[關(guan) 鍵詞]全球治理;製度困境;戰略機遇;戰略選擇

　　[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

　　在經濟全球化、政治多極化、文化多元化並行不悖的時代背景下，現行全球治理製度正處於(yu) 轉型的曆史新時期。在此形勢下，中國積極參與(yu) 全球治理，既能夠體(ti) 現負責任大國的曆史擔當，又能夠提升在全球治理體(ti) 係中的製度性權力。無論國際局勢如何變幻，中國都應站在時代發展和人類進步的高度，充分把握和利用全球治理製度轉型與(yu) 全球治理秩序重塑的戰略機遇，在全球治理的曆史征程中發出“中國聲音”，留下“中國印記”。

　　一、當前全球治理製度的現實困境

　　在無政府的國際社會(hui) ，全球治理實質上是以全球治理製度而非中央政府權威為(wei) 基礎的。全球治理製度是治理主體(ti) 在治理實踐中製定並實施的關(guan) 於(yu) 治理的價(jia) 值、主體(ti) 、客體(ti) 、方式、成效的規範要素(正式或非正式)的集合①。冷戰結束以來，盡管製度化逐漸成為(wei) 全球治理的應然發展趨勢，[1]但是全球治理製度已展現出合法性不足、代表性不夠、有效性不高等痼疾，嚴(yan) 重影響著全球性問題的治理進度和治理效度。

　　(一)全球治理製度合法性不足

　　冷戰結束後特別是2008年國際金融危機爆發以來，國際社會(hui) 對各類全球性問題的治理需求日益增多，而國際社會(hui) 的旺盛治理需求與(yu) 全球治理製度的低效供應之間出現了日益增大的張力，這成為(wei) 製約全球治理進度和效度的結構性矛盾。全球治理製度存有的合法性缺失問題是造成該結構性矛盾的主因。第二次世界大戰結束以來，西方大國在經濟、政治、安全等問題領域，構建以自身為(wei) 主導的國際製度體(ti) 係。隨著全球治理任務的不斷增多，體(ti) 現西方大國意誌和利益的國際製度逐漸轉變為(wei) 全球治理製度的主要構成部分。曆史與(yu) 現實表明，西方大國主導下的全球治理製度存有明顯的合法性危機，因為(wei) 它們(men) 不但在本質上並非國際社會(hui) 的“公共物品”而是西方大國的“私利物品”，而且難以獲得國際社會(hui) 的廣泛讚同和支持。其中，西方大國為(wei) 了延續國際壟斷資本在世界範圍內(nei) 的剝削，構建了以世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織為(wei) 支柱，顯失合法性與(yu) 公正性的全球經濟治理製度。毋庸贅言，全球經濟治理製度不僅(jin) 沒有防止1997年亞(ya) 洲金融危機、2007年美國次貸危機、2010年歐洲主權債(zhai) 務危機等一係列國際經濟危機，還使得全球“貧富分化”漸呈兩(liang) 極化之勢。同時，西方大國在貿易爭(zheng) 端、氣候惡化、糧食安全、網絡安全、跨國犯罪等大多問題領域，把持著全球治理製度的投票權和決(jue) 策權，致使廣大發展中國家長期處於(yu) 全球治理製度體(ti) 係的外圍和邊緣。

　　(二)全球治理製度代表性不夠

　　全球治理因全球問題的凸顯而時興(xing) ，本質上是各治理主體(ti) 的“共同責任”和“公共行為(wei) ”，不等於(yu) “西方治理”更不同於(yu) “霸權治理”。全球治理製度應具有較高的代表性。應當指出，現行全球治理製度主要是在美國“霸權模式”下建立起來的，缺乏充分的代表性、包容性、民主性，不但未能體(ti) 現絕大多數治理主體(ti) 的權力和權利，反而形成並固化了主權國家為(wei) 中心的畸形治理模式和大國權力主導下的“中心-外圍”結構。[3]

