2015年7月，中央辦公廳印發了《推進領導幹部能上能下若幹規定(試行)》，2016年各地相繼出台了實施辦法，對解決(jue) 幹部能上能下問題作出具體(ti) 規定，疏通了“下”的渠道，對官員問責之後的複出甚至提拔問題，較之以往也有了更為(wei) 詳細的規定。允許有才能的被問責官員適時複出，是國家管理人力資源合理配置使用的理性製度，也是行政問責製度設計的應有之義(yi) 。過去十年，中國行政問責的製度化和規範化程度越來越高，但由於(yu) 理論和製度建設的滯後性，導致官員複出過程中仍存在一些亟待解決(jue) 的失序問題，從(cong) 而阻礙了政府的有效治理。因此，我們(men) 必須重視問責官員複出機製的構建，不斷完善我國問責官員複出的路徑選擇。

　　官員複出與(yu) 官員複出機製

　　(一)官員複出的含義(yi)

　　學界對問責官員的複出普遍有兩(liang) 種理解，根據相關(guan) 法律規定，狹義(yi) 的複出特指行政官員引咎辭職、責令辭職和免職撤職之後重新任職;而談論更多的是廣義(yi) 的複出，指行政官員受到包括警告、記過、降級在內(nei) 的所有形式的問責處分後新任他職，甚至職務升遷。筆者認為(wei) ，官員複出是指因沒有適當履行工作職責，負有嚴(yan) 重過失進而造成重大損失，因此被問責去職的政府官員，在符合相關(guan) 規定的條件下重新出任領導職務的行為(wei) 。

　　(二)官員複出機製的概念

　　機製最早主要指機械裝置和機械構造，後來人們(men) 多用機製說明有機體(ti) 的各組成部分之間的相互聯係和作用。再後來，社會(hui) 學對機製一詞內(nei) 涵不斷豐(feng) 富，被廣泛應用於(yu) 政治、經濟、文化、社會(hui) 等各個(ge) 領域。而官員複出機製就是指負有過失責任被問責去職的領導幹部重新擔任領導職務時必須遵守的一整套規範製度體(ti) 係。其應該是由若幹個(ge) 不同作用與(yu) 獨立價(jia) 值的版塊和要素共同組成的有機整體(ti) ，各個(ge) 組成部分相輔相成，互相依存，缺一不可，並按照一定順序模式穩定運行，一同組成一套邏輯縝密的官員複出機製。

　　完善官員複出機製的路徑選擇

　　(一)健全複出過程的法律依據

　　我國涉及問責官員複出的法律法規十分少，《推進領導幹部能上能下若幹規定(試行)》對不適宜擔任現職幹部調整後的複出問題做了時間上的界定，但仍屬於(yu) 內(nei) 部文件，沒有法律條文的規定，就沒有強製性，對於(yu) 問責官員隨意複出，也就不能依照法律進行製裁。為(wei) 解決(jue) 複出階段存在的突出矛盾，筆者認為(wei) ，可以嚐試製定一部《領導幹部複出法》，對問責官員複出的相關(guan) 環節進行明確、詳盡的規定，具體(ti) 到複出條件、程序、時間和職位，以法律條文的形式體(ti) 現出來，使官員複出做到有法可依，實現複出的合法性，摘除病灶，使問責官員複出健康化、常態化。

　　1.官員複出的條件

　　複出條件，是指被問責的去職官員複出時應該具備的要素。領導幹部重新上崗，引發的社會(hui) 影響較大，稍有不慎，負麵作用遠遠大於(yu) 初次任命之時。所以，完善官員複出機製，先要明確複出條件，回答為(wei) 什麽(me) 複出的問題，體(ti) 現我們(men) 的製度文明，真正選擇任用那些有一定領導才能的行政官員。

　　首先，看去職的事由。領導幹部之所以被問責，是由於(yu) 他們(men) 通常犯有工作失職、主觀過失、監察不當、決(jue) 策錯誤等，給國家造成嚴(yan) 重損失，對人民帶來嚴(yan) 重傷(shang) 害。2016年6月中共中央印發了《中國共產(chan) 黨(dang) 問責條例》，其中特別明確了6種問責情形。所以，對待複出要有選擇地甄別事件性質，是客觀原因，還是主觀故意;是工作失誤所致，還是濫用公權、道德淪喪(sang) ，對於(yu) 查明長期玩忽職守、工作不力的官員，一般不考慮其複出，給公眾(zhong) 一個(ge) 負責任的交代，保障社會(hui) 正義(yi) 。

　　其次，看問責官員的態度。態度決(jue) 定成敗，麵對問責去職，官員的態度可以看出是否認識到錯誤的嚴(yan) 重性，是否有吸取教訓改過自新的決(jue) 心。對待問責調查，情緒抵觸，隱瞞真相，推卸責任，甚至威脅恐嚇檢舉(ju) 人和群眾(zhong) ，那麽(me) 不用考慮其複出的可能性。

