作者簡介：李韜，華中師範大學政治學研究院2014級碩士研究生，主要研究方向：地方政府學。武漢 430079;吳思紅，杭州行政學院公共管理教研部教授，主要研究方向：農(nong) 村政治。 杭州 310024

　　內(nei) 容提要：按照馬克斯·韋伯的理性官僚製“專(zhuan) 業(ye) 化分工、等級製、法理化規則的遵從(cong) 和非人格化”的基本要求，中國理性官僚製建構表現出嚴(yan) 重的不足。這不僅(jin) 導致了科層組織的運行效率低下和腐敗行為(wei) ，而且滋養(yang) 了“官本位”、“家長製”和依附行為(wei) 取向等傳(chuan) 統行政文化的生長和續存。所以，在理性官僚製、傳(chuan) 統行政文化與(yu) 現代行政文化的邏輯關(guan) 係上，雖然傳(chuan) 統行政文化對理性官僚製建構有一定的反作用，但理性官僚製的建構才是決(jue) 定傳(chuan) 統行政文化的續存和生長的主要因素，進而決(jue) 定著行政文化的現代化進程。當前中國行政文化現代化的關(guan) 鍵在於(yu) ：在推進民主法製建設的前提下加強理性官僚製的建構，完善公平競爭(zheng) 的幹部選拔製度與(yu) 功績製;同時要加強契約法治精神和人本(人格平等)精神等現代行政文化價(jia) 值的引導。

　　關(guan) 鍵 詞：官僚製/行政文化/製度建構/法治

　　自從(cong) 馬克斯·韋伯提出官僚製以來，人們(men) 更多地關(guan) 注理性官僚製類型的適應性和實際效能。從(cong) 20世紀到現在，對理性官僚製的批判主要集中在組織運行的刻板性和適應性以及技術要求的理想性上。這是因為(wei) ，一方麵實然上的官僚製往往因人性因素和非正式關(guan) 係的影響而難以達到理性程度，另一方麵過度程式化的組織運行規則不僅(jin) 增加組織運行成本，而且降低組織對環境的適應性和運行效率，[1](PP8-11)進而難以適應新公共管理運動背景下的市場化進程，所以新公共管理理論要把理性官僚製放到政府與(yu) 市場關(guan) 係上予以改造。[2]但是，對於(yu) 中國行政組織而言，由於(yu) 政府管理體(ti) 製特別是政治權力結構因素的影響，官僚製建構根本沒有達到理性的基本要求，表現出在非人格化製度建構上的嚴(yan) 重不足。這不僅(jin) 導致了公共行政組織的運行效率低下和大量腐敗行為(wei) ，而且滋養(yang) 了“官本位”、“家長製”、關(guan) 係主義(yi) 等等傳(chuan) 統行政文化因素的續存和生長。所以，在理性官僚製、傳(chuan) 統行政文化、現代行政文化的基本邏輯關(guan) 係上，理性官僚製的建構決(jue) 定著傳(chuan) 統行政文化的續存和生長，進而決(jue) 定了行政文化現代化：而傳(chuan) 統行政文化隻是對理性官僚製建構起著一定的反作用。本文試圖在探索理性官僚製和當前中國行政文化基本特征的基礎上，分析理性官僚製不足與(yu) 傳(chuan) 統行政文化續存的內(nei) 在邏輯關(guan) 係，提出理性官僚製建構和促使傳(chuan) 統行政文化向現代法治契約型文化轉型的基本路徑和方法。

　　一、理性官僚製和中國行政文化的基本特征

　　理性官僚製是指建立在法理型權威基礎上的具有專(zhuan) 業(ye) 化功能和固定規章製度、設科分層的組織管理形式。馬克斯·韋伯提出了三種不同的統治類型，即傳(chuan) 統型統治、個(ge) 人魅力型統治(卡裏斯瑪)和法理型統治。這三種統治類型分別對應傳(chuan) 統型權威、個(ge) 人魅力型權威和法理型權威。他認為(wei) ，傳(chuan) 統型權威在“父權家長製”(如皇權)裏得到典型的表現;魅力型權威是建立在個(ge) 人不用理性和不用傳(chuan) 統闡明理由的權威之上的類型，是一種人格感召型權威;而法理型權威來源於(yu) 一種製訂為(wei) 章程的理性的規則之中，這些規則作為(wei) 有普遍拘束力的準則得到服從(cong) 。如果根據規則對此負有使命的人要求服從(cong) 的話，這時，命令權力的體(ti) 現者個(ge) 人是通過理性的規則體(ti) 係合法化的，而且隻要他的權力實施符合那些規則，那麽(me) 它是合法的。服從(cong) 的是規則，而不是個(ge) 人。所以，這樣作為(wei) 一種統治實體(ti) 的理性社會(hui) 化了的共同體(ti) 行為(wei) ，以法理型權威為(wei) 基礎的現代官僚製，是純粹而理性的類型。[3](PP277-278)

