十八屆三中全會(hui) 對全麵深化改革做了總體(ti) 部署，財政被定位為(wei) 國家治理的基礎和重要支柱，並對全麵深化財稅改革提出了明確要求。其後財稅改革加速加力推進。

　　本輪財稅改革有兩(liang) 個(ge) 突出特點：一是全麵推進。預算、稅製和財政體(ti) 製同時展開。以往財稅改革主要圍繞一二個(ge) 方麵進行，比如1994年的財稅改革是財政體(ti) 製和稅製兩(liang) 方麵推進。再如2001—2007年的財稅改革，重點是構建適應社會(hui) 主義(yi) 市場要求、符合公共財政特征的預算製度。二是站在新的曆史起點上向縱深推進。

　　預算管理改革目前已經做了三件事：

　　一是建立了規範的地方政府債(zhai) 務管理製度。改革明確了地方政府可以舉(ju) 債(zhai) 和怎麽(me) 舉(ju) 債(zhai) ，實行了自發自還、公開透明的債(zhai) 務發行機製，確定了債(zhai) 務額度的管理機製，形成了中央統一領導、分級管理的債(zhai) 務管理體(ti) 製。這不僅(jin) 抑製了財政風險，也規範了政府行為(wei) 。

　　二是建立了政府預算公開製度。預算公開是過去沒有的改革舉(ju) 措。2014年新修改的《預算法》明確要求四本預算全部公開，同時規定了預算公開的時限、內(nei) 容和法律責任。這意味著預算公開步入法治化軌道。

　　三是在公務支出管理上進行了深度改革。公務支出一直是社會(hui) 公眾(zhong) 關(guan) 注的熱點和焦點。人們(men) 觀察政府、評價(jia) 政府，往往從(cong) 三公支出上入手。根據八項規定精神，近年來預算改革在這方麵做了大動作，建立了新的嚴(yan) 格可行的公務支出管理製度，出台了會(hui) 議費、因公臨(lin) 時出國費、公車運營和維護費、培訓費、接待費、差旅費等等管理辦法。同時還快刀斬亂(luan) 麻推出了公車改革、辦公用房改革。這些改革目前都已落地，贏得了社會(hui) 好評，提高了政府公信力，而且還為(wei) 預防腐敗創造了條件，推動了政府作風轉變。

　　在稅製改革方麵，根據十八屆三中全會(hui) 的要求，強力推進營改增、資源稅、環境稅等改革。目前增值稅擴大征收範圍，實現全覆蓋，取消了營業(ye) 稅。資源稅改革已完成預期目標的三分之二，環境稅立法進入征求意見階段，消費稅調整了稅目、稅率。在兩(liang) 年時間裏，稅改任務完成已接近一半。

　　與(yu) 西方國家比，中國稅改速度較快，西方國家的稅改大多隻在某一稅類上，通常為(wei) 時五年以上才完成。比如美國上世紀八十年代裏根政府推行的所得稅改革為(wei) 期十年。我國近年來稅改涉及的稅種的收入占總體(ti) 稅收的比重近70%，波及麵如此大的稅改在兩(liang) 三年完成，並不容易。

　　在財政體(ti) 製改革方麵，做了兩(liang) 件事：一是與(yu) 稅製改革相銜接，對政府間收入劃分做了調整。增值稅全覆蓋以後，國內(nei) 增值稅收入在中央和地方間五五分成。二是對轉移支付製度進行初步改革。首先是整合了轉移支付結構。過去專(zhuan) 項轉移支付比重高，一般性轉移支付比重低，經過調整後，目前一般性轉移支付占整個(ge) 轉移支付的比重已經達到60%。目前中央政府對下的轉移支付占整個(ge) 財政支出比重近28%，如果把省、市兩(liang) 級對下的轉移支付考慮進來，上對下的轉移支付占財政支出總額的比重已近40%。這是中國財政體(ti) 製上的一個(ge) 特點。在同樣的中央政府收入集中率水平上，西方國家財政轉移支付的比重沒有中國這麽(me) 高。

　　在一般公共預算裏，我國中央占比47%左右，在這一水平線上，我國轉移支付的規模世界最高，有的國家轉移支付規模大，但是他的中央收入集中率也高，能達到60%-70%，如法國、澳大利亞(ya) ，美國中央占比接近60%，但是對下的轉移支付比重沒有我國高。其次，建立了城市外來人口轉移支付製度。在城市內(nei) 部建立基本公共服務均等化製度是我國轉移支付製度設計理念的變化。著眼全國統一市場，更多考慮人口流動因素，根據人口流動特征建立城鄉(xiang) 基本公共服務均等化機製是實現共享發展成果的關(guan) 鍵改革舉(ju) 措。建立城市外來人口轉移支付製度是這一戰略的基本保障措施。

