摘 要：改革攻堅階段的“配套改革”中，十分有必要對我國中央與(yu) 地方事權劃分改革思路與(yu) 方案進行再探討。本文首先從(cong) 對事權的基本認識出發，考察事權的要素和範疇，認為(wei) 對事權構成要素的解析有助於(yu) 認識其聯通至國家治理的邏輯，事權範疇的正確界定則是改革的必要前提;接著從(cong) 我國當前法律規定、事權劃分存在的問題和事權劃分原則的演變三方麵，剖析我國事權劃分的現狀;再進一步論述財政“聯邦製”事權劃分內(nei) 在邏輯，總結其共性特點，特別強調了事權相關(guan) 的法定主體(ti) 與(yu) 履職主體(ti) 等可借鑒之處;最後，提出相關(guan) 對策建議，包括：我國當前事權改革應在落實規範化、法律化的框架內(nei) ，需整體(ti) 理順事權與(yu) 財權、財力、支出責任的關(guan) 係，積極考慮實現中央、省、市縣三級框架中，按“一級政府(政權)，一級事權，一級財權，一級稅基(費基)，一級產(chan) 權，一級舉(ju) 債(zhai) 權(用債(zhai) 權)，一級預算，再加上中央、省兩(liang) 級自上而下的轉移支付”整體(ti) 製度安排，並以優(you) 化和細化中央與(yu) 地方的事權劃分為(wei) 基礎進一步理順財權劃分及相關(guan) 製度建設等。

　　關(guan) 鍵詞：事權劃分 財權劃分 支出責任

　　我國於(yu) 1994年確立分級分稅財政體(ti) 製，初步理順了政府與(yu) 市場、政府與(yu) 企業(ye) 的關(guan) 係，建立了中央政府與(yu) 省級政府之間相對規範的分稅機製並跟進了自上而下的政府間轉移支付機製，可說啟動了財權劃分過程，其後陸續的改革實際上也更多沿著財權劃分的線索推進，而在事權明晰化方麵卻一直缺乏實質性進展。

　　從(cong) 可查文獻來看，我國學界自20世紀80年代起，已經開始有較為(wei) 係統的對事權的研討，至90年代尤其是分稅製確立後，對事權的關(guan) 注視角更為(wei) 廣泛，且這種探討一直持續至今。黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 明確提出“必須完善立法、明確事權、改革稅製、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政製度，發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性”的要求，強調“建立事權和支出責任相適應的製度”，這可說是繼1994年確立分級分稅財政體(ti) 製、相繼落實財權改革後首次正式將事權改革提上日程。在對中央事權(中央委托地方事權)、中央和地方共同事權、地方事權等作出具體(ti) 規定的基礎上，三中全會(hui) 文件還特別強調“保持現有中央和地方財力格局總體(ti) 穩定”，這也就意味著在本輪理清中央和地方事權劃分的同時，對央地財力分配現狀不予過多變動。黨(dang) 的十八屆四中全會(hui) 在此基礎上進一步提出“推進各級政府事權規範化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律製度”的要求，為(wei) 事權改革明確了規範化、法律化的方向。黨(dang) 的十八屆五中全會(hui) 則進一步強調了中央事權，明確“適度加強中央事權和支出責任”。基於(yu) 此，顯然十分有必要在現階段攻堅克難、“配套改革”的展開中，對我國中央與(yu) 地方事權劃分改革進行再探討。

　　本文首先從(cong) 對事權的基本認識出發，考察事權的要素和範疇，認為(wei) 對事權構成要素的解析有助於(yu) 認識其聯通至國家治理的邏輯，事權範疇的正確界定則是改革的必要前提;接著從(cong) 我國當前法律規定、事權劃分存在的問題和事權劃分原則的演變三方麵剖析我國事權劃分的現狀;再進一步論述財政“聯邦製”事權劃分的內(nei) 在邏輯，一方麵總結其較為(wei) 突出的共性特點，另一方麵闡述了典型聯邦製國家事權劃分的權變因素;在對策建議層麵，本文認為(wei) 我國當前事權改革應在落實規範化、法律化的框架內(nei) ，整體(ti) 理順事權與(yu) 財權、財力、支出責任的關(guan) 係，並試勾畫中央和地方事權劃分的具體(ti) 思路，探索省以下事權劃分的相關(guan) 問題，以及理順財權及相關(guan) 製度建設的配套。