　　按照馬克斯·韋伯的定義(yi) ，理性官僚製有如下特征：第一，專(zhuan) 業(ye) 化分工。為(wei) 了實現組織目標，必須通過法律或者行政規則對官僚製統治機構進行固定的分工和權限的確定，分配相應的義(yi) 務和行使權利，並招聘具有一定普遍規定的資格人員。在韋伯的分工體(ti) 係中，人的差別隻有技術能力的差別，而不再是身份和社會(hui) 差別。所以，組織成員的選拔，必須采用公開競爭(zheng) 諸如考試的方式。第二，等級製。官員之間的從(cong) 屬關(guan) 係是由嚴(yan) 格的職務或者任務等級序列所決(jue) 定的，從(cong) 上而下的等級序列安排中存在製度化的審級製，即上級監督下級。但是，下級對上級的服從(cong) 並非等同於(yu) 上級機構可以隨意包攬下級的事務或者越俎代庖。換言之，每一個(ge) 職位上的官員都有著明確而具體(ti) 的權力範圍，每個(ge) 職位上的官員都應該照章辦事而不至於(yu) 越出其職權範圍。所以這種等級製不同於(yu) 以往傳(chuan) 統性權威按人格身份所形成的等級結構，而是按組織法定權力形成的。這種結構擺脫了對人身的依附，其實質是專(zhuan) 業(ye) 技術和知識差異，是一種製度而不是身份賦予的等級權力。[3](PP278-280)第三，法理化規則的遵從(cong) 。官僚製組織的構建、部門分工、職位設置、成員選拔、組織成員的權力和責任的賦予，都是由相關(guan) 的法律製度明確規定。以“法治”代替“人治”，以“遵從(cong) 製度替代人身依附”，以“工具理性”替代“價(jia) 值理性”，所以，官僚組織從(cong) 實質上講是一種高效執行的工具，而不是帶有社會(hui) 情感的組織載體(ti) 。第四，非人格化。非人格化是指在官僚製組織中排斥個(ge) 人魅力，組織運行不受感情影響。換言之，職業(ye) 官僚隻服從(cong) 法律製度而接受上級的指揮和命令，而不是直接服從(cong) 站在高層級的命令者本人及其人格魅力的召喚，或者是服從(cong) 附著在其身上的身份地位，更不是服從(cong) 由傳(chuan) 統習(xi) 俗決(jue) 定的社會(hui) 等級。這就改變了傳(chuan) 統社會(hui) 中的下級對上級的人身依附與(yu) 個(ge) 人忠誠關(guan) 係。所以，隻要官員的工作和利益不是由其上司個(ge) 人的好惡所決(jue) 定，而是取決(jue) 於(yu) 製度化的程度，即把他的工作經驗、年資、責任心和敬業(ye) 精神等等都加以量化，那麽(me) ，個(ge) 人的服從(cong) 對象就不再是擁有特定職務的個(ge) 人，而是個(ge) 人擁有的特定職務，或者說為(wei) 一個(ge) 非人格化的組織和組織目標服務。[4]

　　由此可見，馬克斯·韋伯的理性官僚製撇開了人的情感和文化因素，確實存在一定理想主義(yi) 成份，但其目的就是要以法理化、專(zhuan) 業(ye) 化和非人格化的組織建構排斥和消除傳(chuan) 統型和個(ge) 人魅力型權威所形成的人身依附關(guan) 係，以及由此形成的依附型行政文化，這就是推動傳(chuan) 統行政文化向現代行政文化轉型的關(guan) 鍵和原動力。

　　行政文化是指政府官員和公務人員所應共同信守的行為(wei) 模式、生活方式、人群關(guan) 係及價(jia) 值觀念。[5](P292)其中政府官員和公務人員的行為(wei) 模式、人際關(guan) 係和與(yu) 此相關(guan) 的行政意識等是本文的核心內(nei) 涵。

　　一些學者認為(wei) ，當代中國行政文化具有現代性的外層和傳(chuan) 統性的內(nei) 層結構並存的二元性特征。這是因為(wei) 當代中國官僚製脫胎於(yu) 馬克斯·韋伯所稱的“傳(chuan) 統型”的官僚製結構，其內(nei) 核並沒有脫離嚴(yan) 密的等級集權製和依附關(guan) 係。即使在改革開放以後，社會(hui) 主義(yi) 市場經濟在不斷促使傳(chuan) 統型官僚製結構解構，但對照現代官僚製精神，中國行政組織文化仍然存在諸多非理性因素。[6]

　　與(yu) 傳(chuan) 統型或者個(ge) 人魅力型權威相對應，當代中國行政文化具有典型的非理性的依附性文化特點，未能與(yu) 現代法治精神和市場經濟相一致，具有明顯的轉型滯後性。人們(men) 更多地把這種落後的依附文化歸因於(yu) 中國傳(chuan) 統儒家文化的影響，這種傳(chuan) 統儒家文化一味強調治國者自身抽象的品德和修養(yang) ，[7]把道德的社會(hui) 調節作用擴展到解決(jue) 政治社會(hui) 關(guan) 係上，如君與(yu) 臣、君與(yu) 民、臣與(yu) 民、民與(yu) 民等，使其成為(wei) 行政管理的中樞和力源，[8]由此產(chan) 生了“人治”向“法治”轉變的困境。所以眾(zhong) 多學者認為(wei) ，正是這種“人治”道德教化和人倫(lun) 宗法文化的傳(chuan) 承，造就了當代中國特殊主義(yi) 的行政文化，其傳(chuan) 統性和落後性十分明顯。