　　再次，看問責的方式。對待官員複出要充分考慮當時問責的方式，有引咎辭職、責令辭職、降職、免職、撤職和開除幾種方式，嚴(yan) 厲程度各不相同，開除最為(wei) 嚴(yan) 重，表明嚴(yan) 重違紀違法，已經被徹底清除出國家幹部隊伍，應該不予考慮複出。其他幾種方式去職後，雖然不再擔任領導職務，仍然是公務員編製，反省一段時間後，可以考察給予機會(hui) 。

　　最後，看問責官員的工作實績。選拔考察時，要重視在原工作崗位和新工作崗位上的工作實績，取得成績突出的才予以考慮。通過調查研究，在原任崗位和新任崗位上社會(hui) 貢獻大，勤勞誠懇，踏實敬業(ye) ，口碑好，則可以考慮予以真正複出。

　　2.官員複出的程序

　　第一，民主推薦。新修訂的《黨(dang) 政領導幹部選拔任用工作條例》特別增加了“動議”環節，由組織人事部門醞釀初步建議，提名環節以民主推薦為(wei) 主，需要明確的是被問責官員應當自己主動提請考察。各級政府組織人事部門根據實際情況，按照規定，邀請相關(guan) 人員參加討論進行推薦，確定符合條件複出官員名單，形式可以是組織推薦也可以是群眾(zhong) 推薦。各級組織推薦的官員，必須是經過單位集體(ti) 討論研究決(jue) 定的，不是領導個(ge) 人意願;群眾(zhong) 推薦要書(shu) 寫(xie) 具體(ti) 推薦材料，詳細介紹推薦原因，要求親(qin) 屬不能參與(yu) 。當然，單個(ge) 人也可以進行推薦，但要署名。

　　第二，組織考察。經過民主推薦，確定考察名單之後，各級組織人事部門要按照幹部管理權限，對問責官員進行全麵考察。由上級黨(dang) 委、政府、人大、政協和紀檢等相關(guan) 部門人員組成領導小組，組織人事部門具體(ti) 展開工作，調查內(nei) 容除了對行政官員基本的德、能、勤、績、廉進行摸查之外，要考慮到複出條件中的問責方式和問責態度，深入問責官員原單位基層群眾(zhong) 中了解情況，進行不記名調查問卷，問題應盡量量化，盡量全麵，全程對外公布。

　　第三，討論決(jue) 定。組織考察之後，要進行決(jue) 定性的一環——討論決(jue) 定。應發揚民主集中製精神，集體(ti) 領導，民主討論，會(hui) 議決(jue) 定，加強幹部選拔任用的說服力。由上級黨(dang) 委、政府、人大、政協和紀檢部門組成的領導小組，依照考察結果，逐個(ge) 按照具體(ti) 行政職位的要求進行比對、商議，最後集體(ti) 討論決(jue) 定，在綜合采納群眾(zhong) 意見的基礎上給出明確意見。

　　第四，進行公示。討論決(jue) 定做出後，要進行任前公示，接受群眾(zhong) 監督，這是檢驗選定幹部是否得到公眾(zhong) 認可的直接方式。要運用多種方式進行公示，除了傳(chuan) 統的報紙、廣播、電視、政務牆外，還可在新媒體(ti) 上，對複出官員的姓名、複出原因和職位做詳細介紹，聽取群眾(zhong) 意見。

　　第五，同意試用。試用期製度是我國黨(dang) 政幹部選拔製度中明確規定的，問責官員複出是一種特別的選拔任用，更應該遵守這項規定。有一定的試用時間，可以更加全麵地了解問責官員，真實反映領導幹部的工作態度和能力，調動其工作積極性，進一步營造能上能下的正常用人機製。

　　3.官員複出的時間期限

　　被問責官員深刻反省後，視情節輕重、責任大小，通過嚴(yan) 格考察程序，可以給予符合條件的官員複出機會(hui) ，但這裏麵涉及一個(ge) 複出期限的問題。《黨(dang) 政領導幹部選拔任用工作條例》第59條規定，引咎辭職、責令辭職和因問責被免職的黨(dang) 政領導幹部，一年內(nei) 不安排職務，兩(liang) 年內(nei) 不得擔任高於(yu) 原任職務層次的職務;《推進領導幹部能上能下若幹規定(試行)》又對這個(ge) 時間節點作了明確界定。被問責領導幹部必須充分認識其錯誤的嚴(yan) 重性，努力提高政治素養(yang) ，利用去職反省時間，認真思考如何做一位人民滿意的政府官員，進一步提升業(ye) 務能力。