　　一、對事權的再認識：要素和範疇

　　廣義(yi) 的事權即對應“全麵國家治理”的政府職能範圍，實際上並不僅(jin) 僅(jin) 包括中央與(yu) 地方事權劃分這樣一個(ge) 層麵，若從(cong) 事權要素進行觀察，基於(yu) 事權主體(ti) 的劃分，除了央地劃分之外，還應包括涉及大部製改革的橫向劃分，而這些實際上都聯通至國家治理層麵，其內(nei) 在邏輯是全視角、精細化水平上科學合理的事權劃分，必然指向頂層設計而並無局部化處理的捷徑可循。在此基礎上，對事權範疇的認識，一方麵包括基於(yu) 政府職能而界定的邊界，即明確事權的起點，另一方麵還包括基於(yu) 要素進行合理細化後的款、項、目即明確事權的終點，從(cong) 起點到終點，由根、幹、到枝、葉，才可稱是一個(ge) 完整可考的事權範疇或體(ti) 係。基於(yu) 事權範疇，可進一步與(yu) 十八屆三中全會(hui) 已明確的中央和地方事權劃分標準，進行對接認識。

　　(一)事權要素及聯通至國家治理的認識

　　我們(men) 通常所說的事權，所指就是國家公共權力，是一個(ge) 廣義(yi) 的概念。筆者以為(wei) ，即使將對事權的探討落到財政領域內(nei) ，也並不縮小事權作為(wei) 國家公共權力的範疇，若依“以政控財，以財行政”分配體(ti) 係(賈康，1998)這一財政本質的認定，事權實應屬於(yu) “政”的層麵。“政”即為(wei) “政治”和“政府”，至此，錢穆(1952)將政治以“人事”和“製度”二分的智慧解析，為(wei) 我們(men) 認識事權要素提供了十分有意義(yi) 的啟發：以製度與(yu) 人事作為(wei) 政治的兩(liang) 個(ge) 要素，便可進一步形成兩(liang) 者不可分視、製度間相互配套而非孤立、製度必有淵源也必有流變等更深層的認識，也可以從(cong) 曆史視角窺得中國曆來的“人治”色彩。由此思考，事權作為(wei) 一種“權力”，也必是要素構成的，從(cong) 權力的對象、權力運轉所依托的製度、與(yu) 權力行使相關(guan) 的人員三個(ge) 方麵來考慮，那麽(me) 至少應包括三個(ge) 要素，即客體(ti) 、主體(ti) 和製度。事權的履行離不開財政，事權的對象、事權運轉所依托的製度、與(yu) 事權行使相關(guan) 的人員，都是需要財力保障的範疇。例如：義(yi) 務教育(不含基礎設施建設)作為(wei) 一項事權，它是一種國家公共權力，這種權力針對的對象是符合義(yi) 務教育規定範圍的青少年，這一權力運轉所依托的製度包括管理教師的製度、管理學生的製度以及相關(guan) 的行政製度，與(yu) 這一權力執行相關(guan) 的人員則包括政府工作人員、學校工作人員等，而以上三個(ge) 方麵都是需要財力保障的範疇。

　　基於(yu) 事權的構成要素，不難發現事權必然、必須聯通至國家治理體(ti) 係(詳見圖1)。從(cong) 主體(ti) 來看，事權劃分不僅(jin) 存在縱向劃分問題即中央與(yu) 地方事權劃分，而且存在橫向劃分問題即與(yu) 大部製分工相關(guan) 的事權劃分;從(cong) 客體(ti) 來看，事權的範疇應建立在理順政府與(yu) 市場、企業(ye) 、社會(hui) 等多方關(guan) 係，事權的水平則隨著經濟社會(hui) 發展在不斷提升，必然聯通基本公共服務均等化等公共職能的行使;從(cong) 製度來看，事權的決(jue) 策、執行、監督、反饋、動態優(you) 化等一係列過程，聯通至整個(ge) 公共管理體(ti) 係;從(cong) 主體(ti) 、客體(ti) 到製度，三個(ge) 要素及各自的聯通又必須在法治化的大框架下有機運行，整合形成事權與(yu) 國家治理的聯通體(ti) 係。這一體(ti) 係必然指向頂層設計而並無僅(jin) 作局部化處理的捷徑可循，其是否能夠達成體(ti) 係性的科學、合理狀態，會(hui) 直接表現在經濟社會(hui) 發展的方方麵麵。“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一判斷的正確性，從(cong) 以上分析中也可得到印證。

