產(chan) 能過剩與(yu) 產(chan) 業(ye) 政策分析

　　產(chan) 能過剩的成因比較複雜，這裏僅(jin) 就產(chan) 業(ye) 政策導致的產(chan) 能過剩作簡要分析。中國產(chan) 業(ye) 政策中具有強烈“扶大限小”的政策傾(qing) 向，且產(chan) 業(ye) 培育政策重點在於(yu) 對企業(ye) 的產(chan) 能投資和生產(chan) 環節的支持，強化了企業(ye) 規模擴張衝(chong) 動，是導致產(chan) 能過剩的重要原因。

　　現實生活中，談及產(chan) 業(ye) 政策常常令人望而卻步，不僅(jin) 因為(wei) 它的分析難，需直麵政府和市場的雙向互動因而涵蓋麵實在太廣，而且話題敏感，常會(hui) 遭到市場原教旨主義(yi) 者的意識形態式的抵觸：政府失敗要比市場失靈更嚴(yan) 重。所以有學者認為(wei) 最好的產(chan) 業(ye) 政策就是政府無為(wei) 而治。如此造成的客觀後果，就是嚴(yan) 重缺乏比較獨立的學院研究和基礎研究，客觀上使得產(chan) 業(ye) 政策的學術研究嚴(yan) 重滯後於(yu) 實踐操作，產(chan) 業(ye) 政策的製定和執行缺乏足夠全麵的理論指導，進一步增加了產(chan) 業(ye) 政策失敗的可能性。

　　1.產(chan) 業(ye) 政策回顧

　　(1)“七五計劃”產(chan) 業(ye) 政策一詞首次出現在官方文件，1949年-1977年，中國采取優(you) 先支持重工業(ye) 發展的產(chan) 業(ye) 政策。

　　產(chan) 業(ye) 政策一詞正式出現在官方文件中是“七五計劃”。此文件於(yu) 1983年由國務院著手組織起草，1985年上半年擬訂了《中共中央關(guan) 於(yu) 製定國民經濟和社會(hui) 發展第七個(ge) 五年計劃的建議》，1986年3月經六屆人大四次會(hui) 議審議批準。產(chan) 業(ye) 政策正式列入官方文件。產(chan) 業(ye) 結構和產(chan) 業(ye) 政策“七五計劃”中的第二部分，涵蓋第六到第十五章。

　　新中國成立後，為(wei) 了應對複雜的國際環境，中國照搬了前蘇聯的經濟政策，在產(chan) 業(ye) 政策選擇方麵，采取優(you) 先支持重工業(ye) 發展的宏觀政策，較快地建立起了比較完整的工業(ye) 體(ti) 係，但同時也造成了農(nong) 、輕、重比例的嚴(yan) 重失衡。文革後中國麵臨(lin) 的經濟形勢：產(chan) 品全麵短缺，尤其是消費品奇缺，呈現出較為(wei) 嚴(yan) 重的短缺經濟特征;國民經濟各部門比例嚴(yan) 重失調，產(chan) 業(ye) 結構失衡問題相當嚴(yan) 重：一是農(nong) 業(ye) 遠落後於(yu) 工業(ye) ，勞動生產(chan) 率低下，農(nong) 產(chan) 品不能滿足國民經濟發展需要，甚至不能解決(jue) 國民的溫飽問題。二是輕工業(ye) 落後，勞動生產(chan) 率低，導致市場供應緊張，人民生活比較困難。三是能源、電力、燃料、動力以及交通運輸業(ye) 發展滯後，成為(wei) 阻礙經濟快速發展的“瓶頸”產(chan) 業(ye) 。

