建立權力清單和責任清單，在我國各地區各部門都進行了積極探索，取得了很大進展。省級政府部門和部分市縣政府部門先後公布了權責清單，國務院部門權責清單的編製試點正在加緊進行。同時，建立權責清單過程中也麵臨(lin) 著一些難點問題，需要深入研究，不斷完善，使權責清單更加合理清晰，真正發揮作用。

　　哪些行政權力進清單，哪些行政權力不入清單

　　建立權力清單，要按照權力法定原則和轉變政府職能的要求，對政府部門行使的權力進行全麵梳理、清理規範、審核確認，以清單形式列明權力事項等並向社會(hui) 公開。清單上列舉(ju) 的權力事項，都是有法律依據和授權，是政府部門能夠做的。沒有法律依據和授權的權力，不能列入清單，政府部門不能做，即法無授權不可為(wei) ，這就劃定了政府與(yu) 市場、社會(hui) 的權力邊界。

　　在實踐中，各地結合自身實際進行了探索，形成了各自的權力清單，積累了許多寶貴經驗。同時，也出現了一個(ge) 新情況，就是各地依據同樣的國家法律法規，同級同類政府部門的權力事項，按理說應當出入不大，但比較結果顯示，各地權力清單列出的權力事項存在較大差距。截止到2015年12月31日，筆者查閱中央人民政府門戶網站及各地方人民政府門戶網站顯示，省級部門的權力事項總數，大多是3000項到5000項不等，少的如安徽1705項，遼寧1928項，寧夏1941項，多的如青海7488項，雲(yun) 南6317項。同類部門的權力事項，多的50-60項，少的20-30項，以省級發展改革部門為(wei) 例，多的如湖南64項，少的如山西16項;省級教育部門，多的如廣東(dong) 371項，少的如河南28項。相類別的權力事項，同樣有較大出入，以省級文物部門“行政處罰”為(wei) 例，多的如江蘇23項，北京20項，少的如山東(dong) 5項，山西2項。①為(wei) 什麽(me) 會(hui) 出現這種情況?分析表明，在“怎樣梳理權力，哪些權力進清單”的問題上，目前還存在不同的理解和做法，需要深入探討，進一步完善清單製定。

　　一是區分是否直接對相對人行使權力。根據2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關(guan) 於(yu) 推行地方各級政府工作部門權力清單製度的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)要求，政府部門要對行使的直接麵對公民、法人和其他組織的行政職權進行全麵梳理，參照權力分類標準，以清單形式列明部門權力事項。也就是說，應將政府部門直接對相對人行使的權力列入清單。從(cong) 實踐情況看，由於(yu) 標準不一，各地大多將直接對相對人行使的權力事項按權力分類列入清單。有的地方認為(wei) 行政指導、行政監督等其他權力也屬於(yu) 直接對相對人行使權力，將相關(guan) 事項列入了清單;有的地方將不直接對相對人行使的權力事項，如規劃編製、政策製定等，也列入清單，從(cong) 而使各地權力事項數量出現偏差。因此，應當以直接對相對人行使權力作為(wei) 是否列入清單的標準,進一步完善清單。經研究確認不符合標準的權力事項，如政策規劃等抽象權力和政府內(nei) 部權力,可先不列入清單;一些沒有直接對相對人行使權力的部門，其相關(guan) 權力事項可不列入權力清單統計範圍;國務院部門可根據履職特點，在試點中探索有關(guan) 宏觀管理權責事項的清單表現形式，防止出現爭(zheng) 權擴權或遺漏權力。

　　二是區分不同層級權力。我國縱向上有5級政府，不同層級政府的職能定位不同，中央和省級側(ce) 重宏觀管理、規則製定、指導監督，市縣鄉(xiang) 政府部門直接麵對社會(hui) 、企業(ye) 和公眾(zhong) ，側(ce) 重微觀管理、規則執行、執法監管。按照簡政放權的要求，直接麵向基層，量大麵廣，由地方管理更方便有效的經濟社會(hui) 事項，應考慮下放地方和基層管理。在實踐中，各地將大量適合市縣管理的權力下放，劃為(wei) 屬地管理權力，由市縣部門直接行使，省級部門除重大事項外不再直接行使。這裏需探討的問題是，屬地管理權力應當列入哪個(ge) 層級權力清單?

