當前，國家治理處於(yu) 一個(ge) 承啟階段，而建構一種基於(yu) 法律的秩序、實現基於(yu) 法律對社會(hui) 的治理，已成朝野共識。不過，在法治建設如火如荼的同時，常為(wei) 法學界所詬病、被認為(wei) 具有人治色彩甚至堪稱人治代表性製度的信訪，卻與(yu) 法治建設一樣喧囂紅火。理解這種表麵上相互衝(chong) 突、矛盾的現象，需要從(cong) 法治與(yu) 政治諸層麵對信訪製度進行深度探究。

　　一、信訪法治化及其悖謬

　　由於(yu) 法治的“正確”性兼大眾(zhong) 權利意識的萌動，近幾年來，在依法治國的宏大話語下，麵對日益突出的社會(hui) 矛盾與(yu) 問題，人們(men) 傾(qing) 向於(yu) 將法律“治理”化，希望通過訴諸立法急功近利地應對緊迫的社會(hui) 問題。基於(yu) 現實中逼仄的信訪窘境，大約10年前藉由“信訪洪峰”的出現及《信訪條例》的修訂而展開的信訪存廢論爭(zheng) 逐步消弭，而“信訪立法”的動議四起。由於(yu) 信訪製度被默認為(wei) 應當承載更多的公平、正義(yi) 理念，通過“立法”強化與(yu) 完善信訪職能的主張便不斷釋放出來。其實，這不但是對信訪，更是對中國政治的誤讀。

　　其一，思考信訪與(yu) 法律的關(guan) 係不能不考慮中國法治的獨特秉賦。“法治”在中國有著特殊的境遇——從(cong) 社會(hui) 的權力結構來看，中國法治建設是在原有的政治架構中，由來自法治之外的力量(政黨(dang) 、政府)推行和主導的。在這樣的法治中，雖然也是在一定程度上或常態上依照法律治理社會(hui) 、管理國家，但法律本身還不是一個(ge) 自足的係統，需要特定政治、經濟、道德、宗教等價(jia) 值的指導[①]，即因應於(yu) 中國人及其秉持的實質正義(yi) 觀念，中國的法治更多地具有“實質法治”的特征。而信訪製度恰恰是一種與(yu) 實質法治緊密勾連的政治製度，它所追求的並不是一般意義(yi) 上的合法性，而是對社會(hui) 良知與(yu) 正義(yi) 的政治守護。而拘泥於(yu) 形式法治，企圖藉由信訪法治化實現“信訪立法”顯然是對信訪“守護”價(jia) 值的背離。

　　其二，從(cong) 廣義(yi) 上看，信訪領域並不乏自己的法律體(ti) 係。1951年6月政務院發布的《關(guan) 於(yu) 處理人民來信和接見人民工作的決(jue) 定》應是新中國信訪史上第一份規範信訪活動的法律文件，1982年2月中辦、國辦轉發的《黨(dang) 政機關(guan) 信訪工作暫行條例(草案)》是一件準法律文件，1995年國務院發布並於(yu) 2005年修訂的《信訪條例》生效至今，是一部規範、正規的法律文本。此外，我國人大、法院、檢察院乃至社會(hui) 團體(ti) 、國企等係統，各級地方區域大都有自己的信訪條例(辦法、規定)等，這些規定基本參照了國務院的《信訪條例》，雖然文字表述各異，但與(yu) 《信訪條例》有著內(nei) 在的一致性。不過，信訪的運行更多地依賴於(yu) 黨(dang) 政機關(guan) 內(nei) 部的政策、規定——相對於(yu) 正式的、具有國家強製力的製訂法，這些文件具有軟法(Soft law)的性質[②]。事實上，正是這些文件標定了信訪的政治屬性，這在某種程度上已經超越了《信訪條例》這樣的行政法規;而單純的“信訪立法”無助於(yu) 實現信訪的政治目標。

　　其三，信訪製度在本質上是一項政治(或政治輔助)製度。作為(wei) 國家基礎性的治理製度，信訪基於(yu) 中共群眾(zhong) 路線與(yu) 正確處理人民內(nei) 部矛盾原則在社會(hui) 治理領域展開，同時又具有法律屬性並日益科層化。信訪製度在運行中形成了包括政治參與(yu) 、衝(chong) 突化解、權力救濟、社會(hui) 救助等在內(nei) 的功能係列，但他們(men) 的重要性卻大相徑庭：信訪具有典型的直接民主製度特征，政治參與(yu) 是信訪製度的核心功能，有無政治功能的涵蓋，對於(yu) 其它功能具有不同的意義(yi) 。作為(wei) 一種特殊的常規運作加社會(hui) 動員的治理模式[③]，信訪製度在主流製度不完備，尤其是民主政治相對滯後、公民政治參與(yu) 渠道不暢、執政者與(yu) 普通民眾(zhong) 的政治互信機製尚不健全的情況下，在某種程度上彌補了這一缺憾，成為(wei) 踐行政治參與(yu) 功能的重要載體(ti) 。將這種政治功能法治化有內(nei) 在的困難。

