自然資源統一確權登記是深化生態文明製度改革、建設美麗(li) 中國、落實新發展理念的一項重要舉(ju) 措。按照中央的統一部署，國土資源部會(hui) 同中央編辦、財政部、環境保護部、水利部、農(nong) 業(ye) 部、林業(ye) 局,研究製定了《自然資源統一確權登記辦法(試行)》、《自然資源登記簿》和《自然資源統一確權登記試點方案》，並於(yu) 近日聯合印發實施。

　　《辦法》出台的背景有哪些?

　　自然資源統一確權登記是深化生態文明製度改革、建設美麗(li) 中國、落實新發展理念的一項重要舉(ju) 措，黨(dang) 中央、國務院高度重視。習(xi) 近平總書(shu) 記強調，健全國家自然資源資產(chan) 管理體(ti) 製是健全自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度的一項重大改革，也是建立係統完備的生態文明製度體(ti) 係的內(nei) 在要求，並指出綠水青山就是金山銀山，提出了山水田林湖是一個(ge) 生命共同體(ti) 的思想。李克強總理指出，我國自然資源稟賦不足，要牢固樹立綠色發展理念，把經濟建設和生態文明建設有機融合起來，推動形成綠色發展方式和生活方式。張高麗(li) 副總理對此提出明確工作要求。十八屆三中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》明確，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度。中共中央、國務院印發的《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》要求，建立統一的確權登記係統，推進確權登記法治化。製定《辦法》也是中央確定的2016年重要改革任務之一。

　　按照黨(dang) 中央、國務院的統一部署，從(cong) 2014年開始，結合建立和實施不動產(chan) 統一登記製度，國土資源部會(hui) 同中央編辦、財政部、環境保護部、水利部、農(nong) 業(ye) 部、林業(ye) 局等各參加單位,組織開展了相關(guan) 研究，成立了專(zhuan) 項工作組及辦公室，擬定了工作計劃，切實采取措施加快工作，報經中央審定後形成了《自然資源統一確權登記辦法(試行)》、《自然資源登記簿》和《自然資源統一確權登記試點方案》等改革成果。

　　《辦法》出台的意義(yi) 有哪些?

　　水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源是建設美麗(li) 中國、深化生態文明製度改革的根本載體(ti) ，是重要資源性資產(chan) 。製定《辦法》對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源進行統一確權登記有利於(yu) 進一步推進產(chan) 權製度改革、構建係統完整的生態文明製度體(ti) 係、推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化，是一項功在當代、利在千秋的工作，意義(yi) 重大。

　　一是支撐生態文明建設的重要基礎。生態文明建設的關(guan) 鍵是處理好人與(yu) 自然的關(guan) 係，使經濟社會(hui) 發展建立在資源能支撐、環境能容納、生態受保護的基礎上，使青山常在、清水長流、空氣常新，讓人民群眾(zhong) 在良好生態環境中生產(chan) 生活。要實現這一目標，首先就必須通過自然資源統一確權登記，全麵摸清自然資源資產(chan) 家底，夯實生態文明建設的基礎。

　　二是落實新發展理念的根本要求。黨(dang) 的十八大將生態文明納入“五位一體(ti) ”總體(ti) 布局，十八屆五中全會(hui) 又把綠色發展列入五大發展理念之一。綠色發展就是在保護中發展，通過保護環境來保護生產(chan) 力，通過改善環境來發展生產(chan) 力。自然資源統一確權登記能夠全麵落實自然資源的權利主體(ti) ，明確保護責任，並調動權利主體(ti) 在保護自然資源中的積極性，推動自然資源的保護和監管，促進綠色發展，是落實五大發展理念的根本要求。

　　三是自然資源分類施策、有效保護和開發利用的重要前提。對自然資源進行分類施策、有效保護，對可開發利用的自然資源進行合理開發利用，就是對環境的最好保護。通過自然資源統一確權登記，將各類自然資源的質量、數量和保護要求全麵摸清，並通過登記的法律手段予以公示明確，落實到每一個(ge) 產(chan) 權人或者使用權人，為(wei) 自然資源分類施策、有效保護和開發利用提供了重要前提。

　　《辦法》的主要內(nei) 容有哪些?

