在深化“三塊地”改革的同時，也需要將農(nong) 地承包製度改革納入其中，從(cong) 而推進全方位土地製度改革。

　　在2016年3月全國“兩(liang) 會(hui) ”期間，針對“三塊地改革試點”彼此割裂、城鄉(xiang) 分離的狀況，我曾提出“推進三位一體(ti) 城鄉(xiang) 互動的土改建議”(詳見《財經》2016年第17期“土改須‘三位一體(ti) ’‘城鄉(xiang) 互動’”)。最近，中央已批準把土地征收製度改革和農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市改革擴大到現有33個(ge) 試點地區，但宅基地製度改革仍維持在原15個(ge) 試點地區。

　　考慮到“三塊地”改革中，關(guan) 鍵是縮小征地範圍，允許農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地直接入市，以滿足城市建設和發展中對非公共利益的土地需求，而農(nong) 村集體(ti) 建設用地中70%-80%是宅基地，如果宅基地流轉隻限於(yu) 集體(ti) 經濟組織內(nei) 部，少量的經營性建設用地入市不足以構建起城鄉(xiang) 統一的建設用地市場。另一方麵，限製農(nong) 地入市，城市的土地供給由政府獨家壟斷，使市場不能在土地資源配置中起決(jue) 定性作用，也就不能緩解一線城市土地供不應求房價(jia) 飛漲、而三四線城市住房閑置、空城鬼城頻生的局麵。

　　所以，“三位一體(ti) 、城鄉(xiang) 互動”的土改還有待於(yu) 進一步深化。

　　應允許宅基地外部流轉

　　根據《憲法》，中國土地實行國家所有和集體(ti) 所有兩(liang) 種公有製，土地所有權本身不能買(mai) 賣，但土地使用權可以依法有償(chang) 有期出租出讓。國有建設用地，除了公益性用地，無論是工業(ye) 用地還是商業(ye) 用地和商品房用地，都是通過招拍掛進入一級市場的，為(wei) 什麽(me) 對農(nong) 村集體(ti) 土地入市僅(jin) 限於(yu) 經營性建設用地呢?

　　如果城市工業(ye) 用地、商業(ye) 用地和非保障性住宅用地使用權可以在二級市場上轉讓、出租、入股、抵押，而農(nong) 村集體(ti) 建設用地中的宅基地則不允許進入市場，何以構建城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，又何談同等入市、同權同價(jia) 。這裏顯然還是存在著對農(nong) 村集體(ti) 土地產(chan) 權的歧視。

　　我認為(wei) ，要做到城鄉(xiang) 土地同地同權同價(jia) ，應該將城鄉(xiang) 土地都劃分為(wei) 公益性用地和非公益性用地：在城市，除了劃撥的保障房用地，其他土地均可視為(wei) 經營性建設用地;在農(nong) 村，除了農(nong) 民自住房宅基地外，其他建設用地(包括農(nong) 民個(ge) 體(ti) 或集體(ti) 興(xing) 建的非自住房宅基地)均可視為(wei) 經營性建設用地，而隻要符合規劃和用途管製，集體(ti) 經營性建設用地就可以用於(yu) 商業(ye) 和房地產(chan) 開發。按照這種劃分，所謂城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，就是城鄉(xiang) 統一的經營性建設用地市場，集體(ti) 經營性建設用地(包括非自住性宅基地)應該與(yu) 國有經營性建設用地同等入市、同權同價(jia) 。