　　(二)事權範疇應明確起點和終點

　　我國現階段事權改革的核心要求是合理劃分事權，而這一工作首先需要建立在事權範疇正確界定的基礎上。樓繼偉(wei) (2014)所強調的“現代國家治理要求科學界定國家公共權力邊界”，正是“實現國家公共權力的合理配置和規範運行”的前提和基礎。事權範疇界定在實踐層麵的落實，往往是十分棘手的，劃分中常常出現的“上下一邊粗”、“你中有我，我中有你”、無限延伸等問題，實際上源自事權範疇不明。我們(men) 認為(wei) ，對事權範疇的認識，一方麵包括基於(yu) 政府職能而界定的邊界，即明確事權的起點，另一方麵還包括基於(yu) 要素進行合理細化後的款、項、目，即明確事權的終點，從(cong) 起點到終點，從(cong) 根(淵源)、幹(主脈)，到枝(分枝)、葉(末端)，才可稱是一個(ge) 完整可考的事權範疇或體(ti) 係。我國事權範疇的界定至少需要設計兩(liang) 張表：第一張是分門別類的事權表，第二張是每一項事權的細化表。表內(nei) 分項、分類應盡量做到範疇互質，內(nei) 洽周延，如此，我們(men) 才能說有把握看到我國事權邊界的全貌。當然，這一實現過程是非常艱難的，但這是事權改革最基本的起步。

　　無論起點還是終點，在實踐中都是難點：

　　首先，國家公共權力具體(ti) 究竟包括哪些事權?對政府與(yu) 市場、政府與(yu) 企業(ye) 、政府與(yu) 社會(hui) 等多方關(guan) 係的科學處理，是回應這一問題的必要條件，卻不是充分條件。這幾對關(guan) 係處理好了，國家公共權力所囊括的事權範疇界定不至於(yu) “缺位”或“越位”，但裏麵一項一項的事權，還需要條分縷析地分門別類，這些都是事權管理的基礎。然而，我國是全球範圍內(nei) 極少見的大國，幅員遼闊、人口眾(zhong) 多，決(jue) 定了公共事務中待管事項的紛繁複雜，對事權分門別類的梳理，絕非一般中小經濟體(ti) 可以同日而語，加之我國又是全球範圍內(nei) 經濟發展特別迅速的大體(ti) 量經濟體(ti) ，伴隨著不斷提升的工業(ye) 化、城鎮化、信息化進程，置身於(yu) 技術變革突飛猛進的時代，事權範疇的邊界隨時代變遷和經濟社會(hui) 轉軌一直在發生變化，帶有政府經費相對規模擴展的趨勢，這種擴展既包括瓦格納定律所說的比重增長，卻不僅(jin) 限於(yu) 此，因為(wei) 除了經費規模方麵的增長，事權的種類也在發生變化。例如：在發展初期，生態環境治理尚不是一項重要事權，但隨著粗放發展帶來的汙染因素在生態環境中的積累，便轉變為(wei) 一項重要的事權，且其囊括的內(nei) 容還在不斷擴充由大氣、水流到土壤、氣候與(yu) 生物多樣性等。

　　其次，每一類事權究竟包括哪些細分?對於(yu) 某一類具體(ti) 事權，還需要弄清楚到底可以進一步分解為(wei) 哪幾種權力，接著才有研究每一種權力由哪一個(ge) 主體(ti) 來落實更為(wei) 合適的條件。例如：對國土資源管理這一事權而言，至少包括所有權、占有權、經營權、使用權等不同權力形式構成的“權力束”，每種權力行使的主體(ti) 可能又有不同。對某一項事權所包含的權力種類的認識，也是財政職能有效發揮的基礎。以資源稅為(wei) 例，其征收是針對所有權產(chan) 生的收益、經營權產(chan) 生的收益、還是使用權產(chan) 生的收益，其征收由哪一個(ge) 主體(ti) (國稅或地稅)完成更為(wei) 合理，其收入由哪一個(ge) 主體(ti) (中央或地方)來使用更為(wei) 科學，等等相關(guan) 問題，實際上都建立在對某一項具體(ti) 事權及其與(yu) 其他事務聯帶關(guan) 係進行細化認識的基礎上。這其中，對某一類具體(ti) 事權所囊括權力種類的認定是第一個(ge) 難點，不易分明，而認定後確定權力行使主體(ti) 是第二個(ge) 難點，必定會(hui) 受到利益集團和現有利益分配格局的影響。

　　二、我國事權劃分的現狀

　　1992年鄧小平南方談話以來，隨著社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製建設，我國事權劃分格局也逐步演變，但至今仍不得不說到其中存在的諸多問題。我國現行法律對事權的規定大都呈現“粗線條”的特點，且存在特別值得注意的“衝(chong) 突點”;在中央與(yu) 地方事權劃分方麵，存在不清晰、不合理、不完善三類“亂(luan) 象”;在劃分原則方麵，我國已經曆三階段演變，每一階段都頗具針對性地指向當期最為(wei) 突出的問題，但因在很大程度上受到事權改革滯後的製約，所以幾個(ge) 關(guan) 鍵關(guan) 係尚未形成一種較合意的機製。