　　《辦法》製定的總體(ti) 思路是，以不動產(chan) 登記為(wei) 基礎，構建自然資源統一確權登記製度體(ti) 係，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗以及礦產(chan) 資源等所有自然資源統一進行確權登記，逐步劃清全民所有和集體(ti) 所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體(ti) 所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界，進一步明確國家不同類型自然資源的權利和保護範圍等，推進確權登記法治化。

　　《辦法》包括總則、自然資源登記簿、登記一般程序，國家公園、自然保護區、濕地、水流等自然資源登記，登記信息管理與(yu) 應用、附則共六章，以及《自然資源登記簿》樣式、《自然資源統一確權登記試點方案》兩(liang) 個(ge) 附件。

　　第一章 總則。規定了自然資源登記的目的、原則、範圍、與(yu) 不動產(chan) 登記的銜接關(guan) 係、登記機構和屬地登記原則。在登記的範圍上，按照《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》的表述，《辦法》對需要登記的自然資源通過列舉(ju) 的方式予以明確，即規定對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗以及探明儲(chu) 量的礦產(chan) 資源等自然資源的所有權進行確權登記，並強調在不動產(chan) 登記中已經登記的集體(ti) 土地及自然資源的所有權不再重複登記。

　　第二章 自然資源登記簿。規定了自然資源登記簿的統一、登記單元劃分、登記簿的內(nei) 容、登記簿附圖和管理要求。登記簿(《辦法》附件1)主要記載自然資源登記信息以及不動產(chan) 權利關(guan) 聯信息，並實現與(yu) 不動產(chan) 登記的有效銜接。這裏重點說明兩(liang) 個(ge) 問題：

　　一是，關(guan) 於(yu) 自然資源登記單元的設定和劃分。自然資源登記單元是開展自然資源登記的基本單位，設定和劃分登記單元既要考慮與(yu) 已經登記的集體(ti) 土地所有權等不動產(chan) 權利的邊界和行政界線無縫銜接，還要考慮與(yu) 自然資源的管理界線進行銜接。因此，在設定和劃分時，既可以以一個(ge) 完整的行政轄區為(wei) 基礎，按照不同自然資源種類和在生態、經濟、國防等方麵的重要程度以及相對完整的生態功能、集中連片等原則，劃分一個(ge) 或者多個(ge) 登記單元，也可以以國家公園、自然保護區、濕地、水流等特定空間作為(wei) 單獨的登記單元。風景名勝區主要為(wei) 旅遊服務，相關(guan) 設施已經在不動產(chan) 登記中予以明確，自然資源統一確權登記不再涉及。

　　二是，關(guan) 於(yu) 國家自然資源所有權的權利主體(ti) 。《憲法》第9條規定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，都屬於(yu) 國家所有，即全民所有”。《物權法》第45條規定，“國有財產(chan) 由國務院代表國家行使所有權”。按照法律規定，國家自然資源所有權的權利人隻能登記為(wei) “國家”或“全民”。同時，考慮在生態文明體(ti) 製改革中，“健全國家自然資源資產(chan) 管理體(ti) 製”和“探索建立分級行使國家自然資源所有權的體(ti) 製”這兩(liang) 項改革任務正在推進，為(wei) 與(yu) 上述改革工作做好銜接，在自然資源登記簿設計時，設置了“所有權代表行使主體(ti) ”和“所有權代表行使內(nei) 容”等欄目，待兩(liang) 項改革任務完成後，進行補充記載，為(wei) 後續改革留下接口。

　　第三章 自然資源登記一般程序。規定了登記的類型、登記的程序、通告和公告、自然資源調查、登記審核和登簿等內(nei) 容。其中，自然資源的分類和調查是自然資源登記的重要基礎。在目前的自然資源管理、保護等工作中，各部門形成了各自的自然資源分類體(ti) 係，對自然資源類型的理解也不盡相同。但無論是哪種分類體(ti) 係，都是以土地作為(wei) 最基本的依托和基礎，要麽(me) 以土地的形態存在，如山嶺、荒地、灘塗等，要麽(me) 依附於(yu) 土地而存在，如水流、森林、草原、礦產(chan) 資源等。因此，對自然資源類型的登記，也應該以土地利用現狀分類為(wei) 基礎。同時，考慮各部門的自然資源管理的特點、分類體(ti) 係和需求，在不衝(chong) 突、可銜接的情況下，可以同時在登記簿上記載其他自然資源分類的內(nei) 容。對於(yu) 登記單元內(nei) 各類自然資源的調查工作，可以由所在地的縣級以上人民政府統一組織，具體(ti) 由國土資源主管部門(不動產(chan) 登記機構)會(hui) 同相關(guan) 資源管理部門實施。