　　冷戰結束以來，世界經濟全球化、政治多極化、文化多樣化等趨勢日益明顯。其中，世界權力格局中出現了明顯的權力轉移和權力流散現象。一方麵，國際權力由傳(chuan) 統大國向新興(xing) 大國轉移，美歐等傳(chuan) 統大國在世界事務中的主導權和控製力相對下降，以金磚國家為(wei) 代表的新興(xing) 大國群體(ti) 性崛起，在國際事務和全球治理中的話語權和影響力不斷提升。另一方麵，國際權力由國家行為(wei) 體(ti) 向非國家行為(wei) 體(ti) 流散，[4]國際組織、跨國公司、公民個(ge) 人等非國家行為(wei) 體(ti) 更為(wei) 積極、廣泛地參與(yu) 全球治理而具有了更多的表達權和號召力。遺憾的是，現行全球治理製度並未發生相應的演進，已遠不能體(ti) 現世界權力格局的變動而近於(yu) 靜止和固化。在此形勢下，顯失代表性的全球治理製度致使新興(xing) 經濟體(ti) 、發展中國家等“新”治理主體(ti) 難以享有相應權利，阻遏了其參與(yu) 全球治理的主觀意圖和客觀實踐。

　　(三)全球治理製度有效性不高

　　全球治理製度的有效性直接影響並體(ti) 現著全球治理的效度和進度，進而影響到世界的和平與(yu) 發展。氣候惡化、能源短缺、國際難民等全球性問題的不斷凸顯，表明全球治理製度欠缺充分的有效性。更為(wei) 甚者，全球治理製度在武器擴散、恐怖主義(yi) 、核安全等問題領域，逐漸陷入失效乃至失靈的境地。

　　總體(ti) 看來，全球治理製度出現低效、失效、失靈等問題，主要出於(yu) 全球治理製度本身缺陷、全球治理製度執行度低、全球治理主體(ti) 合作乏力等原因。客觀而論，全球治理領域盡管仍然存在“無法可依”的現象，但是“有法不依”的問題製約了全球治理製度有效性的發揮，進而阻礙了全球治理的進度和效度。其中，全球治理製度在“數量”和“質量”方麵均存有明顯缺陷，不僅(jin) 難以滿足全球問題治理的需求，還限製了自身有效性的發揮。比如，全球治理製度不僅(jin) 在很多領域展露出“製度赤字”現象，還因落後於(yu) 世界權力結構變化、國際安全性質變化、相互依存態勢的變化而產(chan) 生“規則滯後”問題，而“‘規則滯後’是治理失靈的基本原因”。[5]此外，發達國家和發展中國家在全球治理的基本理念、議題選擇、實施方式等方麵，缺乏充分的國際合作意願而存有很大的利益糾紛，致使全球治理製度難以有效執行。比如，歐美等傳(chuan) 統大國把持著網絡空間治理的主導權，在網絡主權、網絡外交、網絡安全等問題領域與(yu) 中國、俄羅斯等新興(xing) 大國產(chan) 生了明顯的分歧，嚴(yan) 重製約了互聯網名稱與(yu) 數字地址分配機構、世界電信發展大會(hui) 、國際電信世界大會(hui) 等網絡治理製度的實施狀況、遵守程度和有效性，進而導致網絡治理在全球、地區、國家等層麵陷入多重的製度困境。

　　二、中國參與(yu) 全球治理的戰略機遇

　　革新全球治理製度、提升全球治理能力、重塑全球治理秩序不僅(jin) 是世界各國需要共同麵對、亟待應對的重大挑戰，還是發展國際關(guan) 係和提升國際影響力的良好機遇。世界變化與(yu) 自身發展為(wei) 中國參與(yu) 全球治理提供了重要的戰略機遇。