　　首先，人格依附取向。在行政組織體(ti) 係中，人格化權威的服從(cong) 關(guan) 係代替了法理化的製度權威關(guan) 係，換言之，個(ge) 人服從(cong) 的是掌握權力資源的人，而不是由製度賦予的職位，把職位與(yu) 職位、事與(yu) 事之間的關(guan) 係代換為(wei) 人與(yu) 人的關(guan) 係，由此形成唯上是從(cong) 、馬首是瞻、看人說話和因人辦事等普遍性的行為(wei) 取向。所以在這種組織文化背景下掌握權力資源的領導者往往通過權力運作以增加自身的魅力型權威，減少組織中的法理型權威，進而強化下級對上級的依附性。這種依附關(guan) 係中，普遍信任總體(ti) 下降，人與(yu) 人的交往變得小心謹慎。特殊信任往往隻是存在少數人之間，特別是領導者與(yu) 身邊的人，或者與(yu) 有親(qin) 緣關(guan) 係的人之間。

　　其次，“家長製”和“官本位”思想。“家長製”和“官本位”思想是傳(chuan) 統中國“家國同構”的政治產(chan) 物。在高度集權的政治結構中，人們(men) 不僅(jin) 潛意識地認同高高在上集權威於(yu) 一身的皇帝，而且認同形形色色的族長、家長等，對權威畏懼、崇拜與(yu) 依附，並內(nei) 化為(wei) 行政人格。這就導致在當代官僚體(ti) 係中，一方麵一些掌權者往往得勢後就會(hui) 盛氣淩人，唯我獨尊，淩駕於(yu) 法律製度之上;另一方麵普通成員往往陽奉陰違、拍馬逢迎、謅媚阿諛、權欲熏心。這種依附權威與(yu) 自我中心的奇妙結合，構成中國傳(chuan) 統行政文化的又一奇妙的官本位特征。[9]與(yu) 此同時，由於(yu) 人們(men) 將家族製度上升為(wei) 社會(hui) 倫(lun) 理，並以血緣關(guan) 係為(wei) 紐帶建立和處理人際關(guan) 係，形成“泛家族化”曆程①。所以在“官本位”意識和“家長製”的作用下，“人治”、“忠君”、“依附”和“關(guan) 係主義(yi) ”等構成了中國當代社會(hui) 和政治體(ti) 係中的普遍生態。

　　再次，法治理念薄弱。在“人治”、“忠君”和“依附”的政治生態中，由於(yu) 法製建設滯後、法治精神和行政倫(lun) 理不足，人們(men) 隻是依附行政組織中掌握權力資源的人，而不是依靠和遵從(cong) 法律製度。他們(men) 沒有獨立人格的尊嚴(yan) ，隻是家丁奴仆，把下屬對於(yu) 上級的尊敬和服從(cong) 常常與(yu) 私人關(guan) 係混為(wei) 一談，以私人關(guan) 係代替法律製度權威關(guan) 係。所以在官僚組織中“人情風”盛行，權力擁有者在升遷、晉級和工作變動等方麵違背原則，搞裙帶關(guan) 係。[7]

　　由此可見，在當前的學術研究中，人們(men) 更多地把中國行政文化的落後性歸因於(yu) 傳(chuan) 統文化和宗法關(guan) 係的影響，或者說在邏輯上理解為(wei) ，傳(chuan) 統的“人治”依附文化和由此形成的社會(hui) 關(guan) 係阻礙了現代法治—契約型的行政文化發展。而按照這樣的邏輯進路，就會(hui) 得出這樣的判斷：要推進中國行政文化現代化，就要首先消除傳(chuan) 統的“人治”文化和由此形成的關(guan) 係主義(yi) ，進而才能推進現代理性官僚製建構。這意味著消除傳(chuan) 統的“人治”依附文化和由此形成的關(guan) 係主義(yi) 需要一個(ge) 長期的過程，也意味著行政文化現代化和理性官僚製的建構更具有長期性。

　　二、作用與(yu) 反作用：理性官僚製建構的不足與(yu) 傳(chuan) 統行政文化的續存

　　如果我們(men) 從(cong) 文化—製度—利益—行為(wei) 的視角來考量當前中國行政文化落後性的話，就會(hui) 發現以上主流觀點過於(yu) 誇大了傳(chuan) 統文化以及由此形成的社會(hui) 關(guan) 係對當代中國行政文化轉型和理性官僚製建構的影響。事實上，雖然傳(chuan) 統文化以及由此形成的社會(hui) 關(guan) 係對當代中國行政文化轉型產(chan) 生一定的作用，但不是決(jue) 定性的。對行政文化現代化起決(jue) 定性作用的正是行政文化的載體(ti) ：理性官僚製本身。理性官僚製建構對中國行政文化轉型起著主導作用，中國傳(chuan) 統行政文化對理性官僚製建構和行政文化現代化起反作用，中國傳(chuan) 統行政文化續存的實質就是理性官僚製建構不足的問題。

