過去10多年裏，中國糧食生產(chan) 獲得持續豐(feng) 收，農(nong) 民收入實現持續較快增長，是農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展的又一個(ge) 黃金期。中國農(nong) 業(ye) 農(nong) 村生產(chan) 形勢持續向好的同時隱憂也不少，農(nong) 業(ye) 生產(chan) 成本不斷攀升，資源環境壓力不斷加大，近年來國內(nei) 外主要農(nong) 產(chan) 品價(jia) 格還呈現全麵“倒掛”趨勢。隨著中國經濟發展進入新常態，農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展的這些問題不斷加劇，亟待通過創新完善農(nong) 業(ye) 政策，推進農(nong) 業(ye) 實現轉型發展。本文著重介紹當前中國農(nong) 業(ye) 政策製定麵臨(lin) 的新背景及今後政策的一些優(you) 先領域，並在此基礎上做一些思考和討論。

　　城鎮化的快速推進與(yu) 中等收入階層規模的擴大，

　　對中國農(nong) 業(ye) 轉型發展提出新需求

　　當今中國正在經曆史無前例的人口城鎮化進程，它所帶來的變化和挑戰前所未有，機遇也是前所未有。2015年中國常年居住在城鎮的人口占到56.1%，規模達到7.7億(yi) 人。在過去5年裏，中國常住人口城鎮化率年均增加1.28個(ge) 百分點，城鎮人口年均增加2100萬(wan) 人。根據最新發布的“十三五”規劃提出的目標藍圖，預計到2020年中國常住人口城鎮化率約為(wei) 60%，每年城鎮人口大約要增加1400萬(wan) 人左右。

　　與(yu) 中國快速城鎮化進程相伴的是中等收入群體(ti) 規模的迅速擴大。據有關(guan) 國際機構估計，按照美國對中產(chan) 階級的定義(yi) (即個(ge) 人擁有5萬(wan) 到50萬(wan) 美元財富)，中國中產(chan) 階層人數已達1.09億(yi) ，躍居全球第一，美國為(wei) 9200萬(wan) 。按照中國國家統計局對中等收入階層的定義(yi) (即家庭年可支配收入9萬(wan) 到45萬(wan) 元人民幣)，中國中產(chan) 階層人數已達3.34億(yi) 人，占比為(wei) 24.3%。

　　從(cong) 經濟發展角度來看，城鎮化的積極影響至少體(ti) 現在兩(liang) 個(ge) 方麵：一是在城鎮化進程中，勞動力從(cong) 相對低效的農(nong) 業(ye) 部門流向相對高效的非農(nong) 部門所帶來的資源配置優(you) 化、生產(chan) 率提高，為(wei) 經濟增長提供了重要動力;二是快速城鎮化和中等收入階層壯大，帶來的最顯著變化是居民食品消費結構升級，從(cong) 需求端對農(nong) 業(ye) 發展提出了新要求。國務院發展研究中心曾與(yu) 世界銀行共同開展一項關(guan) 於(yu) 中國城鎮化的大型研究，其中一個(ge) 研究專(zhuan) 題專(zhuan) 門測算了城鎮化對食品消費的影響。其基本結論是，隨著收入提高、食品消費結構升級，人們(men) 從(cong) 過去吃得飽向吃得更好、更營養(yang) 、更健康轉變。這一轉變不僅(jin) 使飼料糧的間接消費需求急劇增加，更重要的是對農(nong) 產(chan) 品供給體(ti) 係的升級提出了更高要求。