　　(一)相關(guan) 法規的“粗線條”特征

　　四中全會(hui) “完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律製度”的進一步要求，具有深刻的內(nei) 涵。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第二條首先明確規定了我國權力歸屬的主體(ti) ，即“中華人民共和國的一切權力屬於(yu) 人民”，基於(yu) 這一歸屬的行使權力的製度是人民代表大會(hui) 製度，在實踐中的表現形式就是“全國人民代表大會(hui) 和地方各級人民代表大會(hui) ”，第三條中提及的國家行政機關(guan) 、審判機關(guan) 、檢察機關(guan) ，作為(wei) 由人民代表大會(hui) 產(chan) 生的機構，實際上可視為(wei) 權力實際執行的主體(ti) 。從(cong) 《憲法》規定的權力歸屬邏輯來看，依托歸屬主體(ti) 分為(wei) 全國和地方兩(liang) 大層次，可再次體(ti) 會(hui) 中央與(yu) 地方事權劃分的必要性和重要性。

　　然而，若對現行法律中已有的與(yu) 事權相關(guan) 的規定進行梳理，則不難發現這些規定多是“粗線條”的。在方向上，依托事權的執行主體(ti) ，《憲法》規定“中央和地方的機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”，其中首先強調了中央統一領導，其次再強調發揮地方主動性和積極性，內(nei) 涵我國中央與(yu) 地方事權劃分應以中央為(wei) 主導之意，但卻並未對如何體(ti) 現統一領導、地方主動性和積極性如何發揮作出具體(ti) 規定。

　　繼續細化梳理則可進一步發現，在特定場景下，若推行中央與(yu) 地方事權劃分的改革，則現行法規之間會(hui) 表現出種種不內(nei) 洽之處，政府事權的法律化也難免陷入尷尬。《憲法》第八十九條對國務院行使的職權進行了明確規定：國務院可根據憲法和法律製定規定行政法規，並可規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關(guan) 的職權的具體(ti) 劃分。而按照《中華人民共和國立法法》第七十三條的規定，“其他事項國家尚未製定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體(ti) 情況和實際需要，可以先製定地方性法規。在國家製定的法律或者行政法規生效後，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，製定機關(guan) 應當及時予以修改或者廢止。”按照《憲法》第一百條所定，省、直轄市的人民代表大會(hui) 及常務委員會(hui) 可製定地方性法規，但這一地方性法規是作為(wei) 行政法規的下位法而存在的。因此，事權劃分以法律化來保障穩定性和連續性這一點，可能由於(yu) 行政法規和地方性法規在特定場景的不對接、不內(nei) 洽而難以達成。

　　(二)事權劃分三類“亂(luan) 象”

　　從(cong) 我國中央與(yu) 地方事權劃分的現狀來看，主要存在以下三個(ge) 方麵的問題。首先，法定主體(ti) 不清晰，履職主體(ti) 不明確。從(cong) 我國中央政府和地方政府職能關(guan) 係來看，地方政府在很大程度上是中央政府的延伸，“上下一般粗”特征非常明顯，地方政府職能部門的設置基本與(yu) 中央政府一一對應。除了外交事務及大部分國防事務等突出的中央事權外，其他事務基本都是從(cong) 上級到下級“多頭管理”，“九龍治水”，易扯皮推諉權責不分明，導致效率低下。其次，法定主體(ti) 不合理，中央事權明顯不足。從(cong) 2015年數據來看，全國一般公共預算支出為(wei) 175768億(yi) 元，而中央本級一般公共預算支出僅(jin) 為(wei) 25549億(yi) 元，僅(jin) 占全國數額的14.5%，與(yu) 世界範圍內(nei) 大多數國家相比是一個(ge) 非常低的水平。在中央和地方事權劃分的視角下，國家安全、邊防邊境(包括公路、界河、海洋等)、跨地區生態環境治理、跨區域司法管理、食品藥品安全等本應當作為(wei) 中央事權的事務，在現在框架下的表現是中央“缺位”或“不到位”，地方在沒有足夠動力或具有扭曲式過高“積極性”的情況下一邊承擔事務工作、一邊承擔部分經費，很容易造成這些事務管理秩序紊亂(luan) ，許多相關(guan) 政策效力很低。再次，製度供給不完善，“潛規則”往往起到極大作用。在尚未建立健全法律體(ti) 製機製的情況下，現行中央與(yu) 地方事權格局中，“上有政策，下有對策”的現象比比皆是，潛規則往往大行其道，極端說法是“政令不出中南海”，權力履行很不規範。究其原因，一方麵是主動因素，由於(yu) 製度供給缺失而導致地方政府可鑽“變通”的空子，甚至不惜越權來製定一些有利於(yu) 本地的“土政策”;另一方麵則是被動因素，由於(yu) 地方過多承擔了中央的事權，地方在財力製約下勢必選擇降低標準執行，甚至對於(yu) 某些隻有指令而無配套資金的事權，地方政府選擇不履行或敷衍了事，問責機製出於(yu) 認定責任困難等因素，也很難切實發揮作用。