　　按照馬克斯·韋伯提出的現代理性官僚製的專(zhuan) 業(ye) 化、等級製、法理化規則的遵從(cong) 和非人格化等要求，當代中國理性官僚製建構的不足主要表現在專(zhuan) 業(ye) 化、非人格化與(yu) 法理化規則的遵從(cong) 上。這種非人格化與(yu) 正式規則的使用，以及基於(yu) 技術能力的人員選拔之間存在著密切的聯係。正如唐斯指出的那樣，當個(ge) 體(ti) 官員的決(jue) 策製度受到正式規則的限製時，社會(hui) 等級、財富、裙帶關(guan) 係或者其他個(ge) 人特點就很難對官員的決(jue) 策產(chan) 生影響。這樣，人員的雇傭(yong) 、留職和提升就會(hui) 基於(yu) 技術資格的基礎，而不是這些人的某種關(guan) 係資源，或者具有決(jue) 策權的官員意願。[10](P69)

　　當代中國官僚組織中專(zhuan) 業(ye) 化不足是一個(ge) 普遍性的問題，主要表現在領導者的非專(zhuan) 業(ye) 化或者專(zhuan) 業(ye) 化不足上。比如農(nong) 業(ye) 局或農(nong) 委的正副職領導可能來自於(yu) 宣傳(chuan) 部門，非科班出身而缺乏農(nong) 業(ye) 生產(chan) 管理的專(zhuan) 業(ye) 知識;城市建設局的正副職領導可能來自於(yu) 組織部門，非相關(guan) 專(zhuan) 業(ye) 出身而缺乏城市建設規劃知識;教育委員會(hui) 主任可能來自於(yu) 鄉(xiang) 鎮府，非相關(guan) 專(zhuan) 業(ye) 出身而缺乏專(zhuan) 門的教育管理知識。在官僚製組織內(nei) 部的某個(ge) 職位安排上同樣會(hui) 出現類似情況，一個(ge) 有專(zhuan) 業(ye) 背景要求的處長職位可能由非專(zhuan) 業(ye) 化或者專(zhuan) 業(ye) 化程度不高的人員所擔當，一個(ge) 十分專(zhuan) 業(ye) 的人員往往被排除在管理崗位之外。這一現象的普遍存在不是當前幹部人事製度缺乏專(zhuan) 業(ye) 化取向，也不是組織體(ti) 係中缺乏專(zhuan) 業(ye) 化人才，而是官僚組織中法理化程度不高所導致的專(zhuan) 業(ye) 化取向偏離。雖然在當前《黨(dang) 政領導幹部選拔任用工作條例》和相關(guan) 的組織管理製度中有明確的專(zhuan) 業(ye) 化和管理能力要求，並在形式上有較為(wei) 完整的規範性選拔程序，但由於(yu) 製度條文彈性較大，在具體(ti) 應用中領導者擁有較大的自由裁量權。所以領導者在實質上掌握著下級幹部和一個(ge) 普通成員的評價(jia) 權、定崗權、職務晉升的最終決(jue) 定權以及相關(guan) 的處罰權。也就意味著領導說了算，其權力很少受到組織運行中相關(guan) 製度的約束，可以根據自己的需要和偏好選拔誰，任用誰，處罰誰，甚至於(yu) 在人格上抬舉(ju) 誰。在這種情況下，組織內(nei) 部就會(hui) 形成自上而下的權力和利益的依附關(guan) 係(clientelism)，這種關(guan) 係當然不是建立在製度遵從(cong) 和非人格化之上的等級關(guan) 係，而是人格化等級控製關(guan) 係。