　　有必要指出，近年來的財稅改革是在實行積極的財政政策的背景下進行的，這與(yu) 過去大不相同。上世紀八十年代和九十年代的財稅改革都是在適度從(cong) 緊的財政政策背景下推進的。2001年-2007年的預算改革是在穩健的財政政策背景下推進的。

　　反過來，改革又確為(wei) 積極財政政策落地生效提供了製度保障，沒有改革不可能實施力度空前的支出擴張計劃的政策。因為(wei) 恰恰是增值稅改革為(wei) 大規模減稅提供了基本製度保障。也恰恰是地方債(zhai) 管理體(ti) 製的改革使赤字猛增未引發財政危機。在進行財稅改革時，把宏觀調控因素充分考慮進來，把相機抉擇的反周期政策和製度變革有效地結合起來，是中國的優(you) 勢。

　　值得注意的是，目前發達經濟體(ti) 在推動經濟增長時所采取的財政政策已超越教科書(shu) 定律。按教科書(shu) 的說法，在經濟低迷時，政府應當擴大支出來刺激總需求，進而拉動經濟增長。但現實是發達經濟體(ti) 普遍在緊縮支出甚至加稅。

　　究其原因，主要是福利支出擴張快已導致高額債(zhai) 務危機。這說明凱恩斯主義(yi) 原理是有曆史局限性的。我國的特點是在實施穩增長時通過製度變革建立財政製度反周期長效機製。比如增值稅改革，通過減稅把當期總需求擴張起來推動經濟增長，隻是增值稅改革預期效果之一，更深層次的目的是通過增值稅改革打通抵扣鏈條，實現增值稅中性，剔除重複課稅，實現行業(ye) 間和企業(ye) 間公平競爭(zheng) 。

　　也就是說，無論經濟形勢好壞，重複課稅都應該消除，一個(ge) 國家的稅製最根本的素質是公平。資源稅改革也不是簡單的短期政策，稅負平移不能增是當期要達到的效果，但最根本的意義(yi) 是抑製汙染和能耗，為(wei) 經濟社會(hui) 可持續發展創造條件。

　　“十三五”期間，財稅改革有很多難點和需要研究的問題，以下做扼要分析。

　　如何繼續實行積極的財政政策是首先要研究的問題。近年來積極財政政策不斷加力，2016年減稅規模達5000億(yi) ，赤字為(wei) 21800億(yi) ，比2015年增加了5600億(yi) ，增長率達到30%。現在我們(men) 麵臨(lin) 的問題是今後如何實行積極的財政政策。當前人們(men) 最為(wei) 關(guan) 心的問題是赤字率走勢。

　　確定赤字率有三個(ge) 具體(ti) 問題需要研究：一是如何看待赤字率的口徑。現在的赤字率口徑是一般公共預算赤字比上GDP。但實際上支出擴張遠不止21800億(yi) 。支出擴張指支出超過當期收入部分。比如2016年還有4000億(yi) 的專(zhuan) 項債(zhai) ，按照《預算法》不計入赤字，以相應的政府性基金收入作為(wei) 償(chang) 還來源之一，用在當期必須上的但沒有資金來源項目。這些債(zhai) 務沒有算進赤字率。30000億(yi) 的置換債(zhai) 也沒有算進赤字率。置換債(zhai) 是將以前到期的債(zhai) 務從(cong) 銀行債(zhai) 置換成政府債(zhai) ，其實也屬當期的支出擴張。還有一塊支出擴張是動用曆年的存量資金和預算調節基金，也沒有算進赤字率。我國的政府預算體(ti) 係包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會(hui) 保險基金預算四本預算。按照《預算法》，除一般公共預算外，其他三本預算都不能有赤字。

　　但事實是政府總收支差額遠不隻一般公共預算赤字額。多出的這一塊算不算赤字，從(cong) 理論上說，應該引入綜合赤字率概念，存量資金、預算調節基金可不算赤字，但從(cong) 政府當期收支缺口角度看，置換債(zhai) 和專(zhuan) 項債(zhai) 應該算。綜合赤字率是出當期政府支出擴張度的全麵反映。如果從(cong) 這個(ge) 角度衡量赤字率，就不是3%的問題，而是7%左右。

　　第二個(ge) 需要研究的問題是中國為(wei) 了什麽(me) 事打赤字?中國現在的赤字跟過去的赤字有所變化，屬於(yu) 福利建設混合型赤字。過去我國的赤字純粹是建設性赤字，為(wei) 搞建設籌錢，增加支出。

