談到中國社保，社會(hui) 各界擔憂的主要是社保基金日漸擴大的收支缺口、沉重的繳費負擔、區域間收支結餘(yu) 的不均衡以及社保屬地化管理帶來的區域市場分割。因此而衍生的降低社保費率、延遲退休年齡、養(yang) 老全國統籌、劃撥國有股到社保等政策討論，無一不是輿論關(guan) 注的焦點。大眾(zhong) 對社保的覆蓋麵關(guan) 注得較少，也很難判斷成就的大小。

 

　　中國社保的基本保障按“條”可以劃分為(wei) 機關(guan) 事業(ye) 單位、城鎮職工、城鎮居民和農(nong) 村居民四個(ge) 層次。近幾年的社保改革逐漸將機關(guan) 事業(ye) 向城鎮職工的標準並軌，將城鄉(xiang) 居民合並。以2014年數據計算，有3.7億(yi) 人參加機關(guan) 事業(ye) 與(yu) 城鎮職工基本養(yang) 老、0.93億(yi) 人享受待遇，5億(yi) 人參加城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老、1.4億(yi) 人享受待遇；醫保中，有2.83億(yi) 人參加城鎮職工基本醫保、3.15億(yi) 人參加城鎮居民基本醫保、7.4億(yi) 農(nong) 村居民參加新農(nong) 合。從(cong) 覆蓋率來評價(jia) ，中國的社保體(ti) 係獲得ISSA的表彰可謂實至名歸。

 

　　但覆蓋麵隻是社保的一個(ge) 維度，中國社保高覆蓋率背後的隱憂不少，其中因戶籍產(chan) 生的福利歧視、政府補貼的不平等現象，嚴(yan) 重影響了社保的再分配功能。

 

 

　　中國社保主要由職工養(yang) 老和職工醫療構成，兩(liang) 項保險的收支占社保總收支的95％。製度設計之初，社保被定位為(wei) 保險，主要體(ti) 現了受益原則（繳費與(yu) 受益對應）、指定用途（保險分類繳費、專(zhuan) 款專(zhuan) 用）和激勵原則（個(ge) 人賬戶完全積累，統籌賬戶多繳多得），並兼顧再分配。

 

　　但職工養(yang) 老與(yu) 醫療的繳費中，統籌占比過大，再則個(ge) 人賬戶長期空賬運行，資金已經被統籌使用，現收現付主導了基本養(yang) 老與(yu) 醫療保險，形成在職職工繳費為(wei) 退休職工發放養(yang) 老金的格局，具有很強的代際間再分配的性質。

 

　　當前退休職工主要是在本市退休的戶籍人口，繳費人群相對多元，2014年職工養(yang) 老有2.55億(yi) 人繳費，有0.55億(yi) 農(nong) 民工。具體(ti) 到上海，969萬(wan) 職工養(yang) 老繳費人群中，非戶籍的超過400萬(wan) 人，其中有347萬(wan) 農(nong) 民工，也就是說非戶籍職工繳費給戶籍退休職工發養(yang) 老金。

 

　　當基本養(yang) 老體(ti) 製在全國範圍內(nei) 可以自由轉移接續時，非戶籍養(yang) 戶籍的問題也沒那麽(me) 大，因為(wei) 他們(men) 仍然未來也可以享受待遇。但自2009年國家推出職工養(yang) 老和醫療關(guan) 係跨省轉移接續政策後，職工跨省流動辦理社保關(guan) 係的轉移接續並不方便。2014年上海的農(nong) 民工及其單位至少繳納了364億(yi) 元養(yang) 老保險，但關(guan) 係轉入轉出僅(jin) 有7.63萬(wan) 人次，人均轉移基金2.2萬(wan) 元，考慮到農(nong) 民工及其他非戶籍人口的流動性比較大，養(yang) 老關(guan) 係跨省轉移的難度可見一斑。

 

　　在大城市控製人口規模的背景下，社保關(guan) 係轉移接續甚至出現了倒退。2009年，國家規定各地不得以戶籍等限製城鄉(xiang) 各類流動就業(ye) 人員按照現行規定轉移接續城鎮職工基本醫療保險等，但到了2015年，落戶成為(wei) 城鄉(xiang) 基本醫保關(guan) 係接續的前提條件。

 

　　非戶籍職工權利與(yu) 義(yi) 務不對稱的現狀，讓地方政府意識到非戶籍職工繳納社保是對城市的貢獻，各地不僅(jin) 強製要求非戶籍職工繳納社保，而且還對他們(men) 的就業(ye) 、居住、買(mai) 房、落戶和子女入學層層設限，以連續繳滿若幹年社保為(wei) 前提條件。

 

　　多數城市的社保體(ti) 製中還有強製非戶籍職工向戶籍職工補貼的現象，如強製非戶籍職工繳納失業(ye) 保險費，但隻有戶籍職工才能享受待遇。上海的城鎮居民醫保主要由戶籍人口參保，但其醫保基金的資金來源中有30％左右來自於(yu) 職工醫保的撥款。這些強調非戶籍職工繳費義(yi) 務，但漠視其享受待遇權利的政策，意味著相當部分的非戶籍職工的社保繳費其實是在補貼戶籍職工。