　　過去，中國用不到世界7%的耕地資源，養(yang) 活了近22%的世界人口，那時候吃飽肚子是第一位的，農(nong) 業(ye) 政策更多是增產(chan) 導向。現在需求結構變了，政策目標導向也要有所調整。正如習(xi) 近平總書(shu) 記講的，新形勢下中國農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的主要矛盾已經由總量不足轉變為(wei) 結構性矛盾，主要表現為(wei) 階段性的供過於(yu) 求和供給不足並存。在這種背景下，中國必須對農(nong) 業(ye) 政策進行改革和完善，必須下功夫推進農(nong) 業(ye) 供給側(ce) 結構性改革，必須把提高綜合效益和競爭(zheng) 力放在更加突出的位置。總而言之，中國農(nong) 業(ye) 發展今後不是一味強調增加產(chan) 量，這條路走不通了。推進農(nong) 業(ye) 供給側(ce) 結構性改革，一方麵要繼續保障農(nong) 產(chan) 品供給總量，使農(nong) 產(chan) 品供給數量充足;另一方麵更要優(you) 化農(nong) 業(ye) 生產(chan) 結構，提升農(nong) 產(chan) 品質量。

　　中國勞動力供求結構的變化正在從(cong) 供給側(ce) 對農(nong) 業(ye) 的轉型發展提出更高要求

　　中國依然是世界第一人口大國，但近年來勞動年齡人口數量呈下降趨勢。2012年中國進入劉易斯拐點階段，16周歲至60周歲的勞動年齡人口開始減少， 2012-2015年共減少1500多萬(wan) 人。世界銀行預測，盡管中國放鬆生育政策，到2040年中國勞動人口降幅仍將超過10%，減少9000萬(wan) 人，相當於(yu) 德國的總人口。

　　人口結構的變化，顯著推高了勞動力成本，不僅(jin) 削弱了中國製造業(ye) 的競爭(zheng) 力，對勞動密集型的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 同樣非常不利，削弱了中國農(nong) 產(chan) 品在全球市場的競爭(zheng) 力。據測算，2013年中國主要農(nong) 作物平均人工成本在總成本中的占比，最低的是大豆為(wei) 32.1%，最高是棉花達62.5%，而美國主要農(nong) 作物平均人工成本最高的是棉花，僅(jin) 占總成本的10.8%，美國大豆的人工成本僅(jin) 占4%。過去10年裏，中國主要農(nong) 作物人工成本年均上升幅度高達15%。2015年，中國大豆每噸生產(chan) 成本為(wei) 4877元，約為(wei) 美國的2.14倍，中國玉米每噸生產(chan) 成本為(wei) 2217元，約為(wei) 美國的2.23倍。

　　農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的勞動力成本進入上升通道，意味著中國亟需通過提升土地規模經營和全程機械化水平，通過“機器換人”，讓更少的農(nong) 民種更多的地來降低勞動力使用密度，實現節本增效。2015年，中國農(nong) 作物耕種收綜合機械化率為(wei) 63%，玉米、水稻耕種收綜合機械化水平超過了75%，小麥基本實現全程機械化，但棉花、甘蔗及近些年發展較快的經濟作物、林果等，全程機械化水平仍舊較低，未來這些方麵將有巨大的市場需求，這將為(wei) 農(nong) 機工業(ye) 帶來巨大的市場機遇。在提升規模經營方麵，中國現在還有2.2億(yi) 戶農(nong) 戶，戶均土地經營規模僅(jin) 半公頃，耕地規模30畝(mu) 以上的農(nong) 戶僅(jin) 1032萬(wan) 戶。人多地少的稟賦條件決(jue) 定了中國不可能走美國、澳大利亞(ya) 等國的大農(nong) 場發展道路。在政策上，我們(men) 更多強調發展多種形式的適度規模經營，特別是要大力發展專(zhuan) 業(ye) 化、合作型的社會(hui) 化服務，完善社會(hui) 化服務體(ti) 係，把小農(nong) 戶納入現代農(nong) 業(ye) 發展軌道。