　　4.官員複出的職級職位

　　2015年新修訂的《中國共產(chan) 黨(dang) 紀律處分條例》中明確規定，受到處分去職的官員，兩(liang) 年內(nei) 不得擔任同級別或者更高級別的職務。實際上規定了領導幹部被問責去職後，兩(liang) 年內(nei) 是不允許同級別複出的，更別提升遷了，官員複出的安排，無論職務職級，必須低於(yu) 被問責前，這應該是合理的kaiyun电子平台。所以，我們(men) 在官員複出職位的設定上，應該按照低半級或一級的規律考慮其複出職位，然後正常開展工作。被問責官員需要用複出後的工作實績來贏得上級的肯定和廣大人民群眾(zhong) 的認可，進而獲得提拔任用。

　　(二)注重發揮組織人事部門的作用

　　對問責官員複出條件和程序的分析討論，組織人事部門的工作至關(guan) 重要，開展工作的時候，要細致入微，重視民意的同時科學設計各個(ge) 環節。

　　首先，組織人事部門要按照政策規定，待民主推薦後確定考察對象。嚴(yan) 格比照問責官員是否符合條件，充分掌握複出依據，深刻認識問責官員所犯錯誤的性質，整體(ti) 考慮問責態度和方式，最後確定人選，報上級黨(dang) 委做出考察決(jue) 定。

　　其次，組織考察過程中，要深入單位基層一線，多與(yu) 群眾(zhong) 談話交流，選擇有較高黨(dang) 性修養(yang) 和道德水平的官員，尤其具有吃苦精神，貼近群眾(zhong) 的官員。考察時重點了解被問責時的心理態度，處理突發事件是否得當，是否第一時間采取相應彌補措施等，如果有暫時的工作崗位，是否成績平平，敷衍了事。

　　再次，強調全程公開，重視民意測評。深入工作單位調查時，要幹部群眾(zhong) 相結合調研，通過個(ge) 別談話、座談會(hui) 、無記名投票和問卷調查等多種形式征求意見。回應社會(hui) 爭(zheng) 議，第一時間讓原單位群眾(zhong) 作為(wei) 公眾(zhong) 代表參與(yu) 進來，是一個(ge) 較好的方法，他們(men) 了解全麵，反饋評價(jia) 相對真實準確。

　　最後，及時匯報考察結果。組織人事部門要把考核內(nei) 容結果，仔細整理，上報黨(dang) 委，在此基礎上等待領導小組的討論商議。問責官員如有真實困難，也可體(ti) 現出來。當然，要彰顯公開透明原則，接受公眾(zhong) 監督。

　　(三)完善官員複出的監督體(ti) 製

　　完善問責官員複出機製要建立起上下左右互相監督、互相製約的全方位監督體(ti) 係，要豐(feng) 富問責主體(ti) ，打破隻有上級政府對下級問責的慣例，還應有各級人大、政協、司法機關(guan) 、社會(hui) 群眾(zhong) 和新聞媒體(ti) ，按照法律法規有效參與(yu) 其中，監督政府行為(wei) ，規範社會(hui) 秩序。

　　憲法明確指出，我國的行政機關(guan) 、檢察機關(guan) 和審判機關(guan) 由人大選舉(ju) 產(chan) 生，對人大負責，人大有權就三機關(guan) 失職行為(wei) 提出質詢，進行調查，有權對行政官員提出人事罷免。既然是我國憲法明確規定的，各級人大就應該更好發揮其監督問責功能，作為(wei) 我國的最高權力機關(guan) ，要全方位地由上至下給予其他政府機關(guan) 以製約和監督，更好地糾正政府過失與(yu) 錯誤。

　　人民政協在服務社會(hui) 主義(yi) 的政治力量中具有重要地位，是各民主黨(dang) 派的愛國統一戰線組織，主要通過建議和批評對國家大政方針和社會(hui) 生活主要矛盾發表看法，發揮其民主監督的功能。對於(yu) 問責官員複出更應該提倡其發揮作用，采納各界人士的不同意見，形成提案，這種監督方式更有效果，社會(hui) 影響更深刻。

　　完善監督體(ti) 製，需要加強司法機關(guan) 的監督。我國行使司法權的主要是人民法院和檢察院，都是在同級黨(dang) 委的領導下開展工作，雖說獨立行使司法權，但實際工作中，案件的調查、組織人事的任命、辦公經費的劃撥都要受同級黨(dang) 委政府的統一安排，所以有些時候司法監督會(hui) 受到幹擾，製約了司法機關(guan) 大膽工作，應提倡盡快革新現有製度，確保監督職責有效行使。