　　從(cong) 各地做法看，有些省份仍列入省級權力清單，如湖南省權力清單共計3722項，其中省級直接行使1556項，市縣屬地管理2166項。有些省份則不計入省級權力清單，如安徽省梳理權力事項基數5405項，其中取消、下放屬地管理2595項，加上其他減少事項，省級清單保留1712項。從(cong) 合法性上看，法律法規有關(guan) 職責權限的規定，往往是對整個(ge) 部門或地方各級部門而言的，沒有層級之分。這樣，下放的屬地管理權力無論列入哪個(ge) 層級清單，都是於(yu) 法有據的，這就需要作出合理選擇。按照轉變政府職能的要求，建議權力清單應明確劃分不同層級的權力，將屬地管理事項列入市縣權力清單，而不計入省級清單，這樣有利於(yu) 突出不同層級權力配置的特點，也有助於(yu) 厘清不同層級的權力邊界，落實履職責任，使清單更具操作性。同時，可在省級清單中注明，對屬地管理權力行使要進行監督，重大事項仍保留辦理權。

　　按照權力分類，哪些權力類別可調整，哪些權力類別可增設

　　對政府部門行使的權力事項進行分門別類梳理，確認權力事項的類別，是建立權力清單的基本要求。按照不同標準，行政權力可劃分為(wei) 不同類別。不同類別的權力事項，權力屬性、行使方式和對應責任也不同。現在權力清單的分類方式是9+x，即行政許可、行政處罰、行政強製、行政檢查、行政確認、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政裁決(jue) 和其他類別。總的看，這種權力分類基本上涵蓋了政府部門直接對相對人行使的權力，權力事項得以準確定性，各歸其位，為(wei) 建立權力清單提供了基本框架。同時，通過分析可發現，有的權力類別涵義(yi) 模糊，運用不多，而有些權力事項經常使用，卻沒有具體(ti) 定性或歸入現有分類中，影響了權力清單的實效性。是否需要適當調整，值得深入探討。

　　哪些權力類別可調整?目前清單的9個(ge) 權力分類是對參照相應的具體(ti) 行政行為(wei) 劃分的，其中有的權力類別劃分是否合適，就有待於(yu) 推敲和實踐經驗。其中的行政獎勵，作為(wei) 一種具體(ti) 行政行為(wei) ，在政府管理中通常被作為(wei) 一種表彰鼓勵的措施，不具強製執行力，而不是作為(wei) 權力來行使。行政給付，作為(wei) 一種授予權益的具體(ti) 行政行為(wei) ，如對行政相對人給予幫助，救濟優(you) 待，予以補償(chang) 等事項，從(cong) 屬性看更多是一種政府的責任或服務，而不是權力行使。這兩(liang) 類權力是否作為(wei) 基礎權力類別，就有待斟酌，而且作為(wei) 授予權益事項，給予誰不給予誰，需要根據情況變化時常調整，如列入也不利於(yu) 保持清單的相對穩定。從(cong) 適用情況看，在省級權力清單中，行政給付類的事項相加僅(jin) 15項左右，行政獎勵類的事項相加在40項左右，在省級數千項權力中占比很小，多數部門沒有行政獎勵和行政給付的事項，這說明作為(wei) 基礎權力類別實用性不大。相似情況還有，一些地方清單中設有行政指導、行政監督、行政調解等其他權力類別，是否作為(wei) 普遍采用的基礎權力類別，也有待於(yu) 探討。因此，從(cong) 實際出發，可考慮將行政獎勵、行政給付不再作為(wei) 基礎權力類別列入清單，有關(guan) 事項可由政府部門依照法律法規實施。

　　哪些權力類別可增設?權力清單中的“其他類別”的設置，是考慮到權力分類方式多樣，有些權力事項按屬性無法歸入現有權力分類，是一種兜底類別，數量不多。如果其他類別下的事項很多，各部門又經常使用，就需考慮設立新的基礎權力類別。從(cong) 已公布的權力清單看，其他類別下的事項往往較多，如省級部門清單中的其他權力事項，往往達數百項之多，占比較大，有的部門按現有9個(ge) 權力分類共有22項，而其他類別的事項也達22項，兩(liang) 者數量相當，形成反差。其他權力事項過多，沒有定性，就難以確定權力行使方式和對應責任，不利於(yu) 規範權力的行使。那麽(me) ，可考慮增設哪些權力類別?有數據顯示，在其他類別的事項中，許多是各種項目的初審、審批、審核、上報、備案、年審等，占有很大比重，說明實際工作中經常運用，權力屬性和行使方式也有相通之處。例如，陝西省權力清單共梳理出審核轉報類204項，計入省級清單總數。湖南省梳理出審核轉報類事項238項，不計入省級權力清單總數。這些做法就是對權力分類的有益探索。因此，可考慮增設“行政審核”或其他名稱，將目前“其他類別”中的事項盡可能歸類作為(wei) 一項基礎權力類別，就可以大大減少其他權力事項，使清單更加規範合理。