　　(一)世界的變化提供了有利時機

　　1.全球問題的凸顯為(wei) 中國參與(yu) 全球治理提供了有利時機。冷戰結束以來，國際局勢總體(ti) 穩定，和平與(yu) 發展仍是當今時代的主題。但世界麵臨(lin) 的全球性問題不僅(jin) 種類繁多而且變化多端，傳(chuan) 統安全和非傳(chuan) 統安全問題相互交織，加劇了世界安全的風險。全球問題的凸顯和國際環境的變化不僅(jin) 為(wei) 中國參與(yu) 全球治理提供了廣闊舞台，還需要中國履行應有的大國責任和曆史擔當。

　　2.全球治理的變化為(wei) 中國參與(yu) 全球治理提供了有利時機。一是全球治理理念處於(yu) 變遷時期，世界期待“中國智慧”和“中國方案”。近年來，中國提出的“一帶一路”倡議和“共商共建共享”治理理念均是全球治理所需求的“軟性”公共物品。二是全球治理領域正不斷拓展，西方大國難以掌控各領域的治理主導權，中國可充分運用不同領域的差異性與(yu) 非均衡性，在國際經濟、氣候變化、全球公域等領域提升全球治理的參與(yu) 度和話語權。

　　3.國際格局的演進為(wei) 中國參與(yu) 全球治理提供了有利時機。冷戰結束以來，國際社會(hui) 的權力轉移和權力流散推動著國際格局從(cong) “等級化”向“平麵化”演進的質性變遷，新興(xing) 大國不僅(jin) 將獲得參與(yu) 和推動全球治理的更多機會(hui) ，還將促進“霸權治理”“西方治理”向真正的全球治理轉變。

　　4.國際製度的發展為(wei) 中國參與(yu) 全球治理提供了有利時機。當前，國際製度進入了不斷生成、快速發展、穩步改革的曆史新時期，為(wei) 全球治理搭建了更為(wei) 廣闊的戰略平台。作為(wei) 國際製度的參與(yu) 者、建設者和推動者，中國更易於(yu) 在國際製度框架內(nei) 參與(yu) 和推動全球治理。比如，隨著G20取代G8而成為(wei) 全球經濟治理的主要平台，中國顯著提升了對金融危機、貿易爭(zheng) 端、投資保護等國際經濟問題治理的參與(yu) 度和話語權。

　　(二)中國的發展提供了基本條件

　　1.在客觀能力方麵，中國推動全球治理的實力日益提升。進入21世紀以來，中國的綜合國力和國際影響力快速增長，具備了“以自身發展為(wei) 世界經濟增長和全球治理作出更大貢獻，為(wei) 全球性問題提供代表廣大發展中國家利益的方案”的綜合能力。[6]作為(wei) 世界第二大經濟體(ti) ，中國不僅(jin) 能夠憑借自身經濟發展來提振國際經濟發展、推進發展方式轉變，還可以通過國際合作來革新全球經濟治理機製、重塑全球經濟秩序。作為(wei) 聯合國安理會(hui) 常任理事國，中國既可通過提出新國際安全觀念、創建新國際安全製度來豐(feng) 富全球安全治理模式，又能借助聯合國安理會(hui) 、上海合作組織、亞(ya) 信會(hui) 議等既有安全製度來應對國際安全問題。作為(wei) 最大的發展中國家，中國有能力“就2015年後發展議程、氣候變化談判、國際貨幣基金組織改革、反恐、網絡安全等全球治理重點問題密切協調，維護新興(xing) 市場國家和發展中國家共同利益”。[7]作為(wei) 全球治理的後來者，中國和廣大發展中國家可以通過提出全球治理新倡議、設置全球治理新議程等方式，來提升在全球治理中的感召力和影響力。

