戶籍改革是一項係統工程，所涉及到的群體(ti) 較為(wei) 多元，利益關(guan) 係複雜。對於(yu) 戶籍改革的實際執行者地方政府而言，有著很強的內(nei) 在動力通過對中央戶籍改革意見的變通處理來降低地方財政成本並最大化地方利益，這將導致戶籍改革的很多政策難以真正落地，政策效果偏離政策目標。

　　政策效果偏離政策目標

　　首先，大城市積分落戶指標設置過於(yu) 偏重人力資本因素，使農(nong) 業(ye) 轉移人口普遍無法達到落戶條件。為(wei) 了避免落戶可能給城市造成的過大承載壓力，國家允許人口超過300萬(wan) 的城市實行積分落戶製度，適當控製落戶規模和節奏。然而，從(cong) 各大城市出台的積分落戶製度實施方案來看，積分分值的設置明顯偏向於(yu) 高學曆、年紀輕、有技能、有住房、有投資的高人力資本稟賦人群，而普通勞動者與(yu) 獲得落戶所需分值往往相差甚遠。設置積分落戶製度的初衷是為(wei) 在大城市漂泊的農(nong) 業(ye) 轉移人口提供一個(ge) 通過努力實現落戶的奮鬥方向，是解決(jue) 部分大城市落戶難問題的破冰之舉(ju) ，而部分大城市實行的積分落戶製隻是幫助較高素質的外來市民實現了落戶夢，卻很少惠及最缺乏城市福利待遇的農(nong) 民工，旨在促進農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶的政策異化為(wei) 人才落戶政策，全國戶籍人口城鎮化率並未得到提高。

　　其次，部分城市的居住證申領門檻過高、福利含金量不足，給非戶籍人口帶來的便利有限。一方麵，居住證申領條件仍然較高。雖然《居住證暫行條例》規定公民離開常住戶口所在地到其他城市居住半年以上，有合法穩定就業(ye) 、合法穩定住所的就可以申領居住證，但實際上仍然超出很多農(nong) 民工的自身能力。另一方麵，居住證持證者能夠享受的公共服務依然有限。由於(yu) 居住證缺乏有效的管理條件，在管理技術和手段上還比較落後，加之配套製度和措施改革緩慢，居住證持證人所能享受到的公共服務水平與(yu) 戶籍居民仍有較大差距。

　　再次，農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶數量與(yu) 財政獎補和土地指標掛鉤易引發地方政府策略性行為(wei) 。為(wei) 了鼓勵地方政府接納外來農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶，中央財政將根據東(dong) 部發達地區的大城市、特大城市吸納農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶的數量對其進行獎勵，同時還建立了財政性建設資金對吸納農(nong) 業(ye) 轉移人口較多城市基礎設施投資的補助，新增城鎮建設用地指標與(yu) 農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶數量掛鉤的機製。但是，在這種落戶數量與(yu) 財政獎補和土地指標掛鉤的製度安排下，地方政府具有強烈的動機將城市近郊農(nong) 民和城中村農(nong) 村戶籍居民轉為(wei) 城市戶口，以此來兌(dui) 現新增建設用地指標。由於(yu) 城郊農(nong) 民和城中村農(nong) 村戶籍居民原本就是本地戶籍人口，其由農(nong) 業(ye) 戶口轉為(wei) 城市戶口並不會(hui) 給城市財政帶來實質性負擔，並且因在地理位置上與(yu) 城市接近，這兩(liang) 類農(nong) 業(ye) 轉移人口實際上已經在很大程度上享受到了市民化的待遇，甚至在城市發展過程中通過征地拆遷獲得了超市民化的福利待遇，他們(men) 並不屬於(yu) 城市的落戶重點群體(ti) 。因此，在地方政府的策略性行為(wei) 下，財政獎補和人地掛鉤政策依然未能使廣大從(cong) 偏遠農(nong) 村轉移而來的農(nong) 民工獲得城市戶籍，從(cong) 而無法享受市民化待遇。

　　切實把戶籍改革落到實處

　　戶籍製度改革已進入到攻堅階段，少數吸納農(nong) 業(ye) 轉移人口較多大城市成為(wei) 改革的最後堡壘。當前，在推進戶籍改革的相關(guan) 政策大量出台的背景下，需要在以人為(wei) 核心的新型城鎮化建設原則的指導下，有針對性地細化政策設計，完善配套措施，切實把戶籍改革落到實處。對此，應從(cong) 以下幾個(ge) 方麵入手。

　　第一，積分落戶製應降低人力資本指標權重，強化對進城定居時間的考量。戶籍是一個(ge) 國家之內(nei) 不同地區的居民的身份標識，絕不同於(yu) 主權國家的國籍、綠卡等製度。大城市的落戶政策不應走向根據一個(ge) 人的人力資本量來決(jue) 定其能否享受城市排他性福利的道路。隻要是本國的公民，不管年齡、學曆、財富處在哪個(ge) 層次，都應該平等享受所在地區的公共福利待遇，務必要避免形成優(you) 質人力資本向大城市集中而“劣質”人力資本向小城鎮和農(nong) 村集中的政策導向。因此，大城市積分落戶製應降低學曆、職稱、投資等與(yu) 人力資本水平相關(guan) 指標的權重，而以連續合法穩定居住和就業(ye) 以及參加城鎮社保一定年限等反映進城定居時間的指標作為(wei) 積分製的主要權重，讓廣大農(nong) 業(ye) 轉移人口真正獲得落戶城市的希望。

　　第二，以“低門檻申領，階梯式賦權”為(wei) 原則，調整完善居住證製度。居住證製度之所以是戶籍管理製度的創新，是因為(wei) 其與(yu) 戶籍製度一樣，也具備人口登記管理和福利權益分配兩(liang) 種功能。即使居住證附帶多項公共服務、沒有任何申領門檻，仍然會(hui) 有一些外來人口不去登記，如果設定的申領條件過高，就更會(hui) 影響登記的效果。因此，居住證申領條件應盡量低，遵循“低門檻、階梯式”的改革路徑，細化相關(guan) 規定。同時，應在進一步豐(feng) 富居住證福利內(nei) 含的基礎上，以持證年限、社保繳費年限、依法納稅年限、遵守計劃生育政策情況等條件量化構建居住證與(yu) 落戶的銜接條件，為(wei) 居住證持有者提供落戶的渠道。

　　第三，落戶財政獎補和“人地掛鉤”政策要明確落戶農(nong) 業(ye) 轉移人口的“外來”特征。農(nong) 業(ye) 轉移人口包括本地的城郊農(nong) 民、城中村農(nong) 村戶籍居民以及從(cong) 偏遠農(nong) 村轉移而來的外來農(nong) 業(ye) 轉移人口，隻有後者才是落戶政策的主要實施對象。因此，在實行“人地掛鉤”和財政獎補政策時，應明確城鎮建設用地增加規模和財政性建設獎補資金額度要與(yu) 本地區範圍之外的農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶數量掛鉤。隻有這樣，才能激勵地方政府推動從(cong) 偏遠農(nong) 村轉移而來的農(nong) 民工落戶城市，使真正的離鄉(xiang) 進城農(nong) 民的安居樂(le) 業(ye) 需求得到滿足。

　　(作者單位：中央黨(dang) 校經濟學教研部)