　　(2)1978-1989年：解決(jue) 農(nong) 、輕、重比例嚴(yan) 重失調的產(chan) 業(ye) 政策

　　1978年國家公布了《中共中央關(guan) 於(yu) 加快工業(ye) 發展若幹問題的決(jue) 定》，其重要內(nei) 容就是解決(jue) 農(nong) 、輕、重比例嚴(yan) 重失調問題。為(wei) 了扭轉國民經濟整體(ti) 嚴(yan) 重失衡的局麵，從(cong) 1979年開始，在“調整、改革、整頓、提高”八字方針指導下，進行了為(wei) 期3年的國民經濟調整。“六五”(1981-1985年)時期繼續貫徹執行“調整、改革、整頓、提高”的方針，進一步解決(jue) 過去留下的阻礙經濟發展的各種問題。

　　除輕工業(ye) 政策出現轉折以外，“七五”計劃基本延續了“六五”時期的政策思路，繼續對農(nong) 業(ye) 、交通運輸、郵電通信、能源原材料等部門采取扶持和優(you) 惠政策。而針對20世紀80年代中後期出現的以家電產(chan) 業(ye) 為(wei) 代表的全國範圍的輕紡工業(ye) 大規模重複建設，輕工業(ye) 政策開始轉向限製發展，采取了計劃定點和目錄管理辦法，限製定點和目錄之外的企業(ye) 發展。此外，國家鼓勵高新技術產(chan) 業(ye) 發展，提出“有重點地開發知識密集和技術密集產(chan) 品”、“有計劃地促進新興(xing) 產(chan) 業(ye) 的形成和發展”、“運用新技術改造傳(chuan) 統產(chan) 業(ye) ”;明確指出加快發展第三產(chan) 業(ye) ，提出了力爭(zheng) 到1990年將第三產(chan) 業(ye) 在國民生產(chan) 總值中的比值由1985年的21.3%提高到25.5%的目標。

　　(3)1989年到20世紀90年代末期：開始明確探索製定和運用產(chan) 業(ye) 結構政策。

　　1989年，國家頒布了第一個(ge) 明確的產(chan) 業(ye) 政策文件《國務院關(guan) 於(yu) 當前產(chan) 業(ye) 政策要點的決(jue) 定》。《決(jue) 定》對國家主要產(chan) 業(ye) 的發展方向和目標提出了基本要求，提出了20世紀90年代政府支持、限製以及禁止發展的產(chan) 業(ye) 和產(chan) 品。為(wei) 保證政策得以實施，還製定了投資優(you) 先順序表和有差別的稅率和利率。在實施過程中，初步建立了包括綜合部門、專(zhuan) 業(ye) 部門和省級計劃部門的產(chan) 業(ye) 政策工作機構網絡。

　　1994年，國家頒布《90年代國家產(chan) 業(ye) 政策綱要》，成為(wei) 產(chan) 業(ye) 結構調整政策的總綱。根據《綱要》提出的原則，國家先後頒布了《汽車工業(ye) 產(chan) 業(ye) 政策》、《水利產(chan) 業(ye) 政策》、《國務院關(guan) 於(yu) 印發鼓勵軟件產(chan) 業(ye) 和集成電路產(chan) 業(ye) 發展若幹政策的通知》等，成為(wei) 指導具體(ti) 產(chan) 業(ye) 行為(wei) 和發展的專(zhuan) 項產(chan) 業(ye) 政策。

　　由於(yu) 十四大剛開始明確建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製，也就是中國開始打破計劃經濟體(ti) 製壁壘，期間的產(chan) 業(ye) 政策自然是以行政手段為(wei) 主，並因此也取得了階段性的效果，但隨著市場經濟體(ti) 製的不斷完善，直接的行政手段必須向間接的、經濟的手段轉變，更多地運用法律、財政、金融、稅收、信息等手段來調控經濟。