　　所謂依附關(guan) 係是指“恩庇—依隨”二元關(guan) 係，在此關(guan) 係中恩庇者和依隨者之間在多數情況下形成一種工具性友誼，其中具有較高社會(hui) 經濟地位的庇護者使用自己的影響力和資源向社會(hui) 經濟地位較低的被庇護者提供保護和利益，而被庇護者向庇護者提供一般性的支持和幫助(包括個(ge) 人服務)以作為(wei) 回報(斯科特)。[11]這種關(guan) 係廣泛存在於(yu) 既存政治社會(hui) 體(ti) 係中，是一種不平等權力地位的行動者間的非正式特殊互惠關(guan) 係，其中恩庇者具有較高的權力地位，依附者透過對恩庇者的效忠與(yu) 服從(cong) 來換取生活所需的資源(卡夫曼)。[12](P109)這一庇護結構有三個(ge) 明顯的特點：一是不平等的互惠性。庇護者運用自身所擁有的權力資源與(yu) 被庇護者進行一種不對等的物品或者服務交換，較低地位的被庇護者得到那些有助於(yu) 自己緩解來自於(yu) 環境威脅的物資和服務，而較高地位的庇護者獲得諸如個(ge) 人服務、尊重、服從(cong) 、忠誠，或者一種具有政治性質的支持如投票的回報。[13]二是工具性。這種庇護和被庇護的關(guan) 係與(yu) 純粹的情感或者忠誠不同，是權力資源不平等所形成的交換關(guan) 係，換言之，那些在表麵上看來的信任與(yu) 忠誠、情感與(yu) 認同、尊重與(yu) 服從(cong) 等主要來自於(yu) 在不平等的交換，在多數情況下這種交換往往先於(yu) 情感或認同的形成，或者說交換是情感和認同的基礎。三是特殊主義(yi) 。恩惠施予或回報的對象是與(yu) 其有特殊聯係的個(ge) 體(ti) ，而非普遍的水平群體(ti) 。庇護—被庇護的單一聯係可以擴展為(wei) 群簇和金字塔。庇護簇即一個(ge) 庇護人與(yu) 其直接追隨者的集合，庇護簇擴大但仍集中於(yu) 單一庇護人則形成金字塔。[14]

　　在當代中國的官僚製組織結構中，由於(yu) 這一庇護關(guan) 係的普遍存在，一些領導者往往傾(qing) 向於(yu) 選擇“家長製”模式來實施組織管理，這樣既可以高高在上地發號施令，不斷滿足個(ge) 人權威需求和強化下屬的依從(cong) 性，又可以獲得較高的管理成效。所以領導者在選拔幹部或者某個(ge) 重要崗位的人事安排上更可能把忠心和順從(cong) 性作為(wei) 人品的道德範疇予以首要考量，然後把能力或者專(zhuan) 業(ye) 化因素置於(yu) 其次考量的位置。而作為(wei) 道德範疇的人品雖然包含有正派、誠實和寬厚以及遵守製度等等因素，但由於(yu) 缺乏有效的人品評價(jia) 辦法，所以領導者往往把忠心和順從(cong) 性看成人品好壞的全部，甚至於(yu) 納入政治思想範疇。在這種情況下，作為(wei) 被領導者或者下級為(wei) 了得到領導者的認同和賞識。除了要做好本職工作，關(guan) 鍵還要正確把握領導的首要價(jia) 值選擇和需求，即忠心和順從(cong) ，為(wei) 領導所想，始終與(yu) 其保持一致性。即使領導的思想和行為(wei) 有錯或者有悖於(yu) 製度規範，也要緊跟其後並維護領導的權威，這樣才有可能成為(wei) 領導的資源交換的對象。

　　由此可見，這是一種“人治”的權力依附結構，在這種結構中，領導說了算的決(jue) 定權構成下級對上級依附的基礎。換言之，如果組織資源是通過製度化權威進行分配的話，那麽(me) 被領導者就不會(hui) 產(chan) 生依附上級的動力，上級領導也就不會(hui) 擁有“家長製”作風的資本，“官本位”思想和“人治”依附文化就會(hui) 失去生長的土壤，“關(guan) 係主義(yi) ”就會(hui) 減弱，能力和專(zhuan) 業(ye) 化價(jia) 值就會(hui) 產(chan) 生引導作用而得到充分的表現。所以官僚製組織中資源分配管理製度特別是幹部選拔製度的不夠完善，領導者對組織人事管理的有效控製，既是理性官僚製不足的主要表現，又是落後的傳(chuan) 統行政文化續存的總根源。

　　然而，在認識理性官僚製建構不足所導致的傳(chuan) 統行政文化續存總根源時，也必須注意到中國傳(chuan) 統文化特別是儒家文化及其所形成的社會(hui) 交往結構對理性官僚製建構和行政文化現代化的反作用。換言之，以中國傳(chuan) 統儒家文化為(wei) 基礎的非正式關(guan) 係廣泛地侵入了正式組織或科層製體(ti) 係並阻礙理性官僚製的進程和行政文化現代化。[15]在中國，以宗法製為(wei) 基礎的血緣關(guan) 係和倫(lun) 理規則滲透到官僚組織中，重血緣親(qin) 情的行為(wei) 取向必然造成一種偏私和勢利心態，人與(yu) 人相處缺乏普遍原則和一致的標準，看人情辦事成為(wei) 一種常態。[9]這是一種工具化的社會(hui) 交往結構，並以“差序格局”出現，即以‘己’為(wei) 中心，像石子一般投入水中，和別人所聯係成的社會(hui) 關(guan) 係，不像團體(ti) 中的分子一般大家處在一個(ge) 平麵上，而是像水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄。[16](P25)在這種“差序”關(guan) 係結構中，作為(wei) 官僚組織的下級或者被管理者總是傾(qing) 向於(yu) 通過自身所擁有的資源對領導者進行投入(送禮物、對領導者工作上的支持和領導人格上的尊重以及權威的維護)並成為(wei) 領導者圈內(nei) 的人。投入越多，越能進入領導圈內(nei) 的核心，也就越能得到領導的信任，獲取資源交換的可能性越大。同樣，作為(wei) 領導者一般傾(qing) 向於(yu) 與(yu) 身邊親(qin) 近的人進行組織資源交換。這是因為(wei) 一方麵領導者對身邊的人有更多的了解和信任，雖然這種信任有可能更多基於(yu) 利益交換所形成的特殊信任或者表麵上的價(jia) 值認同信任，但是相比較於(yu) 外層的人而言，這種信任可能更可靠;另一方麵在身邊的人對其投入的過程中，相互之間也有可能產(chan) 生一定的情感，作為(wei) 領導者往往基於(yu) 這種情感或者互惠“麵子”就會(hui) 優(you) 先選擇性地對自己身邊的人給予回報。雖然這種投入和回報在表麵上呈現出“親(qin) 親(qin) ”、“尊尊”和“不親(qin) ”、“不尊”的個(ge) 人道德“修養(yang) ”，但掩蓋了其中自私的本質，同時也抹殺了待人處世的公正品德，助長了當代中國官僚製中的關(guan) 係主義(yi) ，腐蝕了官僚體(ti) 製的理性基礎，[9]進而阻礙了行政文化現代化。