　　2000年後我國進入福利擴張高峰期。2000年-2010年財政收入增速年均高達20%，基本公共服務供給水平抬升財力保障基礎增強，所以當時並未感到收支矛盾尖銳，但要看到，既便是在那個(ge) 時期一般公共預算也有赤字。2010年後我國成為(wei) 世界第二大經濟體(ti) ，經濟規模達到十萬(wan) 億(yi) 美元。國家經濟規模越大，怎樣進行再分配問題就越來越突出。西方國家在二戰後GDP規模突破1萬(wan) 億(yi) 美元後建立起了完整的高水平公共福利製度。

　　再往前看，西方國家社會(hui) 矛盾尖銳期是工業(ye) 化推進和工業(ye) 化初步完成時期。當時各類思潮迭起，很多學者認為(wei) 經濟增長成果享用不均，資本主義(yi) 製度必須大修改，著名者如空想社會(hui) 主義(yi) 代表人物歐文。我國現在實際上正處於(yu) 增長成果再分配力度加大期，要建立新的公共福利保障製度，加快實現城鄉(xiang) 之間、社會(hui) 群體(ti) 之間的基本公共服務均等化。2010年後公共服務再度擴圍提標，擴圍是擴大公共服務均等化範圍，如建立城市外來人口公共服務市民化製度。提標是指提升民生支出標準，如低保水平。城鄉(xiang) 公共福利水平同步提升帶來了巨大支出壓力，必須不斷增加赤字。另一方麵，中國的政府職能寬，還要保經濟增長，財政支出中投資性支出又必須擴張，這肯定要把赤字推向高峰。

　　第三個(ge) 需要考慮的問題是風險如何防範。衡量財政風險不是僅(jin) 僅(jin) 看赤字率高低，還要看債(zhai) 務利息支出占財政支出比重。我國債(zhai) 務利息支出占中央財政支出比重從(cong) 2009年的9%上升到2016年的12%，從(cong) 全國數據來看，今年1月-9月債(zhai) 務利息支出猛增，9月份當月占比達到48%。利息支出占支出比重是財政風險高低的突出表現。

　　因為(wei) 本金支出可以發新債(zhai) 還舊債(zhai) ，但利息必須以當期收入支付，進而擠占其它支出迫使赤字再增加。西方國家債(zhai) 務危機加重過程就是利息占支出比重提高的過程。中國的財政風險總體(ti) 可控，但債(zhai) 務利息支出占支出比重抬升必須高度警惕。實行積極財政政策為(wei) 時已八年，外加近三年債(zhai) 務加速膨脹累計的巨額利息負擔要在未來幾年集中償(chang) 還。這對中國是一個(ge) 嚴(yan) 峻考驗。顯然，未來實施積極的財政政策關(guan) 鍵是找準切入點、提高資金使用效率、防控財政風險。

　　我們(men) 現在提積極財政政策要加力增效，人們(men) 往往關(guan) 心加力的問題，沒有關(guan) 注增效的問題，今後真正應當關(guan) 注的是如何增效。赤字可以擴大，但至為(wei) 重要的是重點保哪一方麵支出。在基本公共服務支出和投資性支出兩(liang) 相權衡的時候，應更多地保基本公共服務支出，降低投資性支出比重。同時，提高資金使用效率，整合資金，防控財政風險，降低綜合赤字率。

　　第二方麵是深化稅製改革。我國稅製改革已進入深水區，重要標誌是下一步的改革方向是注重社會(hui) 各個(ge) 利益集團的利益調整。前期進行的稅製改革調整的是政府和企業(ye) 之間的分配關(guan) 係，如增值稅、資源稅、環境稅。下一步改革涉及到社會(hui) 各個(ge) 群體(ti) 稅收負擔調整，核心問題是誰為(wei) 公共產(chan) 品買(mai) 單。

　　房地產(chan) 稅改革難題是住房保有環節要不要課稅，如果課，課多少，怎麽(me) 征?個(ge) 人所得稅改革難題是從(cong) 哪個(ge) 收入階層拿稅、拿多少?是增加納稅人，還是減少納稅人?目前個(ge) 人所得稅納稅人占勞動者比重10%左右。這一局麵要不要調整?其中關(guan) 鍵的認識問題是把個(ge) 人所得稅視為(wei) 一般性稅收還是收入調節性稅收?我國財政民主化程度已大大提高，公眾(zhong) 呼籲稅收法定。要求行使稅收決(jue) 定權，這是過去改革沒有遇到過的情形。個(ge) 人所得稅改革方向是從(cong) 分類計征轉為(wei) 綜合與(yu) 分類相結合計征。