　　進一步說，國有建設用地使用權既可以通過招拍掛的方式出租出讓給所有中國公民，也可以出租出讓給外資企業(ye) ;城市住宅既可以賣給城市居民，也可以賣給進城務工的農(nong) 民，還可以賣給來華工作和定居的外國人，這些住宅連同其國有宅基地使用權，均可以出租、抵押、繼承和轉讓，為(wei) 什麽(me) 農(nong) 村的住房連同其集體(ti) 宅基地使用權就不能出租、抵押並轉讓給城市居民呢?以宅基地是集體(ti) 財產(chan) ，是集體(ti) 經濟組織成員的一種福利，“肥水不流外人田”的理由來限製其流轉顯然是站不住腳的。因為(wei) 農(nong) 村宅基地所有權是集體(ti) 的，但使用權是農(nong) 民個(ge) 人的，作為(wei) 《物權法》所保護的用益物權，農(nong) 民有權出租、抵押、繼承和轉讓，城鎮居民到農(nong) 村買(mai) 房或租用宅基地建房，是有償(chang) 有期、共享共贏的，是農(nong) 民土地權益在經濟上的實現，是農(nong) 民獲得唯一財產(chan) 收入的渠道，不僅(jin) 對集體(ti) 土地所有權沒有任何侵害，反而有利於(yu) 改善城鄉(xiang) 居民收入分配關(guan) 係，促進城鄉(xiang) 融合，何樂(le) 而不為(wei) 呢?

　　小產(chan) 權房合法化順理成章

　　《憲法》第十條第二款規定，國家隻有出於(yu) 公共利益的需要才能征收或征用農(nong) 民的土地，而無論城市還是農(nong) 村的住宅建設用地，均屬於(yu) 非公共利益用地，按照《憲法》本不該由政府征收為(wei) 國有土地。從(cong) 這點來看，農(nong) 民直接在集體(ti) 建設用地上興(xing) 建商品房並不違反《憲法》。

　　這類小產(chan) 權房，或者是村民在自己的宅基地上將平房改建成樓房，從(cong) 而提高了容積率而產(chan) 生的，或者是村集體(ti) 通過整合集體(ti) 建設用地和宅基地，在保證村民居住條件不變甚至改善的情況下，在節省出來的集體(ti) 土地上建設的。既然法律認可的集體(ti) 建設用地是為(wei) 了增加農(nong) 民(包括集體(ti) )的非農(nong) 業(ye) 收入，為(wei) 什麽(me) 不允許農(nong) 民用於(yu) 房地產(chan) 開發獲得更高收入呢?既然國有土地使用權可以有償(chang) 轉讓給私人乃至外資企業(ye) ，同時也允許農(nong) 民住宅作為(wei) 私有財產(chan) 出售，為(wei) 什麽(me) 不允許農(nong) 村集體(ti) 建設用地(包括宅基地)的使用權有償(chang) 轉讓給集體(ti) 以外的單位或個(ge) 人，從(cong) 而帶來更高的收入呢?

　　對於(yu) 非法占用農(nong) 地建設的小產(chan) 權房，也要區別對待。要從(cong) 解決(jue) 小產(chan) 權房的整套方案公布之日起畫一條線：此前為(wei) 曆史問題;此後為(wei) 現實問題。對於(yu) 曆史問題要一分為(wei) 二：如果開工不久或規模不大，尚能以較低成本恢複成耕地的，就堅決(jue) 拆除;如果規模很大並已投入使用多年，即使付出較高成本，也很難再恢複成耕地的，拆除這類小產(chan) 權房不僅(jin) 得不償(chang) 失，而且會(hui) 引發較大的社區矛盾，同時要考慮到，如此大規模和長時間的小產(chan) 權房建設之所以成為(wei) 事實，當地政府一定負有不作為(wei) 的責任。所以，通過對當地政府、房地產(chan) 商、小產(chan) 權房購買(mai) 者以及農(nong) 村集體(ti) 土地所有者一定的處罰，同樣可以將這類小產(chan) 權房合法化。但是，對於(yu) 現實問題，一定要嚴(yan) 懲不貸。否則，政府將失去公信力，最嚴(yan) 格的耕地保護製度就會(hui) 流於(yu) 形式。

　　在城中村和部分棚戶區改造過程中，這些農(nong) 民集體(ti) 的土地沒有必要也不應該征收為(wei) 國有，而應該按照十八屆三中全會(hui) 的精神，在符合城鄉(xiang) 規劃和用途管製的前提下，與(yu) 國有建設用地同等入市，同權同價(jia) ，從(cong) 而讓這些土地的所有者公平分享城鎮化成果。