　　(4)21世紀特別是中國加入WTO以來：產(chan) 業(ye) 政策的製定與(yu) 宏觀調控政策配合運用逐步成熟。

　　2002年開始，中國經濟步入了新一輪以重化工業(ye) 快速增長為(wei) 特征的經濟增長周期。在此輪重化工業(ye) 高速增長中，低技術含量、高能耗、高汙染的重化工業(ye) 粗放增長的特點尤其突出。與(yu) 此同時，技術和知識密集的高附加值的產(chan) 業(ye) 比重偏低，地區產(chan) 業(ye) 結構的趨同化、過度競爭(zheng) 等問題影響著中國產(chan) 業(ye) 結構的進一步優(you) 化升級。這一時期，中國逐步建立了以市場經濟為(wei) 基礎的國家產(chan) 業(ye) 政策體(ti) 係，開展了新一輪的經濟結構調整，並取得重要進展。農(nong) 業(ye) 特別是糧食生產(chan) 出現重要轉機;工業(ye) 結構升級加快，住宅、汽車、電子通訊、基礎設施等行業(ye) 快速增長，帶動鋼鐵、有色金屬、建材、化工、機械設備等提供中間產(chan) 品的行業(ye) ，並進一步拉動了電力、煤炭、石油等能源行業(ye) 的增長;能源、交通、重要原材料等基礎產(chan) 業(ye) 和基礎設施建設明顯加快，工業(ye) 結構重型化的趨勢十分明顯。

　　2006年《國務院關(guan) 於(yu) 加快推進產(chan) 能過剩行業(ye) 結構調整通知》(以下簡稱《結構調整通知》)中的重點措施是：嚴(yan) 把土地、信貸兩(liang) 個(ge) 閥門，嚴(yan) 格控製固定資產(chan) 投資;在環境、安全、技術、規模方麵製定更加嚴(yan) 格的標準，提高準入門檻，嚴(yan) 格控製新上項目;淘汰落後生產(chan) 能力，促進兼並重組;加強信貸、土地、建設、環保等政策與(yu) 產(chan) 業(ye) 政策的協調配合;健全行業(ye) 信息發布製度;深化行政管理和投資體(ti) 製、價(jia) 格形成和市場退出機製等方麵的改革。

　　2009年9月頒布的《關(guan) 於(yu) 抑製部分行業(ye) 產(chan) 能過剩和重複建設引導產(chan) 業(ye) 健康發展的若幹意見》(以下簡稱《若幹意見》)中的對策措施有9點：嚴(yan) 格市場準入，強化環境監管，依法依規供地，實行有保有控的金融政策(信貸審批)，嚴(yan) 格項目審批管理，做好企業(ye) 兼並重組，建立信息發布製度，實行問責製，深化體(ti) 製改革。這些措施在很大程度上是原有產(chan) 能過剩治理措施的延續，《若幹意見》與(yu) 《結構調整通知》相比，細化了土地控製和信貸控製的措施，新增了問責製的內(nei) 容，試圖通過行政問責製來保障政策的實施。

　　(5)十八大以來，特別是十八屆三中全會(hui) 提出市場決(jue) 定資源配置以來，產(chan) 業(ye) 在不斷進行適應性的調整，向更注重發揮比較優(you) 勢、強化市場功能和提供信息、穩增長的方向轉變。自2012年本屆政府履職以來，就陸續發布了如節能環保、新能源汽車、戰略新興(xing) 產(chan) 業(ye) 、光伏產(chan) 業(ye) 、雲(yun) 計算創新信息產(chan) 業(ye) 、衛星導航產(chan) 業(ye) 、文化創意設計產(chan) 業(ye) 、體(ti) 育產(chan) 業(ye) 、應急產(chan) 業(ye) 等一係列產(chan) 業(ye) 指導意見或通知。比如，2016年還發布了《關(guan) 於(yu) 促進醫藥產(chan) 業(ye) 健康發展的指導意見》、《關(guan) 於(yu) 石化產(chan) 業(ye) 調結構促轉型增效益的指導意見》等。