　　不過，必須指出的，雖然這種由傳(chuan) 統文化所構建的社會(hui) 交往結構(非正式關(guan) 係)能夠廣泛地侵入官僚製體(ti) 係，但是其存在的基礎仍然沒有脫離領導者所掌握的組織資源以及可能利用這些資源與(yu) 下屬交換利益的條件。這意味著正式規則給予了領導者充分的包括幹部選拔在內(nei) 的資源控製權;或者正式規則不能涵蓋所有的自由裁量權;或者規則本身存在的漏洞等，由此造成領導者的權力遊離在規則之外。[10](P69)所以傳(chuan) 統文化以及由此產(chan) 生的社會(hui) 交往結構對理性官僚製建構所產(chan) 生的反作用在本質上是由官僚製的理性程度所決(jue) 定的。理性官僚製建構越充分，這種反作用越小。在此意義(yi) 上可以說，中國行政文化轉型必須著力推進理性官僚製建構。

　　三、理性官僚製建構與(yu) 行政文化轉型

　　樹立和強化現代行政文化價(jia) 值引導，推進理性官僚製的建構，是現實中國行政文化轉型的根本出路。理性官僚製建構主要是完善公平競爭(zheng) 的幹部選拔(含非領導職務晉升)製度和功績製。

　　現代官僚製中的行政文化價(jia) 值主要包含有契約和法治、人本(人格平等)精神以及由此構成的關(guan) 係結構。本文的契約精神是指官僚組織成員之間在自由、平等和守信的基礎上尊重規則的普遍意識;而法治精神指追求法治的價(jia) 值取向，以及實現法治或良法善治的理想、信仰和思想原則，包含法律至上和人民意誌至上。追求良法善治的法治精神包含有民主自由和尊重保障人權精神、公平正義(yi) 精神、公正司法精神、監督製約公權力等。[17]契約精神是法治的靈魂，法治是契約精神在社會(hui) 、政治和經濟領域的延伸和應用，也是契約規則執行的重要保障。在官僚製組織中，無論是領導者還是被領導者都應該樹立法律至上和規則至上的觀念，以法治和規則來調整和約束自身的行為(wei) ，依法依規從(cong) 事組織管理活動。同時摒棄和排斥人治思想、王權主義(yi) 、宗法觀念、官本位意識和臣民意識等。人本精神就是指在法治和規則之下官僚製組織成員的人格平等意識。換言之，上下級之間不應該以內(nei) 部迷信、崇拜個(ge) 人權威而形成依持—恩庇關(guan) 係，而是一種契約化的服從(cong) 關(guan) 係與(yu) 人格平等的人際關(guan) 係。雖然在官僚組織中職位和權力呈現自下而上的不平等，以及由此形成非人格化的權威服從(cong) ，但在人格上應該是平等和獨立的。這種人格的平等和獨立性以及製度的權威性是解構官僚組織中家長製和宗法關(guan) 係主義(yi) 的關(guan) 鍵。