　　(三)事權劃分的原則演變

　　在我國，事權劃分原則已經曆三個(ge) 階段的演變：第一階段是強調“事權與(yu) 財權相適應”[1]，第二階段是強調“財力與(yu) 事權相匹配”[2]，第三階段是強調“事權與(yu) 支出責任相適應”[3]。這一演變過程與(yu) 我國1994年分稅製改革確立以來麵臨(lin) 的階段性問題有關(guan) ，1994年分稅製改革時的事權界定基本上是對現狀的白描(樓繼偉(wei) ，2013)，事權改革可說一直沒有真正得以啟動，財權雖然在分稅製改革之初得以劃分，但是在分稅製財稅體(ti) 製運行一段時間之後，財力的縱向分配已呈現明顯缺口，針對基層財政困難的突出問題，原則由第一階段過渡至第二階段。隨著我國均衡性轉移支付工作的持續推進，久懸未決(jue) 的基層財政困難等問題，使事權與(yu) 支出責任之間的矛盾凸顯，原則從(cong) 第二階段步入第三階段。從(cong) 事權與(yu) 財權相適應到財力與(yu) 事權相匹配，我國實際上在中央稅、地方稅和中央與(yu) 地方共享稅劃分的基礎上又加上轉移支付，在試圖逐步理順中央和地方的財權劃分，而從(cong) 財力與(yu) 事權相匹配到事權與(yu) 支出責任相適應，我國實際上在逐步推進財權和轉移支付在整體(ti) 製度安排視角的合理化，所以當前進而走到已無可回避的事權劃分的攻堅階段。實際上，中央與(yu) 地方事權的劃分僅(jin) 停留於(yu) 理順兩(liang) 兩(liang) 關(guan) 係的思路，顯然很難達成最終合意結果，就事權劃分原則已經曆的三階段演變來看，每一個(ge) 階段都頗具針對性地指向當期最為(wei) 突出的問題，但因在很大程度上受到事權改革滯後的製約，所以幾個(ge) 關(guan) 鍵關(guan) 係尚未形成一種較合意的機製。

　　三、財政聯邦製事權劃分的內(nei) 在邏輯對我國的借鑒

　　在“財政聯邦製”框架中，事權劃分是一項極為(wei) 重要的內(nei) 容，世界範圍內(nei) 較為(wei) 典型的財政聯邦製國家，其中央與(yu) 地方事權劃分的實踐為(wei) 我們(men) 提供了許多可借鑒的經驗，但這些經驗與(yu) 我國的實踐在對接過程中是非常有難度的：首先，我國並不是聯邦製國家，聯邦製事權劃分的許多根本原則與(yu) 我國現行製度是完全無法對接的;其次，不同類型的聯邦製國家，其所采用的劃分事權的具體(ti) 標準等也不同，可稱得上是因國而異。鑒於(yu) 此，本文試圖在典型的財政聯邦製國家的實踐基礎上，總結幾條在一定程度上帶有共性特征的“經驗性規律”，以期為(wei) 我國進一步理順中央與(yu) 地方事權劃分提供一些可供借鑒的線索。

　　(一)事權劃分中通常有法定主體(ti) 和履職主體(ti) 兩(liang) 種認定

　　在典型的財政聯邦製國家，事權在聯邦政府、州(省)政府和地方政府之間的劃分通常是非常明確的。當然，無論事權和財權，在實踐中大都表現出至多在三級政府之間的劃分，這一點也是一項顯然重要的值得借鑒的經驗。學界早已對此有過許多探討，並在很大程度上達成了共識，並在我國財權劃分實踐中推動了省直管縣和鄉(xiang) 財鄉(xiang) 用縣管的改革舉(ju) 措，因而事權的大框架實際上也應與(yu) 財權相似，即應當考慮在三級政府之間進行劃分，從(cong) 經驗上來講，這更加有助於(yu) 推動有效設計路徑與(yu) 方案的形成。然而，三級政府之間劃分事權這一經驗，對於(yu) 中央和地方事權劃分來說僅(jin) 構成必要條件，而非充分條件。從(cong) 國外經驗來看，典型的財政聯邦製國家在聯邦、州(省)和地方的事權劃分中通常還須將主體(ti) 層麵區分為(wei) 法定主體(ti) 和履職主體(ti) ，每一項事權都有明確的法定主體(ti) 和履職主體(ti) ，權責十分明確。結合典型國家的實踐，通過法定主體(ti) 和履職主體(ti) 兩(liang) 種認定，至少可在縱向事權劃分中產(chan) 生以下優(you) 化效果：