　　2、產(chan) 業(ye) 政策分類。

　　依據我個(ge) 人理解，對產(chan) 業(ye) 政策進行分類。

　　一是產(chan) 業(ye) 組織政策(主要是防止壟斷、構建平等市場主體(ti) 、鼓勵競爭(zheng) );

　　二是產(chan) 業(ye) 扶持政策(主要是針對國內(nei) 相對弱小產(chan) 業(ye) 中的企業(ye) 予以必要的扶持或者敏感的國防軍(jun) 事等利潤率低的產(chan) 業(ye) )

　　三是產(chan) 業(ye) 促進政策或叫產(chan) 業(ye) 增長政策(主要是指政府以趕超為(wei) 目的的一係列促進政策及出於(yu) 穩增長角度考慮推出的產(chan) 業(ye) 政策，比如房地產(chan) 業(ye) ，戰略新興(xing) 產(chan) 業(ye) );

　　四是產(chan) 業(ye) 退出政策(這方麵做得比較少，在中國，政策製訂容易，退出異常艱難)。

　　3、產(chan) 能過剩與(yu) 產(chan) 業(ye) 政策。

　　產(chan) 能過剩首先直接與(yu) 產(chan) 業(ye) 促進政策有關(guan) ，且由於(yu) 政治體(ti) 製原因，中央製訂的產(chan) 業(ye) 政策，地方都必須落實，特別是穩增長的產(chan) 業(ye) 政策，對應的是重大項目，項目意味著資源，因為(wei) 地方競相爭(zheng) 取;其次與(yu) 具有相當數量國有企業(ye) 的產(chan) 業(ye) 主體(ti) 結構有關(guan) ;第三，與(yu) 政府+國有銀行+國有企業(ye) 三位一體(ti) 的預算軟約束體(ti) 係有關(guan) 。這使得產(chan) 業(ye) 擴張的群羊效應極易發生。第四，產(chan) 業(ye) 政策退出機製欠缺，這使得市場無法出清。

　　4、產(chan) 能過剩出現的時間節點及治理

　　回顧幾次產(chan) 能嚴(yan) 重過剩，不難發現都發生在政府主導的大規模投資之後。上世紀90年代以來，我國投資出現過三次明顯的加速增長期，分別出現在1993年、2003年和2009年。這三次投資快速增長，都明顯與(yu) 政府作用有關(guan) 。且導致了隨後幾年的嚴(yan) 重產(chan) 能過剩。

　　(1)1998-2002年供給過剩

　　鄧小平南巡講話後，我國各地發展經濟的熱情高漲，與(yu) 此同時也出現了房地產(chan) 熱、開發區熱、高投資膨脹等問題。1992年和1993年全社會(hui) 固定資產(chan) 投資總額增速分別高達44.43%和61.78%。連續幾年投資的高增長為(wei) 1997年亞(ya) 洲金融危機後嚴(yan) 重的產(chan) 能過剩埋下了隱患。

　　(2)2004年2006年的產(chan) 能過剩

　　2003年各地政府陸續換屆。在急於(yu) 追求政績的動機驅使下，各地政府大上項目，各類工業(ye) 項目、各類開發園區、各類城建設施，紛紛上馬。當年固定資產(chan) 投資增長27.7%，其後幾年投資增長率一直居高不下。

　　(3)2008年-2010年的產(chan) 能過剩

　　盡管政府從(cong) 2005年就開始防治產(chan) 能過剩，但並未取得明顯成效，2008年下半年後受國際金融危機衝(chong) 擊，產(chan) 能過剩問題突出，政府采取一係列措施擴大投資，地方融資平台項目大規模發展，2009年投資增長30.1%，在拉動經濟回升的同時，也埋下了產(chan) 能過剩的隱患。