　　注重人民群眾(zhong) 和新聞媒體(ti) 的社會(hui) 監督價(jia) 值，保證社會(hui) 參與(yu) 的渠道暢通。對於(yu) 公眾(zhong) 舉(ju) 報投訴、維權上訪的，要認真調查，第一時間給予反饋信息，保障公民監督權利。另外，重視新聞媒體(ti) 的功能，保證新聞報道的真實性和獨立性。這些年，問責官員的神秘複出多虧(kui) 新聞媒體(ti) 的及時報道，公眾(zhong) 才後知後覺，很多學者都認為(wei) 媒介已經成為(wei) 了製約立法、行政、司法的另一種權力。

　　(四)進一步完善官員選拔任用機製

　　想要徹底解決(jue) 問責官員隨意複出的問題，除了完善立法，強化監督之外，要從(cong) 幹部管理的源頭上下功夫，即對幹部選拔任用體(ti) 製進行革新。

　　首先強調的還是幹部選拔的公開透明度，用製度的形式規範下來，凡是涉及幹部的選拔任用，都要經過公開考試、公開麵試，采取競爭(zheng) 上崗的方式，包括後備幹部遴選，都要嚴(yan) 格確定選拔條件和程序。其次是嚐試區分一般官員和問責官員，分別製定考核方法，嚴(yan) 格根據國家幹部管理權限，努力完善國家用人選人製度，從(cong) 一開始就杜絕官員違規複出的隱患苗頭。

　　官員複出為(wei) 什麽(me) 會(hui) 出現“官官相護”“走後門”的現象，甚至跑官賣官、權錢交易等違法違規行為(wei) ，究其原因，還是用人機製不夠健全，讓問題官員鑽了法律的空子。同時，問責製度雖然明確規定了降職去職的情況，但還沒有觸及問題官員的深層內(nei) 心，社會(hui) 上沒有真正形成優(you) 勝劣汰的正常氛圍，問責官員們(men) 受功利心的驅使造成了複出亂(luan) 象。所以，在選擇幹部階段，要細化選拔標準，注重為(wei) 民服務意識的判定，提高責任意識，考核細化量化的同時強調以德服人，糾正官場不正之風。

　　(五)體(ti) 現責任承擔分類機製

　　在行政問責的實踐中，政府官員所任職務高低不同，承擔職責大小不同，所犯錯誤原因也不盡相同，因而就會(hui) 出現警告、記過、降職、引咎辭職、免職等各種各樣的問責結果，這就要求我們(men) 對待問責官員複出，要區分他們(men) 承擔的責任，而且要充分聽取廣大群眾(zhong) 的意見，綜合上級黨(dang) 委和紀檢部門的考察考核，具體(ti) 問題具體(ti) 分析，體(ti) 現責任承擔分類機製。

　　對被問責行政官員進行責任分類管理，可以為(wei) 官員複出提供理性的參考依據。主張區分主觀與(yu) 客觀的責任。主觀責任是一種普遍存在的道德要求，要看其犯錯程度是否超過了道德的界限，是否有意損害人民利益，答案若是肯定的，一般不考慮複出;如果是客觀責任，可以考慮按規章製度重新上崗。要區別法律和道德的責任。重大危機事件中，行政官員沒有履行其法定職責，造成嚴(yan) 重後果的，應該依法結束其政治生命，還要追究其法律責任;如果僅(jin) 承擔道義(yi) 責任，問責期滿後，可以考慮複出。同時要區別政治和行政責任。例如，發生的惡劣事故在經分析後確定是由於(yu) 政府官員實行違背民意的公共政策所致，那麽(me) 強烈譴責的同時應承擔相應的政治責任，不再適宜複出;如果隻承擔相應的行政責任，並沒有直接或間接造成不可彌補的嚴(yan) 重後果，問責懲罰過後，可以考慮其複出。另外，對於(yu) 那些承擔連帶責任、間接責任的官員，可以從(cong) 輕處罰，並給予其複出的機會(hui) 。

　　(六)摒棄“官本位”思想

　　我國兩(liang) 千多年的封建專(zhuan) 製曆史導致唯官至上的官場文化根深蒂固，“官本位”思想影響深遠。大量問責官員違規複出，就是“官本位”思想左右的結果。我們(men) 要加強政治文化建設和推進精神文明建設，變“官本位”為(wei) “民本位”，加強各級政府的行政文化和官風建設。

　　要加強對行政官員的道德要求，行政倫(lun) 理建設要跟上。與(yu) 法律法規互補，增強政府官員的職業(ye) 精神、公仆意識，適時開展行政官員教育培訓工作，提高工作中的責任感，進而提升政府的行政效率和公信力，從(cong) 思想源頭解決(jue) 官員複出的問題所在。總之，克服傳(chuan) 統官場文化的積弊，可以更新行政問責環境，培育領導幹部複出得以良性發展的政治土壤，同時對提高行政問責的效率將大有裨益。(本文係國家社科基金“結構功能主義(yi) 視角下行政自由裁量的公共性研究”的階段性成果，項目批準號：15XKS011)

　　作者單位：西北工業(ye) 大學馬克思主義(yi) 學院