　　因此，信訪不可能成為(wei) 純粹的、典型意義(yi) 上的行政製度，它本身也很難設定為(wei) 一項法律意義(yi) 上的獨立“權利”。從(cong) 法理上說，信訪工作機構處理信訪事項的行為(wei) 不是具體(ti) 行政行為(wei) ，信訪途徑僅(jin) 是行政機關(guan) 啟動內(nei) 部監察監督程序解決(jue) 矛盾與(yu) 問題的一種方式，[④]它不是也不可能替代正常的、規範的、法定的救濟渠道。盡管中國的法治環境逐步改善，法治理念日益深入，法治文化漸趨普及，公民依法維權的意識、政府依法行政的自覺性都有了很大提高，但信訪這一似乎是權宜性、行政性的救濟手段之所以較司法反而更受到人們(men) 的認同，蓋端賴於(yu) 其政治屬性。信訪所承載的增加政治認同、增促社會(hui) 團結的理想設計成為(wei) 中共基礎性的執政資源，對中共執政合法性的持續證成具有獨到意義(yi) ，信訪“立法”必然折損其政治價(jia) 值。

　　二、信訪合法性的持續證成

　　理解信訪製度需要回歸其初始設計。盡管現代國家製度是按照功能分化的邏輯演進的，但全然的官僚製度有著內(nei) 在的缺陷和依靠其自身力量很難克服的固有弊端，在科層製下基層民眾(zhong) 與(yu) 高層執政者的隔閡有擴展之虞，如何防範其僵化、保守及回應性不足的問題，是不惟中國、也是在世界範圍內(nei) 麵臨(lin) 的一個(ge) 難題。在法治健全的西方社會(hui) ，絕大部分社會(hui) 問題具有標準化的法治解決(jue) 通道，即便對於(yu) 體(ti) 製本身，包括遊行、示威等訴願方式及“公民不服從(cong) ”、非暴力反抗等社會(hui) 運動皆是合法、有效的對抗手段和因應之道。而在中共建政之初，國家並不具備這樣完備的製度設置，民眾(zhong) 也沒有超驗的自然法觀念及“反抗”傳(chuan) 統。從(cong) 某種意義(yi) 上說，信訪製度就成為(wei) 破解此困境的一個(ge) 創造。

　　信訪製度是基於(yu) 群眾(zhong) 路線等中共執政理念、從(cong) 中國製度肌體(ti) 中自然而然演變而來的，具有一個(ge) 合乎政治理性的生成、發展過程。作為(wei) 一種本土化的政治參與(yu) 和權利救濟製度，其初始設計尤其注重清除政權肌體(ti) 中的無組織和異己力量，以一種特殊的方式保持群眾(zhong) 對政府的批評權及中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的監督權，從(cong) 而使政權的運作始終處於(yu) 鮮活狀態，以期跳出黃炎培曾向毛澤東(dong) 提醒的“王朝周期律”。在中國民主政治相對滯後，公眾(zhong) 參與(yu) 渠道不暢的情況下，社會(hui) 很難純粹依照正規、標準的程式運作。信訪作為(wei) 一種“變通”的機製和例常化的動員式治理實踐，其優(you) 勢恰恰在於(yu) 直接、快捷，尤其是長於(yu) 對民眾(zhong) 情緒的舒緩，進而把沸沸揚揚的民意有意向製度化參與(yu) 的方向引導。

　　改革開放後，基於(yu) 現代政治與(yu) 法治的要求，執政黨(dang) 和政府的理念實際上出現了分化。按照依法執政、依法行政的原則，政府(包括廣義(yi) 上的人大和公檢法司等機構)受製於(yu) 有限、責任、法治等原則，要按照科層製的要求——事本主義(yi) 、各司其職等來組織、整合社會(hui) ，從(cong) 而告別和摒棄動員式、運動式的治理慣性。不過，盡管中國經濟社會(hui) 發生了巨大變遷，原有的政治框架卻得以維係，而信訪賴以生成與(yu) 運行的社會(hui) 政治環境亦沒有發生本質性的改變。基於(yu) “信訪法治化”的要求，健全的信訪運作需要具備形式上的“合法律性”，但這些表麵上與(yu) 信訪相關(guan) 聯的權利和要求，其實已為(wei) 其它製度所涵蓋，信訪主要是從(cong) 政治方麵保障憲法[⑤]和法律所賦予的實體(ti) 權利。信訪製度的法治化是法治思維和法治方式的具體(ti) 體(ti) 現，它是側(ce) 重於(yu) 對信訪運行模式和機製提出的程序化要求。但維護權利的手段不見得非得演繹出另一套權利體(ti) 係，關(guan) 於(yu) 信訪立法的建議，實際上就是建立在無視或者放棄信訪政治功能的基礎上，其後果就是對信訪本身的政治解構。

