在新的曆史時期，深化行政審批製度改革已經成為(wei) 簡政放權、推動政府職能轉變的突破口和重要抓手。與(yu) 以往相比，新一輪行政審批製度改革體(ti) 現了統籌“點”“線”“麵”的鮮明特征，不僅(jin) 要取消和下放行政審批事項，還應遵循改革的內(nei) 在邏輯主線，穩步推進關(guan) 聯性領域改革，切實激發市場主體(ti) 活力、完善社會(hui) 組織功能和優(you) 化政府權責配置。一般認為(wei) ，行政審批改革紅利的釋放過程就是製度成本的削減過程，同時也伴隨著行政權力的下放和轉移。在這一過程中，需要處理好幾個(ge) 關(guan) 係問題。

　　監管責任與(yu) 能力匹配

　　簡政放權不是單純的撤銷機構、人員精簡，更不是放棄必要的監管與(yu) 服務。當前，傳(chuan) 統的監管理念、製度和方式，已難以適應時代發展的要求，特別是隨著市場主體(ti) 的大幅增長，政府必須盡快轉變監管理念，創新監管方式、提升監管能力，但這需要有一個(ge) 很長的過程。堅持放管結合，在降低市場準入門檻的同時，隻有不斷加強事中事後監管，才能走出以往那種“一放就亂(luan) 、一管就死”的怪圈。

　　在取消和下放行政審批事項過程中，首先要處理好監管責任與(yu) 能力匹配的關(guan) 係。提升政府監管責任，不僅(jin) 要轉變長期以來“重事前審批、輕事中事後監管”的觀念，還要逐步形成與(yu) 監管責任相適應的監管製度和監管能力。監管能力通常包括組織機構、監管人員、監管手段、經費保障等，隻有這些方麵實現有機銜接，才能更好地承擔監管責任。如果監管能力跟不上，一旦市場和社會(hui) 秩序受到衝(chong) 擊，就可能影響簡政放權的深入推進，甚至導致下放的權力又被收回去。

　　一方麵，要正確認識縱向監管部門的責任與(yu) 能力。上級部門下放權力後，應當選擇一種恰當的機製使得權力不被濫用，確保下級部門能夠承接並使用好下放的權力。最為(wei) 重要的一點，必須按照權責一致原則，在下放審批事項的同時要確保基層部門有正常履職的能力，隻有這樣才能從(cong) 體(ti) 製機製上形成有效監管。基層承接能力不足很大程度上體(ti) 現在專(zhuan) 業(ye) 化人員短缺、基層業(ye) 務部門投入不足。

　　另一方麵，要合理把握事前監管與(yu) 事中事後監管的關(guan) 係。降低市場準入門檻不是不設門檻，一些最基本的審批業(ye) 務仍要按相應程序嚴(yan) 格把關(guan) ，但應將監管重心轉移到事中事後，使之與(yu) 事前監管形成全覆蓋、跨部門、跨行業(ye) 的“大監管”合力。由於(yu) 部門之間缺乏有效聯動，各部門隻負責屬於(yu) 自己職責範圍內(nei) 的監管事務，而且這種監管還經常處於(yu) 被動狀態，往往是出現投訴後才進行事後處理。此外，行政審批和監管執法信息不互通、不共享，信用記錄難以有效運用，監管設備和手段相對落後，這些在一定程度上製約了監管能力的提升，進而影響基層政府部門監管責任的履行。

　　行政行為(wei) 與(yu) 考核激勵

　　改革開放30多年來，我國的市場經濟發展已有很大提高，市場化程度也有很大改進，但政府掌握資源和擁有的權力仍然過多。當前，基層人員責任與(yu) 激勵機製不匹配的現象尤為(wei) 突出。一些基層人員對於(yu) 下放的審批權不想用也不敢用，有的是因為(wei) 轉由基層審批後就沒有向上級申請的資金扶持、追加的用地指標等額外收益，審批的積極性不夠、也不敢主動作為(wei) 去審批。有的是因為(wei) 站在基層人員自身角度考慮，擔心承擔因改革出現過失而承擔責任，寧願按部就班地審批也不加快進度。因此，必須充分考慮新常態背景下傳(chuan) 統行為(wei) 模式的適應性和考核激勵的有效性。

　　從(cong) 行政行為(wei) 模式的適應性看，基層政府尤其是市縣級在縱向層級中地位更加重要，它直接關(guan) 係到簡政放權“最後一公裏”的效果，與(yu) 企業(ye) 主體(ti) 、老百姓接觸也最為(wei) 密切。2015年1月，國務院專(zhuan) 門出台《關(guan) 於(yu) 規範國務院部門行政審批行為(wei) 改進行政審批有關(guan) 工作的通知》(國發〔2015〕6號)，對於(yu) 如何規範行政審批行為(wei) 提出具體(ti) 要求，包括全麵實行“一個(ge) 窗口”受理、推進受理單製度、實行辦理時限承諾製、編製服務指南、製定審查工作細則、探索改進跨部門審批等。之後，地方政府根據國務院文件精神製定相應實施意見。政府部門受理審批事項的操作性更加規範和便利，但同時也給從(cong) 事具體(ti) 審批的業(ye) 務部門帶來巨大挑戰。比如，“一個(ge) 窗口”背後如何實現審批環節高效運轉，本質上在於(yu) 如何更好協調同級其他部門，實現部門利益的整體(ti) 化。