　　一是有利於(yu) 縮小共同事權中模棱兩(liang) 可的地帶。以加拿大為(wei) 例，其移民這一項事權是作為(wei) 聯邦和省的共同事權存在的，法定主體(ti) 是聯邦和省，但履職主體(ti) 則明確為(wei) 聯邦。加拿大地方服務這一項事權是作為(wei) 省級事權存在的，法定主體(ti) 是省，但履職主體(ti) 則明確為(wei) 地方。從(cong) 法定主體(ti) 來看，加拿大似乎僅(jin) 在聯邦和省兩(liang) 級政府之間劃分事權，而進一步從(cong) 履職主體(ti) 來看，就不難發現其事權是在三級政府之間的明確劃分。

　　二是有利於(yu) 在縱向事權劃分的基礎上進一步明確支出責任。以澳大利亞(ya) 為(wei) 例，其教育這一項事權的法定主體(ti) 是州和地方政府，而履職主體(ti) 則是州政府，且明確規定了州政府履職過程中，聯邦政府對全國性目標進行財政支持。澳大利亞(ya) 在醫療這一項事權的處理上與(yu) 教育采取了相同模式。

　　三是有利於(yu) 州(省)以下事權的進一步劃分。以澳大利亞(ya) 為(wei) 例，對於(yu) 公共秩序和安全這一項事權，明確規定了法定主體(ti) 是州和地方政府，履職主體(ti) 則是州政府，而對於(yu) 住房和公共設施這一項事權，明確規定了法定主體(ti) 是州和地方政府，履職主體(ti) 仍然是州和地方政府。

　　(二)支出責任往往由事權的履職主體(ti) 來承擔

　　從(cong) 典型國家財政聯邦製的實踐中觀察，其事權與(yu) 支出責任的匹配體(ti) 現在由事權的履職主體(ti) 來承擔相應的支出責任，這一點，可說是將已經明確劃分的事權進一步在實踐層麵落實的關(guan) 鍵。事權法定主體(ti) 的確認往往是認定其權力的歸屬，而權力的執行卻沒有明確，在歸屬劃分中，共同事權的劃分邊界往往是模糊的，履職主體(ti) 的認定能夠明確至事權的執行層麵，而這一主體(ti) 也是承擔支出責任的主體(ti) 。以加拿大為(wei) 例，其教育這一事權在法定主體(ti) 層麵是歸屬於(yu) 省的，但從(cong) 支出責任來看，省政府支出占比僅(jin) 為(wei) 52.6%，而地方政府支出占比則占42.1%，看似事權法定主體(ti) 與(yu) 支出責任並不匹配。實際上，教育這一事權的履職主體(ti) 認定為(wei) 省和地方，基於(yu) 此觀察，事權與(yu) 支出責任的關(guan) 係可看出是歸之於(yu) 高度匹配的。再觀察澳大利亞(ya) 的教育，其法定主體(ti) 為(wei) 州和地區政府，但其支出責任方麵的表現則是聯邦政府支出占比30%，而州和地區政府支出占比為(wei) 70%，看似並不匹配，而從(cong) 履職主體(ti) 來看，澳大利亞(ya) 規定教育的履職主體(ti) 為(wei) 州政府，但聯邦政府要對全國性目標進行財政支持，與(yu) 其現行的支出責任又是歸之於(yu) 高度匹配的。

　　當然，由於(yu) 事權與(yu) 支出責任的項、款、目等技術性細節在形式上並非完全重合，所以並非每一項事權都可如上述例子那樣可以特別清晰地觀察到，與(yu) 支出責任相匹配的往往是事權的履職主體(ti) ，但筆者認為(wei) ，從(cong) 諸多可以觀察的例子追溯其邏輯意圖，應當作出如此的框架性認識。

　　(三)財權的細化：決(jue) 定權、征管權、使用權

　　縱向事權劃分的落實，一方麵要靠財力來保障，另一方麵財權的劃分也在很大程度上影響著履職主體(ti) 落實事權的積極性。從(cong) 國外典型的財政聯邦製國家的實踐來看，其財權並非隻是粗線條地分為(wei) 稅權、收費權等，而是進一步將財權進行細化，如劃分為(wei) 決(jue) 定權、征管權、使用權等權力種類，對於(yu) 同一種稅收收入的財權，其決(jue) 定權、征管權和使用權有可能隸屬於(yu) 各不相同的政府層級，以此來結合不同稅種的特性進行與(yu) 事權劃分相順應的財權的精細化管理。以加拿大為(wei) 例，其所得稅收入的稅基決(jue) 定權隸屬於(yu) 聯邦政府，稅率決(jue) 定權隸屬於(yu) 省政府，征管權隸屬於(yu) 聯邦政府，而使用權即收入的劃分則是在聯邦政府和省政府之間以接近65%和35%的比例進行共享。再以瑞士為(wei) 例，其增值稅收入的稅基決(jue) 定權隸屬於(yu) 聯邦政府，稅率決(jue) 定權也隸屬於(yu) 聯邦政府，而征管權隸屬於(yu) 行政區和地方政府，其使用權全部歸聯邦政府，即聯邦政府100%專(zhuan) 享增值稅收入。