　　在塑造和樹立以上現代行政文化價(jia) 值過程中，領導者的示範和引導是十分重要的。正如庫珀指出的，領導者的個(ge) 人偏好和價(jia) 值取向以及管理方法等對組織文化具有重要影響，他們(men) 如同“潛在的杠杆”，激勵或者阻礙負責任行為(wei) 的產(chan) 生。換言之，如果領導根據自己的價(jia) 值觀做出行動，並做到表裏如一，那麽(me) 組織文化和領導權威就會(hui) 產(chan) 生正麵效應，否則，領導權威不僅(jin) 會(hui) 削弱，而且會(hui) 腐蝕下屬的道德觀念與(yu) 道德行為(wei) 。[18]這就要求領導者有良好的專(zhuan) 業(ye) 素質、能力水平和品德修養(yang) ，同時也要有完善的製度規範約束領導者的權力運行。實踐表明，擁有良好的專(zhuan) 業(ye) 素質和能力水平以及良好品德的領導者，更有可能遵從(cong) 製度規則和實施法理型權威的人性化管理，減少家長式作風以及由此產(chan) 生的裙帶依附關(guan) 係的影響。特別在官僚組織中有良好的製度規範和約束的情況下，領導者更能自覺地成為(wei) 現代行政文化的推動者和主導者。所以作為(wei) 理性官僚製建構的重要內(nei) 容，公平競爭(zheng) 的幹部選拔(含非領導職務晉升)製度和功績製既是選拔能力品行優(you) 良領導者的根本保證，又是促使領導帶頭示範和引導現代文化價(jia) 值的前提和塑造現代行政文化價(jia) 值的基石。

　　在當前官僚製組織運行中幹部選拔製度的完善要注重解決(jue) 專(zhuan) 業(ye) 化門檻設置和公開競爭(zheng) 機製等問題。首先，推進專(zhuan) 業(ye) 化門檻設置的規範化。專(zhuan) 業(ye) 化門檻是指幹部選拔中職位公開競爭(zheng) 的入門專(zhuan) 業(ye) 化標準，一般包括學曆、專(zhuan) 業(ye) 、技術職稱和從(cong) 事專(zhuan) 業(ye) 的經曆。當前現代官僚製組織專(zhuan) 業(ye) 化不足的原因是多方麵的，比如專(zhuan) 業(ye) 人才短缺、學習(xi) 型組織建構不足、專(zhuan) 業(ye) 化門檻設置缺乏剛性製度約束而導致專(zhuan) 業(ye) 化人員難以進入領導職位等，其中專(zhuan) 業(ye) 化門檻設置缺乏剛性的製度約束是主要原因。在當前的幹部選拔製度中雖然有“專(zhuan) 業(ye) 化”和基本“學曆”等要求，但隻是作一般性的抽象描述，未能對具體(ti) 職位門檻做出諸如“國民教育本科學曆”、“某某專(zhuan) 業(ye) ”等等更為(wei) 定性定量化規定，由此導致自由裁量權的外溢，領導者可以利用這一自由裁量權外溢為(wei) 自己喜歡的人“量身訂做”門檻標準。比如一個(ge) 有專(zhuan) 業(ye) 文字功底和正規本科或者研究生學曆要求的職位門檻可以降到繼續學習(xi) 的專(zhuan) 科學曆或者非正式的學曆門檻水準;一個(ge) 有工作經曆或者某一背景要求的職位門檻標準可以降到零標準。不僅(jin) 如此，領導者也可以通過某種門檻設置比如身份(公務員和事業(ye) 身份)、工作經曆、年齡等等把有競爭(zheng) 力的專(zhuan) 業(ye) 化人員排除在外，避免自己的人在競爭(zheng) 中落選，從(cong) 而實現自己的人事意圖。在現行幹部選拔製度中專(zhuan) 業(ye) 化門檻設置不規範、缺乏剛性的製度約束，不僅(jin) 造成了幹部群體(ti) 的專(zhuan) 業(ye) 化不足，而且導致官僚組織中的專(zhuan) 業(ye) 化價(jia) 值引導力降低和依附性的強化。所以必須在國家層麵進一步完善相關(guan) 的法律製度，對官僚製組織特別是專(zhuan) 業(ye) 化程度較高的官僚製組織的競爭(zheng) 性選拔門檻進行規範化和專(zhuan) 業(ye) 化設置，減少領導的自由裁量權，消除其中的漏洞，由此促進官僚製的專(zhuan) 業(ye) 化。

　　其次，要推進公開競爭(zheng) 。公開競爭(zheng) 不僅(jin) 可以促進組織成員的專(zhuan) 業(ye) 化，而且可以促進官僚組織中的公平價(jia) 值文化的成長和組織凝聚力。在幹部選拔(包括非領導職務)中應該遵守《黨(dang) 政領導幹部選拔任用工作條例》中“民主、公開、競爭(zheng) 、擇優(you) ”原則，實行公開競爭(zheng) 的方式選拔任用幹部。當前公開競爭(zheng) 選拔幹部的方式已實施多年，並取得了一些成績，但仍然存在一些環節上的機製缺陷，主要有三個(ge) 方麵：一是在競爭(zheng) 資格設定上領導的決(jue) 定權過大。比如在一個(ge) 既有公務員又有事業(ye) 身份的單位中，領導可以設定公務員身份門檻而把有競爭(zheng) 力的事業(ye) 身份的人員排除在外;也可以根據資曆、專(zhuan) 業(ye) 或者其他附加條件把選拔的範圍縮小到自己圈內(nei) 之人中。這樣就會(hui) 導致選拔的範圍過小和後續競爭(zheng) 性程序失效。二是筆試麵試缺乏規範化(試題保密、程序公開透明)和科學性(考試內(nei) 容的針對性和區分度)，由此造成筆試麵試選優(you) 功能下降，能力水平區分度不夠。三是組織考核形式化。由於(yu) 關(guan) 係主義(yi) 和“德能勤績廉”評價(jia) 標準虛化以及考核程序的形式化(領導有最終的話語權)影響，[19]評價(jia) 人一般隻說好話而不說真話，所以組織考核的意義(yi) 有限。以上三個(ge) 方麵的機製缺陷不僅(jin) 減弱了“賽馬”選人的實際效用，而且反過來強化組織領導在選人用人上的權力和人格化的依附性。所以要從(cong) 實質上有效推進公平、公開競爭(zheng) 和擇優(you) 選人機製建設，實現“賽馬”選人的目標，就必須根據《黨(dang) 政領導幹部選拔任用工作條例》進一步細化競爭(zheng) 性選拔環節上的程序，減小或者清除領導在競爭(zheng) 資格與(yu) 考核上的自由裁量權以及全過程的控製權。同時要引入專(zhuan) 業(ye) 化的第三方考試、評價(jia) 機製，以此增強筆試麵試的針對性和公平性，進而提高參與(yu) 競爭(zheng) 人員的能力區分度。