 

 

　　社保覆蓋率高固然可喜，但我們(men) 應該關(guan) 注覆蓋率背後的保障水平。

 

　　統計顯示，2014年中國60歲及以上的老人有2.12億(yi) ，考慮到女性55歲退休的情況，應該享受退休待遇的人員超過2.3億(yi) ，包括9300萬(wan) 的職工和機關(guan) 事業(ye) 退休人員和1.4億(yi) 領取城鄉(xiang) 居民養(yang) 老保險待遇的老人。後者在2014年共領取了1571億(yi) 元養(yang) 老金，即超過60％的退休年齡人員領取每人每月91元的養(yang) 老金。

 

　　據筆者測算，養(yang) 老保障水平最高的是機關(guan) 事業(ye) 退休人員，月退休金為(wei) 4317元，城鎮退休職工為(wei) 2110元。機關(guan) 事業(ye) 的養(yang) 老待遇是城鎮職工的2倍，是城鄉(xiang) 居民的47倍。即使是城鎮職工這個(ge) 類別內(nei) ，機關(guan) 事業(ye) 性質的職工，其退休金也比企業(ye) 職工要高25％。

 

　　現行較高的養(yang) 老保障覆蓋率是包含了1.4億(yi) 領取待遇的老人及未來有同樣待遇的3.6億(yi) 城鄉(xiang) 居民，每個(ge) 月領取的91元離解決(jue) 溫飽相去甚遠，是中國社會(hui) 保障的短板，這種覆蓋率就算是100％也毫無意義(yi) 。扣除這部分人口，養(yang) 老保險覆蓋的僅(jin) 有3.7億(yi) 人（城鎮職工與(yu) 機關(guan) 事業(ye) ），占全部人口四分之一，覆蓋率並不高。

 

　　唯一值得稱讚的是基本醫保。醫保主要分為(wei) 城鎮職工、城鎮居民和新農(nong) 合三類，覆蓋了95％的境內(nei) 公民，並呈現籌資水平與(yu) 保障水平對應的局麵。

 

　　職工醫保籌資標準高、大多數來自職工及單位的繳費，人均年籌資2841元（2014年，以下同），保障水平高，報銷比例達81％，住院統籌次均支付6522元。城居醫保和新農(nong) 合則是低籌資水平，人均年籌資四五百元，80％是政府補貼，保障水平相對較低，保證基本需求，報銷比例在60％左右，住院統籌次均支付不足職工的一半，就診醫院也有一定的限製。

 

 

　　一般認為(wei) ，城鄉(xiang) 居民老人領取的待遇較低源自他們(men) 大多沒有繳過保險費，主要靠政府補貼，而城鎮職工及其單位的高繳費標準支撐了較高的保障水平，這並無問題。

 

　　一些官員、專(zhuan) 家也強調，社會(hui) 保障以保基本為(wei) 優(you) 選目標，防止高福利傾(qing) 向，要防止脫離經濟社會(hui) 發展和社會(hui) 結構的實際情況，超出財政承受能力，避免重蹈一些國家陷入“高福利陷阱”的覆轍。

 

　　盡管中國還不是高福利國家，但社會(hui) 保障支出也不低。2015年全國決(jue) 算支出19019億(yi) 元，比2011年增長了71％，占同期財政總決(jue) 算的比重也從(cong) 2011年的10.2％上升到2015年的10.8％。正常理解，這些支出應該補短板，向貧困人群傾(qing) 斜。

 

　　事實恰恰相反。2014年全國財政決(jue) 算顯示，財政針對機關(guan) 事業(ye) 、城鎮職工和城鄉(xiang) 居民的養(yang) 老金補貼分別為(wei) 3668億(yi) 元、3295億(yi) 元和1349億(yi) 元，合每人每月4317元（退休金由財政全額支付）、320元和79元，人數最少、工資水平較高的機關(guan) 事業(ye) 享受了最多的人均補貼，而最貧困、待遇最差的城鄉(xiang) 居民獲得的人均補貼僅(jin) 有機關(guan) 事業(ye) 的2％。

 

　　財政對城鎮職工的補貼力度也很大，占到城鎮職工養(yang) 老基金收入的20％左右，考慮到現有城鎮退休職工大多是1998年以前的國企職工，原本就是製度的受益者，生活質量和福利水平遠遠高於(yu) 農(nong) 民及城市非正規就業(ye) 人員。政府在社保領域的再分配行為(wei) 不僅(jin) 不去彌補這一差距，反而補貼製度的受益者。

 

　　回過頭來看，中國需要警惕的不是“高福利陷阱”，而是福利分配嚴(yan) 重不均的陷阱，政府對機關(guan) 事業(ye) 和城鎮職工的補貼太多，而對最廣大的城鄉(xiang) 居民補貼太少，前兩(liang) 者的補貼或許無法減少，但財政對後者的投入應該大幅增長，才能配得上中國當前的經濟發展水平。

 

　　作者為(wei) 上海金融與(yu) 法律研究院研究員