　　中國農(nong) 業(ye) 對外開放與(yu) 合作前景依然廣闊

　　毫無疑問，中國作為(wei) 一個(ge) 人多地少的發展中大國，僅(jin) 僅(jin) 局限於(yu) 利用國內(nei) 耕地和水等農(nong) 業(ye) 資源，已經難以滿足居民食物消費結構升級和經濟發展對食物不斷增長的需求。在經濟全球化深入發展的時代背景下，必須充分利用世界農(nong) 產(chan) 品市場和農(nong) 業(ye) 資源，隻有這樣，才有利於(yu) 實現農(nong) 業(ye) 可持續發展。我們(men) 的政策導向是：統籌利用好國內(nei) 國外兩(liang) 個(ge) 市場、兩(liang) 種資源。我們(men) 的基本政策是：確保口糧自給，適度進口國內(nei) 緊缺的農(nong) 產(chan) 品，鼓勵農(nong) 業(ye) 企業(ye) 走出去，深化同主要農(nong) 業(ye) 貿易夥(huo) 伴國家的戰略合作。

　　加入WTO以來，中國經濟與(yu) 世界經濟的融合合作全麵提升。農(nong) 業(ye) 領域的情況也是如此。中國農(nong) 產(chan) 品進口總額由2002年的124.7億(yi) 美元增加到2015年的1168.8億(yi) 美元，增長了8.4倍，年均增長18.8%。從(cong) 2011年開始，中國超過美國成為(wei) 世界最大的農(nong) 產(chan) 品進口國。2015年，中國大豆進口高達8169.4萬(wan) 噸。2016年1-8月中國乳製品進口達156萬(wan) 噸，比2015年同期增長24.7%。1-9月豬肉進口127.9萬(wan) 噸，同比增長146.7%。應該說，農(nong) 產(chan) 品進口增長，在增加國內(nei) 農(nong) 產(chan) 品有效供給等方麵發揮了積極作用。

　　在中國農(nong) 產(chan) 品進口方麵，近年來最引人關(guan) 注的是，玉米及其替代品的大量進口。數據顯示，2009年以來，國際玉米價(jia) 格一直波動下行，2012年8月美國產(chan) 玉米每噸332.95美元，到了2016年2月降至每噸159.68美元，價(jia) 格跌了一半。與(yu) 國際玉米價(jia) 格走低構成鮮明對比，中國玉米的政府收購價(jia) 格不斷攀升，從(cong) 2008年的每斤0.75元提高到2014年的每斤1.12元，價(jia) 格調高了近50%。在以上兩(liang) 方麵因素的共同作用下，國內(nei) 外玉米價(jia) 差不斷被拉大，導致出現中國一邊大量進口玉米及其替代品，另一邊國產(chan) 玉米大量進入糧庫、庫存積壓嚴(yan) 重的不正常現象。2015年，作為(wei) 飼料玉米替代品的DDGs(酒糟蛋白飼料)、大麥、高粱、木薯，進口總量高達近4000萬(wan) 噸。中國飼料加工的原料配比中，玉米作為(wei) 原料的比例降到了30%。

　　2016年以來，隨著國內(nei) 玉米去庫存、玉米收購儲(chu) 備製度改革的實施，國外進口的玉米及其替代品進口數量有所減少，前三季度大麥、高粱、木薯、DDGs進口量分別減少了55.8%、29.9%、24.4%、48.9%，這實際上是市場機製恢複起作用的自然結果。預計2017年玉米及其替代品進口數量將繼續減少。對此，我們(men) 要客觀看待。接下來的幾年，中國還將繼續深化主要農(nong) 產(chan) 品價(jia) 格形成機製和收儲(chu) 製度的改革，基本方向是盡量消除對市場價(jia) 格的直接幹預，構建起更加注重綠色、生態、可持續發展導向的農(nong) 業(ye) 支持政策體(ti) 係。這方麵，各國已經有了不少成熟的探索經驗，可供我們(men) 借鑒。中國農(nong) 業(ye) 對外合作前景和空間依舊非常廣闊。我們(men) 主張開展更加包容和多層次的貿易合作。我們(men) 鼓勵中國的農(nong) 業(ye) 企業(ye) 要更多“走出去”，但並不鼓勵買(mai) 地屯田，而是要加強產(chan) 業(ye) 鏈方麵的深度參與(yu) ，提高投資效率。

　　(作者為(wei) 中央財經領導小組辦公室副主任、中央農(nong) 村工作領導小組辦公室副主任)