　　功績製是指幹部選拔和組織內(nei) 部成員職務晉升基於(yu) 能力和業(ye) 績的製度，換言之，就是以個(ge) 人的工作實績和貢獻大小決(jue) 定其職務的高低和工資待遇的多少。功績製的功能主要有激勵和引導作用，一方麵通過獎勤罰懶的激勵，提高組織運行效率，另一方麵引導組織成員簡約人際關(guan) 係，減弱和消除組織體(ti) 係中的依附文化和投機氛圍。即使功績製在官僚製的實際運用中無法擺脫複雜人性因素的影響和無縫隙製度建構的困境，而遭受後現代理論的批判，但對於(yu) 當前現代理性官僚製建構嚴(yan) 重不足的中國來說，功績製建構仍然是理性官僚製建構不可缺少的重要內(nei) 容。[20]然而，功績製必須依托有效的績效評估製度才能產(chan) 生作用。當前我國官僚製組織的績效評估製度仍然存在形式主義(yi) 和低效率運作的問題，其影響因素很複雜。一是缺乏工作職位的定性和定量分析，未能有效地描述工作難度(技術水平)和工作任務的大小，在考核過程中缺乏具體(ti) 的可比性示標而無法區分成員之間績效的好與(yu) 壞，高與(yu) 低。二是中國是“熟人”社會(hui) ，同事之間相互給“麵子”，誰也不願說真話而得罪日日相見的對方，即使是領導也不願或者不敢觸動多數人的利益而把各職位分出一個(ge) 高低，包括領導在內(nei) 的多數人都接受抽象的“德能勤績廉”自評、互評、組織評和領導終評的通用辦法。三是由於(yu) 職位性質的多樣性和工作難度以及工作量的差異性影響，建立一個(ge) 公平有效的評價(jia) 體(ti) 係往往會(hui) 遭遇到高成本和費時的矛盾，由此導致績效評估製度建設一直難以獲得突破性進展。所以，縱觀以上因素的影響，績效評估製度建設的關(guan) 鍵就是高層領導的重視和官僚組織體(ti) 係中主要領導的擔當精神與(yu) 決(jue) 心。這就要求從(cong) 上至下形成合力不斷推動基層組織體(ti) 係中評估示標的定性定量化建構，領導帶頭引導和改變一些傳(chuan) 統落後的組織文化，在績效評估工作中下真功夫，逐步提高績效評估的效率和效價(jia) 水平。

　　理性官僚製與(yu) 法理型權威的形成基礎即民主法治是統一的。沒有民主法治，就沒有權力製約和監督，就不會(hui) 改變“人治”的格局，理性官僚製建構就會(hui) 陷入困境，行政文化現代化就會(hui) 止步，所以理性官僚製建構和行政文化現代化必須以民主法治建設為(wei) 前提。同時，理性官僚建構可能遭遇到一定曆史時期政治權力結構的製約，表現出權力結構上的悖論，一方麵國家需要自上而下的人格化官僚製來維持政治秩序和國家管理，另一方麵理性官僚製建構也會(hui) 裂解自上而下的權力鏈條，造成國家管理秩序的混亂(luan) 甚至政治不穩定，由此造成理性官僚製建構和行政文化現代化的限度和困境。所以，理性官僚製建構和行政文化現代化是國家治理現代化不斷推進的係統過程，在這一過程中既要防止以傳(chuan) 統文化和某些客觀因素為(wei) 借口阻礙理性官僚製的建構和行政文化現代化的行為(wei) ，又要防止不顧客觀條件的冒進的思想，這樣才能更好地推進理性官僚製的建構和行政文化現代化。

　　注釋：

　　①泛家族化指把地緣、業(ye) 緣、學緣以及有利益互惠關(guan) 係的“外人”內(nei) 化為(wei) 可以信任的“自家人”。

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