　　近些年來，為(wei) 了緩解城市建設用地的緊張狀況，國土部在一些省市推行了城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤試點，基本做法是偏遠農(nong) 村將粗放使用或閑置的宅基地複墾為(wei) 農(nong) 地，然後將其建設用地指標平移到相關(guan) 的城市，由政府將城市周邊相應數量的農(nong) 地征收為(wei) 國有城市建設用地。

　　這種做法一方麵緩解了城市建設用地的供求矛盾，另一方麵也使偏遠農(nong) 村的農(nong) 民在一定程度上分享了工業(ye) 化和城市化的成果。但是，這種做法既不符合《憲法》有關(guan) 公益性征地的原則(因為(wei) 其中絕大部分被征土地並非用於(yu) 公共利益的需要)，也與(yu) 十八屆三中全會(hui) 建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場的精神相悖。

　　建議改變以往城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤的方式，按照中央城鄉(xiang) 建設用地市場一體(ti) 化的構想，允許農(nong) 村集體(ti) 建設用地指標在農(nong) 民(集體(ti) )之間流轉，具體(ti) 說，就是允許偏遠地區的農(nong) 民(集體(ti) )在將其節省的建設用地(包括宅基地)複墾後得到的建設用地指標，轉讓給城市周邊的農(nong) 民(集體(ti) )，後者可以直接將其相應的農(nong) 地轉變為(wei) 建設用地，或自主開發利用，或通過城鄉(xiang) 統一的建設用地市場進行交易。

　　三權分置的正負效應

　　最近中共中央辦公廳和國務院辦公廳又印發了《關(guan) 於(yu) 完善農(nong) 村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(下稱《意見》)。根據《意見》要求和中央全麵深化改革的精神要完善“三權分置”法律法規，充分維護承包農(nong) 戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能，就必須把農(nong) 地製度改革納入到“三位一體(ti) ”改革試點中去，從(cong) 而推進“四位一體(ti) ”城鄉(xiang) 互動的全方位土地製度改革。

　　根據《意見》，農(nong) 村土地三權的內(nei) 涵和權能如下：

　　所有權人對集體(ti) 土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護集體(ti) 對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體(ti) 所有的優(you) 勢和作用。

　　承包權人對承包地享有占有、使用和收益的權利。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農(nong) 戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。承包農(nong) 戶有權占有、使用承包地，依法依規建設必要的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 、附屬、配套設施，自主組織生產(chan) 經營和處置產(chan) 品並獲得收益;有權通過轉讓、互換、出租(轉包)、入股或其他方式流轉承包地並獲得收益，有權就承包土地經營權設定抵押、自願有償(chang) 退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關(guan) 補貼。

　　經營權人對流轉土地享有在一定期限內(nei) 占有、耕作並取得相應收益的權利。經營主體(ti) 再流轉土地經營權或設定抵押，須經承包農(nong) 戶或其委托代理人書(shu) 麵同意，並向農(nong) 民集體(ti) 書(shu) 麵備案。

　　上述“三權分置”，順應了廣大農(nong) 民特別是大量進城務工農(nong) 民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願，以及繼續務農(nong) 的家庭以及下鄉(xiang) 的工商資本實現農(nong) 地適度規模經營的要求，從(cong) 而有利於(yu) 加快新型城鎮化和農(nong) 業(ye) 現代化步伐，是繼家庭聯產(chan) 承包責任製後農(nong) 村改革又一重大製度創新。

　　但是，將分離後的承包權認定為(wei) 成員權，非本集體(ti) 經濟組織成員不得承包本集體(ti) 的土地，而農(nong) 戶已獲得的承包權又隻能在本集體(ti) 內(nei) 轉讓並經農(nong) 民集體(ti) 同意;流轉其土地經營權的，須向農(nong) 民集體(ti) 書(shu) 麵備案，經營主體(ti) 再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，也須經承包農(nong) 戶或其委托代理人書(shu) 麵同意，並向農(nong) 民集體(ti) 書(shu) 麵備案，這些規定又在很大程度上限製農(nong) 村土地的流轉以及農(nong) 民土地財產(chan) 權益的實現，從(cong) 而不利於(yu) 農(nong) 地適度規模經營的實現和農(nong) 民工的市民化。