　　第四章 國家公園、自然保護區、濕地、水流等自然資源登記。規定了國家公園、自然保護區、濕地和水流作為(wei) 獨立自然資源登記單元如何辦理登記。

　　第五章 登記信息管理與(yu) 應用。規定了自然資源登記信息依法向社會(hui) 公開並納入不動產(chan) 登記信息管理平台，實現與(yu) 相關(guan) 管理部門互通共享。自然資源統一確權登記的目的在於(yu) 加強國家所有自然資源的保護與(yu) 監管，隻有將確權登記的結果向全社會(hui) 公開，才能實現全民參與(yu) 、社會(hui) 監督、共同保護的根本目的。因此，《辦法》要求除涉及國家秘密及不動產(chan) 登記信息外，自然資源確權登記結果向社會(hui) 公開，相關(guan) 登記信息納入不動產(chan) 登記信息管理基礎平台，並與(yu) 農(nong) 業(ye) 、水利、林業(ye) 、環保、財稅等相關(guan) 部門管理信息互通共享。

　　第六章 附則。規定了《辦法》的適用和解釋。

　　根據需要，擬開展自然資源統一確權登記試點工作，製定了《試點方案》(《辦法》附件2)，主要包括總體(ti) 要求、試點任務、試點區域、工作內(nei) 容、時間安排和保障措施等六個(ge) 方麵，試點區域的選擇與(yu) 相關(guan) 改革充分銜接，覆蓋了國家公園體(ti) 製改革區域、濕地和水流確權試點區域等，計劃在2018年上半年完成試點並總結。

　　自然資源確權登記的基本原則是什麽(me) ?

　　一是堅持資源公有。因為(wei) 《憲法》規定自然資源剛才談到的山嶺、水流、荒地等等，這些自然資源屬於(yu) 國家所有，所以我們(men) 必須在自然資源登記的過程當中要堅持資源公有的原則。堅持自然資源社會(hui) 主義(yi) 公有製，也就是全民所有、集體(ti) 所有。

　　二是堅持物權法定。堅持依照法律規定確定自然資源的物權種類和內(nei) 容，開展統一確權登記。

　　三是堅持統籌兼顧。在現有自然資源管理體(ti) 製和格局的基礎上，為(wei) 相關(guan) 改革預留空間、做好銜接，逐步劃清剛才談到的集體(ti) 所有、全民所有、不同層級政府行使所有權、不同類型自然資源之間的四條邊界。

　　四是堅持以不動產(chan) 登記為(wei) 基礎，在不動產(chan) 登記的基礎上構建自然資源統一確權登記的製度體(ti) 係，實現自然資源統一確權登記和不動產(chan) 登記的有機融合。

　　五是堅持社會(hui) 主義(yi) 市場經濟改革的方向。正確處理政府與(yu) 市場的關(guan) 係，使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用，同時更好地發揮政府的作用，政府主要是在科學、宏觀調控和有效治理方麵發揮更重要的作用。

　　為(wei) 什麽(me) 要以不動產(chan) 登記為(wei) 基礎來開展自然資源統一確權登記工作?

　　以不動產(chan) 登記開展自然資源統一確權登記，主要是不動產(chan) 登記製度的建立和實施為(wei) 自然資源確權登記提供了基礎和路徑選擇。可以從(cong) 兩(liang) 個(ge) 方麵來看：

　　一方麵，從(cong) 不動產(chan) 登記製度來看，圍繞登記機構、登記部冊(ce) 、登記依據和信息平台四個(ge) 統一，幾年來不動產(chan) 登記製度建設基本成型。這裏麵可以給大家提供一組數據，截止到12月15日，全國335個(ge) 地市2801個(ge) 縣區，已經實施了不動產(chan) 統一登記製度，停發了舊證、頒發了新證，應該說不動產(chan) 登記製度已經全麵落地，這就為(wei) 自然資源統一確權登記打下了重要的製度基礎。