　　(四)轉移支付製度彌補縱向財政缺口和促進、保障橫向均等

　　在聯邦、州(省)和地方政府事權明確劃分的基礎上，循事權與(yu) 支出責任相匹配的原則，由事權履職主體(ti) 來行使支出責任，在財力細化量化的基礎上結合事權劃分合理劃分財權，對於(yu) 仍然存在的縱向財力缺口，采用轉移支付製度進行彌補。可以說，轉移支付收入與(yu) 稅收收入、收費收入等共同構成履職主體(ti) 執行事權的財力保障。轉移支付的初衷和作用就是彌補縱向財力缺口，且現行財政聯邦製國家一般都有兩(liang) 級轉移支付，聯邦政府對省政府的轉移支付和省政府對地方政府的轉移支付(也不排除聯邦直接對地方的轉移支付)，在精準計算縱向財力缺口的基礎上，以此製度來保障財力與(yu) 事權的匹配。

　　總結來看，財政聯邦製國家在事權劃分方麵所遵循的原則並非兩(liang) 兩(liang) 關(guan) 係的理順，而是帶有頂層設計意味的通盤體(ti) 製機製，追求在聯邦、州(省)和地方政府事權明確劃分的前提下，事權與(yu) 支出責任、財權、財力的整體(ti) 匹配。從(cong) 實踐邏輯上來看，事權主體(ti) 通常有法定主體(ti) 和履職主體(ti) 的劃分，履職主體(ti) 承擔事權的支出責任，以此達成事權與(yu) 支出責任的匹配，最終以財權劃分和轉移支付製度共同構成的財力水平與(yu) 支出責任達成匹配，從(cong) 而完成事權的履行。本文認為(wei) ，這種體(ti) 製機製的設計和其內(nei) 在邏輯的運轉，對我國事權劃分的實踐而言是頗具框架性、前提性借鑒意義(yi) 的。

　　四、關(guan) 於(yu) 我國事權劃分的對策建議

　　基於(yu) 以上分析，本文對我國現階段中央與(yu) 地方事權劃分提出如下初步意見建議。

　　(一)事權劃分應切實落實規範化、法律化

　　現階段推進我國中央和地方事權劃分的改革應當切實落實規範化、法律化，而法律化更是事權劃分在較長時期形成穩定局麵的關(guan) 鍵。就我國相關(guan) 法律對事權規定的現狀來看，事權劃分中的立法工作顯然任務重大。首先，應當直麵我國現行相關(guan) 法律中存在的不內(nei) 洽問題，在“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”的規定下，應解決(jue) 行政法規與(yu) 地方性法規同時規定事權時麵臨(lin) 的尷尬問題，理順其他相關(guan) 法律法規內(nei) 容;其次，應考慮在上位法中明確中央和地方的專(zhuan) 有事權、共同事權、委托事權等形態，並對相關(guan) 原則作出明確規定，並特別注重解決(jue) 合理擴大中央事權的問題，適度加強中央事權和支出責任，將該收的事權收上來，如國防、外交、經濟案件的司法管轄權、關(guan) 係全國統一市場規則和管理全局性公共品(如大江大河全流域管理)等，都應當明確其作為(wei) 中央事權定位，而涉及部分社會(hui) 保障、跨區域重大項目建設維護等的事權來作為(wei) 中央和地方共同事權，並特別注重逐步理順共同事權中不同層級政府之間的事權分工合作關(guan) 係，帶有無外援特征的區域性(轄區、社區)公共事務與(yu) 服務則應作為(wei) 地方事權。