　　從(cong) 政府考核激勵的有效性看，最為(wei) 重要的是建立基層部門人員的考核激勵機製，從(cong) 激勵和政策的強製性要求兩(liang) 個(ge) 方麵規範基層政府官員的行為(wei) 方式和決(jue) 策過程。現有關(guan) 於(yu) 行政審批方麵的考核以問責為(wei) 主，正麵激勵的製度性安排還有所欠缺。由於(yu) 傳(chuan) 統的官員晉升途徑相對狹窄、物質激勵又很有限，加之前麵所述的能力匹配問題，很容易影響基層政府部門人員的幹事激情。一些基層幹部也反映，改革方向與(yu) 現有考核體(ti) 係是錯位的，這使得他們(men) 在實際工作中“很糾結”“沒盼頭”。如何解決(jue) 考核激勵的有效性問題，特別是能夠適應行為(wei) 模式的轉變要求，是深化行政審批製度改革亟待突破的製度性難題。

　　協同並行與(yu) 責任劃分

　　行政審批容易產(chan) 生“審批權力部門化”，特別是對於(yu) 多部門共同審批的事項，更應防止部門利益握住不下放或久拖慢放，避免造成審批資源內(nei) 耗。要圍繞同一審批鏈各環節，加強跨部門統籌協調，整合前置性審批，在項目審批、環境評價(jia) 、土地預審、風險評估等方麵同步下放審批權限，形成部門協同聯動。與(yu) 此同時，要充分考慮關(guan) 聯性因素，梳理各審批事項之間的業(ye) 務關(guan) 係、法律關(guan) 係和邏輯關(guan) 係，從(cong) 申請人辦事角度確定最優(you) 審批流程。此外，還要解決(jue) 好部門獨立、條塊分割、信息難以兼容、對接和傳(chuan) 輸等技術壁壘問題。

　　協同下放同時也伴隨著責任的下放，這裏包含兩(liang) 層含義(yi) ：一是要進一步明確下放後各級地方政府相關(guan) 部門的權限和責任;二是要在審批鏈同步下放過程中合理劃分同一層級相關(guan) 部門的權限和責任。單一部門實施的審批事項下放責任劃分比較清晰，可以通過權力清單和責任清單目錄進行規範。相比之下，多部門聯合實施的審批事項責任劃分難度較大，比如，如何合理確定主次責任、先後責任等。因此，要堅持權力與(yu) 責任同步下放、調控與(yu) 監管同步強化，切實提高行政審批整體(ti) 效率。

　　其一，對下放給地方政府的審批事項，要提出規範行政審批的具體(ti) 細則，明確地方權限和責任，督促地方嚴(yan) 格依照規定權限和程序履行職責。其二，對取消和下放的審批事項，要逐項進行風險評估，對易出現風險的重點行業(ye) 、重點領域，加強風險監測和預警。其三，綜合運用發展建設規劃、產(chan) 業(ye) 政策、總量控製、信息引導、政策調整等手段，引導和規範市場主體(ti) 行為(wei) ，對取消核準改為(wei) 備案的投資審批事項，要加強對地方備案管理的業(ye) 務指導。

　　利益剝離與(yu) 能力提升

　　中介服務連接政府和市場兩(liang) 端，在行政審批環節中處於(yu) 重要位置，是尋租腐敗易發生的灰色地帶。目前，市場上中介服務種類繁多、資質標準不一，如環境影響評價(jia) 、安全評價(jia) 、消防評價(jia) 、勘察設計等。提供上述中介服務的機構，有的隸屬於(yu) 政府部門帶有壟斷性;有的表麵上是獨立市場主體(ti) ，但實際上與(yu) 政府部門存在千絲(si) 萬(wan) 縷的聯係。除取消和下放部分事項外，還有一部分事項是轉移給社會(hui) 中介組織的，這一過程也是利益剝離的過程，主要涉及機構分設、人員分開、職能分離、財務分賬、辦公場所分開等方麵。

　　實現社會(hui) 中介組織與(yu) 行政部門事前脫鉤，是行政審批製度改革邁出的重要一步，但剝離後社會(hui) 中介組織如何更好適應市場需要發展也是亟待研究的重大問題。一方麵，要不斷完善組織自身建設，提供優(you) 質、高效、經濟的專(zhuan) 業(ye) 化服務。另一方麵，要努力營造良好的市場環境，構建開放、平等、規範的競爭(zheng) 性平台，即後麵提到的“權力依附與(yu) 平等競爭(zheng) ”。這裏所指的是，如何從(cong) 自我能力提升的角度看待社會(hui) 中介組織發展。