　　2.在主觀意圖方麵，中國推動全球治理的意願更加明顯。21世紀以來，中國參與(yu) 全球治理的姿態和行動更為(wei) 自覺，不僅(jin) 積極參與(yu) 應對各類全球性問題，還主動向國際社會(hui) 供應全球治理的新理念、新機製、新戰略等公共物品。在理念層麵，中國相繼提出了“命運共同體(ti) ”的世界觀、“義(yi) 利並舉(ju) 、以義(yi) 為(wei) 先”的正確義(yi) 利觀、“共同、綜合、合作、可持續”的新型安全觀、“和而不同、合作共贏”的國際合作觀和“共商共建共享”的全球治理觀，為(wei) 全球治理提供了急需的軟性“公共物品”，為(wei) 應對全球問題提供了有力的理念支撐和思想引導。在機製層麵，中國不僅(jin) 積極參與(yu) 、創建和改革全球治理製度，還就全球治理問題發出倡議、設置議題、凝聚共識。2016年9月，中國通過主辦杭州G20 峰會(hui) ，不僅(jin) 與(yu) 其他成員就金融危機、貿易爭(zheng) 端、投資保護等問題達成了《創新增長藍圖》《全球貿易增長戰略》《全球投資指導原則》等“杭州共識”，還助推G20從(cong) 危機應對機製向長效治理機製轉型。在戰略層麵，中國就全球治理問題做出了一係列的戰略部署。比如，十八大報告提出，“中國將堅持把中國人民利益同各國人民共同利益結合起來，以更加積極的姿態參與(yu) 國際事務，發揮負責任大國作用，共同應對全球性挑戰。”[8]《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵推進依法治國若幹重大問題的決(jue) 定》亦表示，“積極參與(yu) 執法安全國際合作，共同打擊暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力和販毒走私、跨國有組織犯罪。”[9]

　　三、中國應對治理困境的戰略選擇

　　隨著全球性挑戰增多，“21世紀的主要挑戰是處理當代全球挑戰的製度框架難以與(yu) 這些挑戰的範圍、規模和性質相匹配”，[10]改革全球治理製度已成為(wei) 國際社會(hui) 的當務之急。中國應審時度勢，抓住機遇，在以下幾個(ge) 方麵奮發有為(wei) ，助力國際社會(hui) 提升全球治理能力和全球治理效度。

　　(一)積極參與(yu) 全球治理製度

　　一定意義(yi) 上而言，現行全球治理製度是美國霸權的產(chan) 物，盡管存有合法性不足、代表性不夠、有效性不高等痼疾，但隻有加入其中才能享有應對全球問題的“合法”資格。客觀而論，中國對全球治理製度的參與(yu) 程度、運用狀況不甚充分，不僅(jin) 妨礙了自身處理國際事務能力的提升，也不利於(yu) 國際社會(hui) 應對全球性挑戰。

　　作為(wei) 全球治理的後來者，中國應積極參與(yu) 現行全球治理製度，既是擔負大國責任的必然要求，又是走向全球性大國的應然選擇。一方麵，秉持有利於(yu) 國家主權和根本利益的原則。毋庸贅言，維護、獲取、增進自身利益是任何國家發展國際關(guan) 係、參與(yu) 全球治理的基本目標。一般而言，國家融入國際製度意味著在獲取相關(guan) 身份和資格的同時，讓渡部分利益甚至國家主權。因此，中國應該參與(yu) 那些既能“獨善其身”又可“兼濟天下”的全球治理製度。另一方麵，堅持有所為(wei) 和有所不為(wei) 的方針，有選擇、有甄別地參與(yu) 更能反映世界格局變遷、順應全球發展大勢的全球治理製度。

　　(二)主動改革全球治理製度

　　冷戰結束以來，全球治理製度逐漸成為(wei) 國際社會(hui) 亟待應對的另一“全球性問題”。盡管全球治理製度存有理念滯後、效度不足、供應赤字等問題，但是“盡可能地調整現有機製，而不是推倒重來，才是真正理性的行為(wei) ”。[11]