　　另一方麵，從(cong) 自然資源登記的對象，或者是具體(ti) 形態來看，王廣華副部長剛才講了，這些自然資源要麽(me) 以土地的形態存在，比如山嶺、荒地、灘塗，要麽(me) 依附於(yu) 土地而存在，比如說水流、森林、草原和礦產(chan) 資源等。開展自然資源確權登記這樣就離不開土地，土地又是不動產(chan) 登記的基礎。在不動產(chan) 登記當中，已經涵蓋了部分的自然資源的所有權或者使用權。在此基礎上，開展自然資源統一確權登記，有利於(yu) 劃清全民所有和集體(ti) 所有之間，以及全民所有不同層級政府行使所有權這種邊界。進一步劃清不同集體(ti) 所有者之間的邊界，以及不同類型自然資源的邊界。就是剛才廣華部長講的“四個(ge) 邊界”。便於(yu) 不動產(chan) 登記當中的所有權、用益物權與(yu) 自然資源統一登記當中的所有權關(guan) 聯。便於(yu) 不動產(chan) 登記薄與(yu) 自然資源登記薄有效銜接，同時也便於(yu) 不動產(chan) 登記信息和自然資源登記信息的完整和整合，應該說是路徑最優(you) 的、成本最低的，也是效率最高的。因此，是一個(ge) 必然的選擇，我想這也是中央要求以不動產(chan) 登記為(wei) 基礎開展自然資源統一確權登記這樣想法的原因。

　　目前試點的選擇安排出於(yu) 什麽(me) 樣的考慮?

　　自然資源的統一確權登記應該說是一項全新的改革任務，涉及麵廣、影響大，同時也十分複雜和艱巨。應該說，在國內(nei) 外也沒有成功的經驗可以遵循，為(wei) 了既積極又穩妥的推進，經中央同意，我們(men) 將這個(ge) 《辦法》以試點試行的方式在部分地方先行先試，成熟完善以後再逐步推開。在試點區的選擇上，我們(men) 堅持以正在開展的國家生態文明實驗區、國家公園試點、水流和濕地試點等相銜接，保持一致。這個(ge) 試點區域的考慮主要考慮區域的代表性、典型性、可操作性，以及將來推廣的可複製性，選擇了七個(ge) 方麵的試點。

　　七個(ge) 方麵的試點，各個(ge) 地方可以對水流、森林、草原、荒地、灘塗以及探明儲(chu) 量的礦產(chan) 資源可以進行全要素的統一登記確權試點，同時各個(ge) 地方各有側(ce) 重，一是在青海三江源重點探索以國家公園作為(wei) 獨立的登記單元的統一確權登記。二是對甘肅和寧夏重點探索以濕地作為(wei) 獨立的登記單元統一進行確權登記。三是在寧夏、甘肅疏勒河流域，以及陝西的渭河、江蘇的徐州、湖北的宜都，重點探索以水流為(wei) 獨立單元的統一確權登記。四是在福建、貴州、江西等國家生態文明試驗區，重點探索國家所有權和代表行使國家所有權登記的途徑和方式。五是在黑龍江的大興(xing) 安嶺地區以及吉林的沿邊等地作為(wei) 國家的重點林區，重點探索國務院確定的重點國有林區自然資源統一的確權和登記。六是對福建的廈門、黑龍江的齊齊哈爾，重點探索在不動產(chan) 登記製度下自然資源統一確權登記的關(guan) 聯路徑和方法。最後一個(ge) 方麵，就是在湖南的芷江、瀏陽以及澧縣等市重點探索個(ge) 別重要的單項自然資源的統一確權登記。通過這些方麵的試點，探索解決(jue) 自然資源統一登記當中的難點以及研究相關(guan) 遇到的問題。比如在分類體(ti) 係下單元劃分等方麵，因為(wei) 前麵已經說到了這是一個(ge) 全新的任務，是很複雜、影響麵又大的任務，也沒有經驗遵循，所以通過試點完善《辦法》，然後在全國再全麵的鋪開。

　　(整理自國土資源部關(guan) 於(yu) 《自然資源統一確權登記辦法(試行)》的新聞發布會(hui) 實錄)