　　需要特別指出的是，中國的土地公有製決(jue) 定了所謂土地流轉或土地市場的交易(包括出租、入股、轉讓、出讓、抵押、擔保)，都隻限於(yu) 土地使用權。既然城市的國有土地都允許外商和外國人直接租用，為(wei) 什麽(me) 農(nong) 村集體(ti) 土地的承包隻限於(yu) 本集體(ti) 內(nei) 部成員呢?更何況在依法自願公平競爭(zheng) 的市場上，這種轉讓是有償(chang) 有期的，既不會(hui) 改變土地公有的性質，又能使交易各方共贏多贏，實現帕累托改進，何樂(le) 而不為(wei) 呢?

　　承包製改革應在原基礎上推進

　　《意見》指出，在完善“三權分置”過程中，要充分維護承包農(nong) 戶的各項權能，完善“三權分置”法律法規，形成可推廣、複製的做法和經驗，在此基礎上完善法律製度，加快農(nong) 村土地承包法等相關(guan) 法律修訂完善，研究健全農(nong) 村土地經營權流轉、抵押貸款和承包權退出等方麵的具體(ti) 辦法。

　　現行《農(nong) 村土地承包法》(下稱《承包法》)並沒有排除集體(ti) 經濟組織以外的成員直接獲得農(nong) 村集體(ti) 土地的承包經營權，也沒有排除農(nong) 村集體(ti) 成員將承包經營權流轉給集體(ti) 之外的人員。《物權法》的相關(guan) 條款也明確規定土地承包經營權屬於(yu) 《物權法》保護的用益物權，而用益物權人有權對其所有的不動產(chan) 或者動產(chan) ，依法享有占有、使用和收益的權利，並規定農(nong) 村集體(ti) 有權將土地發包給本集體(ti) 以外的單位或者個(ge) 人。

　　應該說上述這些法律條款都是堅守土改“三條底線”的。根據《意見》的要求和十八屆三中全會(hui) 全麵深化改革的精神，無疑應該在現行《承包法》和《物權法》已經賦予農(nong) 民承包經營權各項權能的基礎上，進一步加大改革的力度，賦予農(nong) 民承包經營權更加完整的用益物權能，並通過改革試點進一步完善相關(guan) 法律，而不應該從(cong) 原有合理的法律規定倒退。

　　首先，政府不能強迫農(nong) 民流轉或放棄承包權。如《承包法》第二十六條第二款所規定的：“承包期內(nei) ，承包方全家遷入設區的市，轉為(wei) 非農(nong) 業(ye) 戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”這是因為(wei) ，農(nong) 民工進城首選的是設區(地級)以上的大城市，而要求全家遷入城市的農(nong) 民無償(chang) 放棄原有承包地，不利於(yu) 人口向大中城市集中，與(yu) 《全國主體(ti) 功能區規劃》提出的構建“兩(liang) 橫三縱”和“集中均衡”的城市群戰略相悖。應該探索建立進城農(nong) 民承包地、宅基地有償(chang) 退出機製，從(cong) 而鼓勵農(nong) 村轉移人口向大中城市集中。《承包法》中的這一條款正是需要總結農(nong) 地“三權分置”經驗而加以修改的。

　　其次，政府也不能限製農(nong) 民土地承包權的流轉，而應按照《承包法》第三十三條所強調的，土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自願、有償(chang) 的原則，任何組織和個(ge) 人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。隨著越來越多的農(nong) 民進城務工落戶和遷徙定居，傳(chuan) 統的村落有的興(xing) 盛、有的衰亡，彼此之間的合並重組已經不可避免。由此必然要求農(nong) 地承包權的流轉跨越原集體(ti) 經濟組織的界限，甚至不同村落的集體(ti) 土地所有權也難免會(hui) 發生相應的轉移和重組。農(nong) 地製度的安排應該順應這一城鄉(xiang) 關(guan) 係變革和農(nong) 村傳(chuan) 統社會(hui) 變革的曆史潮流，而不能成為(wei) 阻礙這場變革的桎梏。