　　(4)2014年至今的產(chan) 能過剩

　　2009年的投資及12年的換屆效應後的投資大幅增加，以及國內(nei) 國際經濟不景氣，導致今天產(chan) 能過剩局麵。

　　5、產(chan) 能過剩治理的標治性事件及核心政策文件

　　(1)2004年的鐵本事件

　　鐵本事件發生後，時有分析指出，國務院嚴(yan) 肅處理這起案件，並責成江蘇省和有關(guan) 部門處理這起案件的有關(guan) 責任人，表明了黨(dang) 中央、國務院嚴(yan) 肅法紀、依法行政的決(jue) 心，也是當前加強宏觀調控、保持政令暢通的一項重要措施。產(chan) 能過剩治理標誌性文件：

　　(2)2006年頒布《國務院關(guan) 於(yu) 加快推進產(chan) 能過剩行業(ye) 結構調整通知》

　　重點措施：嚴(yan) 把土地、信貸兩(liang) 個(ge) 閥門，嚴(yan) 格控製固定資產(chan) 投資;在環境、安全、技術、規模方麵製定更加嚴(yan) 格的標準，提高準入門檻，嚴(yan) 格控製新上項目;淘汰落後生產(chan) 能力，促進兼並重組;加強信貸、土地、建設、環保等政策與(yu) 產(chan) 業(ye) 政策的協調配合;健全行業(ye) 信息發布製度;深化行政管理和投資體(ti) 製、價(jia) 格形成和市場退出機製等方麵的改革。

　　(3)2009年9月頒布《關(guan) 於(yu) 抑製部分行業(ye) 產(chan) 能過剩和重複建設引導產(chan) 業(ye) 健康發展的若幹意見》。九大重點措施：嚴(yan) 格市場準入，強化環境監管，依法依規供地，實行有保有控的金融政策(信貸審批)，嚴(yan) 格項目審批管理，做好企業(ye) 兼並重組，建立信息發布製度，實行問責製，深化體(ti) 製改革。

　　(4)2015年12月中央經濟工作會(hui) 提出,2016年經濟社會(hui) 發展主要是抓好去產(chan) 能、去庫存、去杠杆、降成本、補短板。從(cong) 目前采取的政策來看，依舊是過剩產(chan) 能目標的分解。這樣的行政手段幹預，隻會(hui) 產(chan) 生新的循環。

　　四、產(chan) 業(ye) 政策如何轉型

　　回顧了產(chan) 業(ye) 政策的曆程並分析產(chan) 能過剩與(yu) 產(chan) 業(ye) 政策的關(guan) 係後，要推動產(chan) 業(ye) 政策轉型，首先需要了解到底是什麽(me) 機構在製訂產(chan) 業(ye) 政策。梳理中央部委職能可發現，涉及產(chan) 業(ye) 政策製訂的部委包括國家發改委(主要集中在產(chan) 業(ye) 司，基礎司和高新技術司)、工信部(主要集中在產(chan) 業(ye) 司、科技司、中小企業(ye) 司、節能綜合利用司、裝備工業(ye) 司、國防科技工業(ye) 局)、科技部(主要集中在基礎研究司和高新技術發展產(chan) 業(ye) 化司)、農(nong) 業(ye) 部(主要是產(chan) 業(ye) 司)、文化部(主要是產(chan) 業(ye) 司)、商務部(主要是機電和科技產(chan) 業(ye) 司)等。可見，產(chan) 業(ye) 政策並非國家發改委一家在製訂。那麽(me) ，在現行機製下，這些部委製訂的產(chan) 業(ye) 政策能否按我們(men) 理論探討的，或者說根據三中全會(hui) 市場決(jue) 定資源配置精神，去製訂產(chan) 業(ye) 政策呢?我對此並不樂(le) 觀。1992年提出社會(hui) 主義(yi) 市場經濟至2013年市場決(jue) 定資源配置，用了21年才初步建立起一套市場體(ti) 係架構。可見，真正從(cong) 文件到落實的過程是需要時間的，作為(wei) 建立市場經濟體(ti) 製的另一關(guan) 鍵性文件，即四中全會(hui) 從(cong) 文件中正式提出依法治國落實也需要漫長的時間。基於(yu) 現階段中國麵臨(lin) 的政治體(ti) 製、決(jue) 策機製、經濟體(ti) 製等因素考量，我個(ge) 人認為(wei) 未來的產(chan) 業(ye) 政策轉型，需要考慮以下幾方麵的因素：