　　作為(wei) 負責任大國，中國應該積極“推動變革全球治理體(ti) 製中不公正不合理的安排”,“推進全球治理規則民主化、法治化，努力使全球治理體(ti) 製更加平衡地反映大多數國家意願和利益。”[12]一方麵，應該遵循權責對等的原則。作為(wei) 全球治理的後來者，中國雖然應參與(yu) 全球治理製度改革，但是要使所享受的權利和所承擔的責任相協調。另一方麵，應該采取循序漸進的方式。全球治理製度改革是一項複雜的係統工程，不僅(jin) 會(hui) 觸及守成大國的既得利益，還要爭(zheng) 取其他成員的國際支持。基於(yu) 此，中國應該對全球治理製度的不合理之處進行有選擇、有重點的改善。換言之，中國參與(yu) 現行全球治理製度的改革，“並不是推倒重來，也不是另起爐灶，而是創新完善”。[13]

　　(三)適時創建全球治理製度

　　作為(wei) 規範全球治理的合法框架，現行全球治理製度所存有的“質量”不高、“數量”不足等問題，將難免加速全球治理的失靈化、碎片化。現實表明，國際社會(hui) 不但對恐怖主義(yi) 、氣候惡化、核擴散等全球問題的治理收效甚微，而且在太空、深海、極地等全球公域出現了全球治理製度的“薄弱區域”乃至“空白地帶”。

　　在全球治理製度的頂層設計中，中國應發揮主要新興(xing) 大國的表率作用。一方麵，秉持量力而行的原則，基於(yu) 自身國情國力，在經濟、環境等領域創建全球治理製度。另一方麵，加強國際合作力度，“同世界各國人民一道，推動國際秩序和全球治理體(ti) 係朝著更加公正合理方向發展”。[14]全球治理的推進需要國際社會(hui) 的共同參與(yu) ，全球治理製度的創建亦需借助國際合作之力。中國參與(yu) 或主導創建的金磚國家新開發銀行、亞(ya) 洲基礎設施投資銀行等國際經濟治理機製均是國際合作的結果。

　　(四)有效運用全球治理製度

　　全球治理的理念“注重的是通過製度而不是價(jia) 值來實現”，[15]全球治理的效度亦通過製度的運用和執行來實現。當前，全球治理領域“有法不依”“執法不嚴(yan) ”等現象嚴(yan) 重妨礙著全球治理的進度和效度。作為(wei) 全球治理的參與(yu) 者，中國要有效地運用全球治理製度，推動全球治理製度的改革和效用。一是全麵提升在全球治理製度中“規則製定能力、議程設置能力、輿論宣傳(chuan) 能力和統籌協調能力”。 [16]二是加強人才建設，大量培養(yang) 全球治理的專(zhuan) 門人才，並積極向國際組織輸送人才。三是充分發揮地方的作用，尤其是加快地方外事工作從(cong) “出訪、接待、審批”的“老三件”，向“合作、發展、安全”的“新三件”的職能轉變。

　　參考文獻

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　　[13]習(xi) 近平.在慶祝中國共產(chan) 黨(dang) 成立95周年大會(hui) 上的講話[N].人民日報，2016-07-02.

　　[14]葉江.全球治理與(yu) 中國大國戰略轉型[M].北京：時事出版社，2010 :258.

　　[15]習(xi) 近平.加強合作推動全球治理體(ti) 係變革 共同促進人類和平與(yu) 發展崇高事業(ye) [N].人民日報，2016-09-29.

　　責任編輯：謝 慶

　　[作者簡介] 於(yu) 軍(jun) ，國家行政學院國際事務與(yu) 中國外交研究中心主任、教授;王發龍，臨(lin) 沂大學馬克思主義(yi) 學院講師。

　　①作為(wei) 國際製度的一種特殊形態，全球治理製度兼具規範性和實體(ti) 性，既包含理念、原則、規則、程序、慣例等規範要素，又有其國際組織、社會(hui) 團體(ti) 等組織要素。其中，全球治理製度的組織要素是規範要素的外化形式和物化形態。本文的“全球治理製度”僅(jin) 指其規範要素，即由有關(guan) 全球治理的原則、規範、規則、程序等要件構成的規範體(ti) 係。