　　其中存在三大難點：一是哪些收入綜合課稅，哪些收入分項課稅。

　　二是綜合課稅費用扣除額俗稱起征點怎麽(me) 確定，怎麽(me) 扣，綜合扣除和分項扣除怎麽(me) 配比。住房貸款應屬專(zhuan) 項扣除。但究竟是扣除利息還是本息需要全麵分析，應是否全國統一扣除標準，也需要研究。瞻養(yang) 係數也應列為(wei) 專(zhuan) 項扣除，扣除的難點是如何測定老人和小孩的基本生活費用及如何區別老人和小孩的收入能力。

　　三是稅源信息怎麽(me) 獲取。假如把勞務、工薪所得、勞動報酬等歸在一起綜合課稅，如何獲得收入信息就成為(wei) 製度設計上的難點。現在實行源泉扣繳，在哪個(ge) 單位獲得收入哪個(ge) 單位代扣，稅收信息明確。綜合課稅與(yu) 單位代扣代繳存在信息不對稱問題。比如某人在廣東(dong) 講課拿了一筆勞務，甘肅出版社又給他寄了一筆稿費，收入發放單位不一定把信息傳(chuan) 遞給就業(ye) 原單位。這將使綜合課稅流於(yu) 形式。這三個(ge) 難題表明個(ge) 人所得稅改革不能急於(yu) 求成，必須分步實施，必須在配套改革條件相對成熟且實證分析充分的條件下才能推出。房地產(chan) 稅改革走法製道路非常正確，對住房保有課稅必須慎之又慎，一定要詳細論證。

　　其中核心問題有三點：一是如何確定納稅人。目前中國有商品房、公房轉為(wei) 產(chan) 權房、農(nong) 民自建房和小產(chan) 權房四類房產(chan) ，對那種房產(chan) 劃在征稅範圍內(nei) 本質上是對既得利益的深度調度調整。二是如何核定稅率。低稅率是必然選擇，但問題是低到什麽(me) 程度。事實上關(guan) 鍵是怎樣計算稅率。解決(jue) 好這一問題應找準稅率決(jue) 定因素。從(cong) 我國情況看，可把個(ge) 人可支配貨幣收入增長率民、居民儲(chu) 蓄率、恩格爾係數、房產(chan) 評估值等列為(wei) 稅率決(jue) 定因素套入計量模型測定稅率。三是如何分配稅收管理權限。房地產(chan) 稅屬於(yu) 稅基屬地化稅收，地方政府應有較大稅政權。在稅率計算方法全國統一的前提下，地方政府應擁有一定的稅率決(jue) 定權。

　　下一步財政體(ti) 製有兩(liang) 個(ge) 大改革需要推進。第一個(ge) 是事權和支出責任劃分究竟怎麽(me) 做，第二個(ge) 是收入劃分。

　　事權劃分分為(wei) 行政事權和財政事權，應依不同原則進行。從(cong) 理論上看，與(yu) 人口流動關(guan) 係緊密的事適合於(yu) 中央管，涉及公民基本素質的事也應該中央管。從(cong) 公共產(chan) 品提供便利角度看，地方公共物品應由地方政府提供。支出責任劃分調整最為(wei) 複雜。中國的特點是任何一項事權到了中國可能都不是一級政府獨家拿錢能辦的了的。

　　西方國家人口少，德國8000萬(wan) 人在歐洲算多的，剩下的五六千萬(wan) ，一項事權涉及到的人口沒多少，一級政府單獨拿錢即可了事，中國則不然，比如義(yi) 務教育，有一億(yi) 多在校生，跟外國沒法比，一級政府拿不出這麽(me) 多錢，特別是人口大省在校生上千萬(wan) ，隻能是多級政府共同負擔，但今後比例怎麽(me) 配是個(ge) 大事。收入劃分也很複雜，既要考慮與(yu) 支出責任劃分對應，還要考慮統一市場的形成、稅基流動等因素。調整政府間收入劃分要從(cong) 寬口徑看問題，不能僅(jin) 從(cong) 稅收角度做決(jue) 策。

　　目前我們(men) 麵臨(lin) 兩(liang) 個(ge) 體(ti) 係的建設，一個(ge) 是中央政府收入體(ti) 係，一個(ge) 是地方政府收入體(ti) 係。之所以不說稅收體(ti) 係是因為(wei) 中國的政府收入遠不止稅收，稅收占我國政府收入的比重不到60%，政府性基金、社會(hui) 保險基金的收入比重越來越大，所以要建設中央政府和地方政府兩(liang) 個(ge) 收入體(ti) 係。