　　(二)理順事權、財權與(yu) 財力、支出責任的關(guan) 係

　　借鑒財政聯邦製國家的實踐經驗，我國應當從(cong) 兩(liang) 兩(liang) 關(guan) 係的理順推進到各種關(guan) 係的整體(ti) 理順。總體(ti) 上，應積極考慮實現中央、省、市縣三級框架中，按“一級政府(政權)、一級事權、一級財權、一級稅基(費基)，一級產(chan) 權，一級舉(ju) 債(zhai) 權(用債(zhai) 權)，一級預算，再加上中央、省兩(liang) 級自上而下的轉移支付”整體(ti) 製度安排，達到各級、各地政府“財權與(yu) 事權相順應，財力與(yu) 事權相匹配，事權落實於(yu) 操作層麵的支出責任之上”的境界。在中央與(yu) 地方事權劃分的過程中，我國也可積極考慮明確法定主體(ti) 和履職主體(ti) ，以履職主體(ti) 的形式來確定相關(guan) 事權最終執行的環節到底落在那一級政府，那麽(me) 就由該層級政府承擔事權支出責任，以此達成事權與(yu) 支出責任的匹配。在此基礎上，是以財權劃分和轉移支付製度共同構成的財力水平與(yu) 支出責任達成匹配，從(cong) 而完成事權的履行。在我國，財權主要包括了稅收、行政性收費、國有資產(chan) 收入、舉(ju) 債(zhai) 收入等。

　　(三)優(you) 化和細化中央與(yu) 地方的事權劃分方案

　　依照對中央與(yu) 地方關(guan) 係的哲理，在理順政府與(yu) 市場、政府與(yu) 企業(ye) 、政府與(yu) 社會(hui) 等多方關(guan) 係的基礎上，明確事權的大分類即事權的起點，並繼續細分事權一直對應到支出責任的項、款、目等，即事權的終點，總體(ti) 形成事權的範疇。在事權範疇的基礎上，明確事權的法定主體(ti) 和履職主體(ti) ，再進一步明確認定中央、省、市縣的事權範圍和一覽表(明細表)。基於(yu) 我國現階段中央與(yu) 地方事權劃分中存在的問題，借鑒國際經驗和財權劃分的探索，結合黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定的明確要求，應當首先將事權明確地劃分為(wei) 中央事權、地方事權和中央與(yu) 地方共享事權。其中，還包括較為(wei) 特殊的委托事權，從(cong) 歸屬上來講，它應當是屬於(yu) 高端(中央、省)事權，而高端如進行具體(ti) 執行比之地方更加無效率，所以以委托形式交由地方執行更能體(ti) 現效率原則。從(cong) 中央和地方事權與(yu) 支出責任相匹配的原則出發，中央事權應當由中央政府履行支出責任，地方事權應當由地方政府履行支出責任，中央和地方共享事權則應當明確劃分履職主體(ti) 和履職細則，由相應層級的政府來履行支出責任，中央委托給地方的事權應當由中央政府來以足夠財力保障地方相應履行支出責任。

　　對於(yu) 具體(ti) 的事權劃分，應當注意：將涉及主權、統一市場、跨區域協調等方麵的事權收歸中央;根據所提供公共品是否外溢性來決(jue) 定是否應將事權上提，具有明顯外溢性的公共品提供的事權應當提上高端，由更高一級別的政府來提供;根據信息對稱程度的必要性來判斷事權的劃分，要求基層、低端信息對稱程度高的事權應當首選納入低端事權範圍。

　　事權最終的劃分結果，一定應當是形成帶有頂層設計性質的通盤劃分的表格，其應當依次包括：事權的類、項、款、目，及其所對應的法定主體(ti) 和履職主體(ti) ，對接至現行財政體(ti) 製中財政支出的具體(ti) 項目以及所需財力，進而在此基礎上進行最終的財力保障測算，配套安排轉移支付。

　　(四)進一步理順財權劃分

　　在推進中央與(yu) 地方事權改革的同時，亟需按配套改革邏輯繼續理順財權劃分，一方麵在考慮財力約束和財力分配的前提下深化稅費改革和地方稅體(ti) 係建設，進行財權的劃分，另一方麵應當考慮在激勵相容的原則下健全以財權劃分製約事權履行的機製。如上所述，我國的財權主要由稅收、行政性收費和國有資產(chan) 收益、舉(ju) 借公債(zhai) 等構成，應當在全麵減少、清理不合理行政性收費的基礎上，依照每個(ge) 稅種、費種、債(zhai) 種的屬性進一步理順財權改革。我國稅收的決(jue) 定權基本在中央層麵，稅收收入分享的比例在很大程度上直接影響地方的積極性，所以整體(ti) 設計上一方麵要防止稅收劃分抑製這種積極性的正確發揮，另一方麵也要防止這種積極性非正確的扭曲式的發揮。

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　　[1]參見《國務院關(guan) 於(yu) 實行分稅製財政管理體(ti) 製的決(jue) 定》(國發[1993]85號文)

　　[2]參見中國共產(chan) 黨(dang) 第十六屆中央委員會(hui) 第六次全體(ti) 會(hui) 議通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 構建社會(hui) 主義(yi) 和諧社會(hui) 若幹重大問題的決(jue) 定》

　　[3]參見中國共產(chan) 黨(dang) 第十八屆三中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》