　　最後，我們(men) 既不能單純地指望由所謂“386199部隊”去推動農(nong) 業(ye) 現代化，也不能期待那些半城市化的農(nong) 民工，特別是新生代農(nong) 民工再大批量回鄉(xiang) 務農(nong) 。中國農(nong) 業(ye) 的現代化，不僅(jin) 需要有農(nong) 業(ye) 科學技術專(zhuan) 業(ye) 知識和立誌從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的現代農(nong) 民，還需要大量的城市資本、現代農(nong) 業(ye) 技術和現代農(nong) 業(ye) 經營管理人才下鄉(xiang) ，需要培育大量的農(nong) 業(ye) 企業(ye) 家和農(nong) 民企業(ye) 家。為(wei) 適應這一需要，農(nong) 地承包權的流轉也不能隻限於(yu) 農(nong) 村，還應麵向城市工商資本。隻有逐步建立和完善全國統一的農(nong) 地承包權和經營權流轉市場，土地流轉費(即地租)才能降低到足以保證工商資本以及種田大戶從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 特別是糧食生產(chan) 獲得合理利潤。也隻有這樣，18億(yi) 畝(mu) 耕地紅線才不會(hui) 出現大量的撂荒拋荒，糧食安全才能真正得到保障。

　　“三塊地”與(yu) “三權分置” 試點可同步

　　為(wei) 了盡快構建起城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，讓農(nong) 地在更大範圍更大程度上流轉以實現農(nong) 地的適度規模經營，從(cong) 而在推進農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化的同時加快農(nong) 業(ye) 現代化進程。

　　除了前述“三塊地”要打通，形成三位一體(ti) 城鄉(xiang) 互動的態勢，建議在現有的33個(ge) 縣市區土改試點中選擇若幹封閉區域，全麵放開土地價(jia) 格，讓土地價(jia) 格不僅(jin) 調節城市建設用地在工業(ye) 、商業(ye) 、住宅之間的配置，而且調節農(nong) 村住宅用地在城鄉(xiang) 之間的配置;不僅(jin) 調節農(nong) 地經營權的流轉，而且調節農(nong) 地承包權在自覺自願前提下在村落之間和城鄉(xiang) 之間流轉，從(cong) 而真正讓市場在土地資源配置中發揮決(jue) 定性作用。

　　隻有通過市場形成相對合理的土地比價(jia) ，政府才能根據土地市場價(jia) 格及時調節不同領域土地的供給：對土地供不應求導致地價(jia) 房價(jia) 過高的地區和行業(ye) ，增加土地的供給，對土地供過於(yu) 求乃至出現大量土地閑置、土地流拍、房地產(chan) 庫存增加、空城鬼城頻現的地區和行業(ye) ，減少土地的供給;為(wei) 已經進城落戶並願意放棄農(nong) 地承包權和宅基地使用權的農(nong) 戶提供有償(chang) 退出的機製，為(wei) 繼續務農(nong) 的專(zhuan) 業(ye) 大戶擴大農(nong) 地規模經營的空間，為(wei) 擁有大量小產(chan) 權房和閑置宅基地的農(nong) 戶拓寬財產(chan) 收入的渠道。

　　總之，政府要在土地資源配置中更好地發揮作用，必須通過“四位一體(ti) ”名副其實的市場化配置土地資源的改革試點，形成合理有效的土地價(jia) 格參照係，才能為(wei) 以後全麵鋪開土地製度改革提供有價(jia) 值的經驗。

　　從(cong) 現在起到2017年底33個(ge) 縣市區土改試點結束，隻剩下一年多的時間了，到2020年底全麵深化改革的目標基本實現，適合新型城鎮化、工業(ye) 化和農(nong) 業(ye) 現代化的市場配置土地資源的製度基本形成，也還隻有四年多的時間，這期間不僅(jin) 要總結試點地區的成功經驗和失敗教訓，更要花較多的時間修改和完善與(yu) 之相關(guan) 的法律、法規和政策。

　　所以，進一步解放思想，消除疑慮，加大改革力度，全麵推進和深化上述“四位一體(ti) 、城鄉(xiang) 互動”的土地製度改革已經刻不容緩。

　　(作者為(wei) 清華大學政治經濟學研究中心主任)