　　一是要再次解放思想：要從(cong) 過去既有思維模式中走出來，從(cong) 市場決(jue) 定資源配置、依法治國、國際規則國內(nei) 化的角度考慮產(chan) 業(ye) 政策的製訂。

　　二是厘清央地關(guan) 係，打破地方壁壘，構建統一的國內(nei) 市場體(ti) 係和監督體(ti) 係;

　　三是加快行政體(ti) 製改革，促進政府從(cong) 經濟主導型政府向服務型政府的職能轉變，減少非必要的政府投資，確立市場的投資主體(ti) 地位，優(you) 化企業(ye) 特別是國有企業(ye) 通過市場實現要素優(you) 化配置和進入退出的機製。

　　四是理順資源和要素價(jia) 格機製，清理各類選擇性優(you) 惠政策，減少行政審批和幹預，消除因體(ti) 製機製障礙和政策傾(qing) 斜對市場配置資源的不利影響，政策公開、公平、公正的對待各市場主體(ti) ，從(cong) 而推動產(chan) 業(ye) 政策從(cong) 挑選型向普適性，競爭(zheng) 性產(chan) 業(ye) 政策轉變。

　　五是優(you) 化決(jue) 策流程， 整合協調各部門產(chan) 業(ye) 政策的同時，對現行出台的產(chan) 業(ye) 政策利弊得失做係統評估，加快與(yu) 產(chan) 業(ye) 政策對應的體(ti) 製機製改革，打通推動產(chan) 業(ye) 結構升級的最後一公裏。

　　六是促進市場導向的科技研發，保護知識產(chan) 權，推動創新和發展。同時在少數市場失靈的關(guan) 鍵技術領域比如軍(jun) 事技術領域等由政府組織技術攻關(guan) 。

　　七是製訂產(chan) 業(ye) 政策評估機製和退出機製，真正發揮產(chan) 業(ye) 組織政策(反壟斷法和破產(chan) 法)的作用。

　　八是改善人力資源供應，加大基礎教育、基礎研究財政投放，發展多種形式的應用型職業(ye) 教育等等。

　　總之，過去的產(chan) 業(ye) 政策對促進經濟增長與(yu) 結構調整發揮了積極作用，但這些產(chan) 業(ye) 政策過多地以政府選擇代替市場選擇，在某種程度上刺激了過度投資，促成或加劇了產(chan) 能過剩，降低了資源配置效率，弱化了公平競爭(zheng) 原則。今天，我國產(chan) 業(ye) 政策的轉型，其核心已不在於(yu) 討論要不要產(chan) 業(ye) 政策，而是產(chan) 業(ye) 政策的實施如何能以“市場強化型”的方式來彌補市場不足、矯正市場失靈，其最佳取向則是從(cong) 挑選型政策轉向功能型政策，用競爭(zheng) 性政策來取代過去挑選贏家的產(chan) 業(ye) 政策，這樣才能使各個(ge) 企業(ye) 處在公平競爭(zheng) 的起跑線上，為(wei) 我國市場體(ti) 係的構建創造一個(ge) 更好的條件。(摘自作者在複旦大學經濟學院、複旦大學中國社會(hui) 主義(yi) 市場經濟研究中心、複旦大學產(chan) 業(ye) 發展研究中心和北京大學新結構經濟學研究中心主辦，貨殖365經濟研究社、上海市人民政府發展研究中心協辦的“產(chan) 業(ye) 政策：總結、反思與(yu) 展望”研討會(hui) 上的講話。)