　　如何確定責任事項，做到權責一致

　　按照權責一致原則，厘清與(yu) 行政權力相對應的責任事項，明確政府該做什麽(me) ，“法定職責必須為(wei) ”，是建立責任清單的要求。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要》(2015—2020年)提出，要大力推行權力清單，責任清單，“逐一厘清與(yu) 行政權力相對應的責任事項、責任主體(ti) 、責任方式”。《指導意見》提出，“要按照權責一致的原則，逐一厘清與(yu) 行政職權相對應的責任事項，建立責任清單”。這些要求表明，明確與(yu) 行政權力相對應的責任事項，做到權責一致，是建立責任清單的關(guan) 鍵所在。對此，目前大致有兩(liang) 種做法。

　　一種是針對具體(ti) 權力定責任，認為(wei) 應當針對清單中的具體(ti) 權力來界定相對應的責任。如安徽省將傳(chuan) 統的“針對部門講責任”，轉變為(wei) “針對具體(ti) 權力講責任”，使每一項權力相對應的責任細化到條，落實到款，高度融合，共依法確定1.2萬(wan) 多項責任事項，2萬(wan) 多項追責情形。北京市的做法更概括些，出台了全國首份“通用+專(zhuan) 項”責任清單，即針對行政許可、行政處罰、行政確認等權力類別，麵向45個(ge) 政府部門，明確了116項共性責任，規定了權力運行各個(ge) 環節政府部門及人員應當做什麽(me) ，細化了監管責任，防止不作為(wei) 。

　　另一種是針對政府部門職責定責任，認為(wei) 政府部門的責任事項，有些與(yu) 清單上具體(ti) 權力對等，有些則不對等，所以不能隻對具體(ti) 權力講責任，而應當從(cong) 部門職責範圍來確定責任事項，防止政府責任缺失。在實踐中，一些地方從(cong) 部門職責、部門間職責交叉事項、監管服務事項等方麵來厘清具體(ti) 責任事項，形成內(nei) 容更廣的責任清單。例如，浙江省通過梳理部門職責，細化部門責任事項，劃定交叉職責事項，建立責任追究機製等，形成責任清單，解決(jue) “不作為(wei) ”問題。山東(dong) 省對53個(ge) 省級部門(單位)共確定主要職責363項，具體(ti) 責任1383項，追責情形7262項，確定部門職責邊界59項，建立事中事後監管製度539項，公共服務事項117項，形成責任清單，把該負的責任負起來，把該管的管住管好。

　　上述做法從(cong) 不同角度進行了有益探索，為(wei) 建立責任清單提供借鑒和經驗。在法理上，權責一致、有權必有責，意味著政府部門在行使權力的同時，也必須履行相應的責任，如必須依法行權，不得越權越界，必須遵守法定程序，不得隨意而為(wei) ，必須履行法定義(yi) 務，不得失職等。運用到責任清單上，就應當針對具體(ti) 權力或者權力類別來界定責任事項，使責任具體(ti) 化。如可參照安徽等地的做法，針對每項權力定責任，高度融合，也可參照北京的做法，針對各種權力類別確定各部門通用的責任事項，建立責任清單。這樣，在行使權力時，政府部門就必須承擔相應的責任，知道該做什麽(me) ，怎麽(me) 做，也便於(yu) 追責。

　　權責清單是依據法律法規和“三定”部門職責製定的。部門職責一般是指政府部門應當履行的任務和義(yi) 務，放在權責清單語境下，往往可理解為(wei) 權力，也可看作是責任或義(yi) 務。如某政府部門負責主管某方麵事務，即是授權，表明能做什麽(me) ，也是責任，表明應當做什麽(me) 。據此確定的責任事項，有些並不是與(yu) 清單上的具體(ti) 權力相對應，而是把部門職責細化為(wei) 具體(ti) 責任事項，這對於(yu) 落實“法定職責必須為(wei) ”有著重要作用。比如，現在一再強調簡政放權，就要加強事中事後監管。這反映在清單上，一項權力可能取消下放，但市場監管的責任仍然還存在，不能借故推脫。因此，僅(jin) 僅(jin) 說“誰審批誰監管”是不夠的，還應加上“誰主管誰負責監管”，意思就是對你主管的事務，可以不行使審批權，但市場監管責任必須履行。有鑒於(yu) 此，根據部門職責細化的責任事項，雖然不一定與(yu) 清單上的權力對應，也應列入責任清單，以促使政府部門主動履行職責，把該管的事管起來，避免不作為(wei) 。

　　對於(yu) 政府部門依法承擔的管理服務職責，包括基本公共服務事項、行政事業(ye) 性收費事項、專(zhuan) 項資金管理事項、職業(ye) 資格事項等，要在清理規範的基礎上，分別列出清單目錄並向社會(hui) 公開，主動履行法定職責，方便企業(ye) 和公眾(zhong) 辦事，接受社會(hui) 監督。

　　(作者為(wei) 中國行政管理學會(hui) 副秘書(shu) 長、研究員)

　　【注釋】

　　①本文所有數據均截止到2015年12月13日，來源於(yu) 中央人民政府門戶網站及各地方人民政府門戶網站。