　　對於(yu) 提供中介服務事項的組織而言，關(guan) 鍵還是培育公信力和行業(ye) 自律水平，促使中介服務機構完善治理結構。這在很大程度上是由市場決(jue) 定的，包括服務對象、業(ye) 內(nei) 專(zhuan) 家、競爭(zheng) 參與(yu) 者等相關(guan) 方，政府作為(wei) 購買(mai) 服務方有影響力但不是決(jue) 定性的。從(cong) 監管層麵講，政府對於(yu) 社會(hui) 中介組織能力提升具有托底作用，即設定中介機構的準入條件和標準，對不正當競爭(zheng) 等違規違法問題進行整頓。

　　服務轉移與(yu) 政府購買(mai)

　　目前，除環境影響評價(jia) 等個(ge) 別項目法律法規有明確規定外，大部分行政審批中介服務項目是依據部門規章或以部門文件形式設立的。中介服務項目設置比較隨意，容易出現重複類事項。國務院辦公廳《關(guan) 於(yu) 清理規範國務院部門行政審批中介服務的通知》(國辦發〔2015〕31號)針對中介服務環節多、耗時長、收費亂(luan) 、利益輸送嚴(yan) 重、壟斷性強等問題，分別提出減少環節、破除壟斷、切斷利益關(guan) 聯、實行清單管理規範收費、加強監管等六個(ge) 方麵的清理規範措施，這些對於(yu) 進一步清理規範行政審批中介服務，解決(jue) 好“最後一公裏”問題具有重要指導意義(yi) 。

　　清理規範行政審批中介服務，是實現政府服務事項轉移的重要前提，它決(jue) 定著原有服務事項保留與(yu) 否。比如，是取消、合並還是保留，是完全放開給市場還是有條件地設定主體(ti) 資質，這些都是在服務轉移過程中需要明確的。市場和社會(hui) 組織作為(wei) 政府職能轉變的承接方，其發展狀況直接決(jue) 定了職能是否“轉得出、接得住、管得好”。因此，地方政府在建立權力責任清單、轉移原本屬於(yu) 市場和社會(hui) 自主權事項的同時，應加快培育和發展各類中介服務組織，為(wei) 政府購買(mai) 優(you) 質便捷服務提供堅實保障。

　　政府的職能不再是具體(ti) 提供某項公共服務，而是公共服務的“購買(mai) 者”和“監管者”。通過充分發揮市場機製作用，將政府直接向社會(hui) 公眾(zhong) 提供的一部分公共服務事項和政府履行職責所需的輔助性服務事項，按照一定的方式和程序交由具備條件的社會(hui) 力量承擔，政府根據服務數量和質量支付費用。但是，相關(guan) 製度設計必須保證購買(mai) 服務合同雙方的主體(ti) 獨立，在服務轉移過程中避免隨意增設服務事項和強製服務收費，或與(yu) 中介機構形成新的利益共同體(ti) 。

　　權力依附與(yu) 平等競爭(zheng)

　　“紅頂中介”，又稱為(wei) “二政府”，它們(men) 從(cong) 政府手中接過認證、審查、評估、收費等審批權限，同時又拿這些到市場中兌(dui) 現利益，嚴(yan) 重影響了中介服務市場的公平競爭(zheng) ，成為(wei) 一種伴生於(yu) 改革、寄生於(yu) 體(ti) 製並不斷蠶食改革紅利的“寄生蟲”。當前，一些中介服務由於(yu) 行政壟斷和資質數量限製，市場競爭(zheng) 不充分、耗時長、收費高、態度差。特別是涉及相關(guan) 行業(ye) 的勘測設計、檢測、評估等服務，通常都是由行政審批機構下屬的企業(ye) 承接，社會(hui) 上具有同樣資質和能力的企業(ye) 沒有機會(hui) 介入，越往市縣一級，符合資質條件的中介機構更少，客觀上造成了區域市場壟斷，不利於(yu) 中介機構公平競爭(zheng) 。因此，要從(cong) 規範審批中介服務事項和強化服務監管職能兩(liang) 個(ge) 方麵，積極營造公平競爭(zheng) 的市場環境。

　　與(yu) 發達國家相比，我國中介服務業(ye) 雖然還有較大差距，但這也是發展潛力所在。隻有在法律層麵規範中介與(yu) 政府的關(guan) 係，逐步建立放權、限權、分權的權力運作與(yu) 監管機製，才能根治“紅頂中介”的越位問題。具體(ti) 而言，一是如何防止利用職權指定或變相指定中介機構提供服務，使其徹底擺脫對行政部門的權力依附，進而實現中介機構與(yu) 行政部門的事前脫鉤。二是如何科學合理地取消各類保護政策和準入門檻，進一步放開中介服務市場，讓其他具有同樣資質和能力的機構有平等的競爭(zheng) 機會(hui) 。三是如何穩步推進中介機構產(chan) 權改革，實現中介機構設置和人事安排的完全市場化，最終建立“市場開放、競爭(zheng) 有序、執業(ye) 規範、收費合理、服務高效”的服務保障體(ti) 係。

　　(作者單位：國務院發展研究中心)