　　從(cong) 中國總體(ti) 的製度架構來看，盡管法治是我們(men) 努力的目標，但它本身並沒有至上性，並不構成衡量社會(hui) 治理的目標與(yu) 手段的最高或唯一標準。在中國的國情下，即使民主與(yu) 法治建設有了很大進展，立基於(yu) 群眾(zhong) 路線、群眾(zhong) 工作的信訪製度也是須臾不可或缺的：民主、法治等理念與(yu) 製度可以實現對基本社會(hui) 關(guan) 係的建構及對利益關(guan) 係的調整，但卻不能獨立完成推進社會(hui) 整合、促成社會(hui) 團結的任務，這需要新的利益整合與(yu) 表達的途徑。而信訪則是法治化、民主化、市場化的配套、平衡、減震、緩衝(chong) 係統，更是釋放政治活力、補強政權合法性的重要通道。這也是信訪作為(wei) 一項獨具特色的長遠政治安排的價(jia) 值所在。

　　三、回歸信訪的政法鏈接屬性

　　毋庸置疑，法治是人類文明社會(hui) 的一種實質性要素，它足以統帥社會(hui) 的全部法律價(jia) 值和政治價(jia) 值。基於(yu) 立法主義(yi) 對秩序的追求不僅(jin) 僅(jin) 是一個(ge) 宏大的理想，亦是中國數十年來的生動實踐。但迄今中國的法治實踐表明，立法未必是民主政治的最重要產(chan) 出和人民意誌的最直接體(ti) 現，再完善、優(you) 良的立法也可能無法打通法治與(yu) 社會(hui) 生活的最後一公裏、一百米甚或一厘米。距離現實越近，就越要仰賴更智慧的製度安排與(yu) 設計。

　　信訪製度的合法性與(yu) 中共執政倫(lun) 理緊密勾連，從(cong) 建立伊始就處於(yu) 調整國家與(yu) 社會(hui) 之間關(guan) 係的樞紐位置。僅(jin) 就其負載的獨特政治功能來說，信訪製度確係當代中國獨有：它不但具有深厚的傳(chuan) 統權威印記，也具備了現代民主意識的萌芽;不但是克服官僚製度弊病的手段，更是民眾(zhong) 政治參與(yu) 的通道。這種設計並非權宜之計，而是一種長遠政治安排，而中國長期的政治穩定不能不說與(yu) 這種製度安排密切相關(guan) 。今天，即便在政治製度成熟完善的西方發達國家，類似占領華爾街的“大眾(zhong) 民主”、民粹主義(yi) 運動也時有發生;相較於(yu) 此，信訪製度在舒緩社會(hui) 困境方麵卻與(yu) 新公共管理運動等相暗合，甚或有“扁平化”、“後現代”之妙。

　　強調信訪製度的政治屬性，並不是要回歸到政治一統天下的狀況，也不是不要法治，而是要通過信訪製度重新在政治和法治之間建立一個(ge) 鏈接：

　　其一，要確保法治作為(wei) 信訪運行的基本遵循。信訪是中國最基礎的民意表達製度，是公民憲法權利的製度化。盡管信訪未設定實體(ti) 權利，它卻是憲法抽象要求與(yu) 國家積極作為(wei) 義(yi) 務之間的轉換裝置。作為(wei) 一種權利保障機製和核心政治的輔助機製，信訪本身就體(ti) 現了法律尤其是憲法的要求。當然，強調法治作為(wei) 一種遵循主要是就法治思維和法治方式而言的，這並不意味著信訪製度一定要法律化甚至司法化。

　　其二，要確保政治作為(wei) 信訪運行的本質屬性。麵對由於(yu) 社會(hui) 急劇變遷導致的社會(hui) 斷裂和結構分化，我們(men) 亟需有效的政治整合機製與(yu) 手段;而在中國諸製度中，信訪無疑可忝列最親(qin) 民的製度之中，它是罕有的百姓可以直接觸摸的有溫度的製度，是社會(hui) 運行的救援係統(譬如文革結束後“平反落政”期間，在國家機器幾乎停擺情況下信訪的作用)，是公民政治參與(yu) 的製度預備。如同公安、城管一樣，信訪也是社會(hui) 運行的收容、兜底機製，它實際上是以一種總體(ti) 性、綜合性的製度發揮作用，保障了社會(hui) 運行的政治安全。

　　其三，要確保便捷作為(wei) 信訪運行的桌麵價(jia) 值。從(cong) 實質正義(yi) 的角度來理解法律，從(cong) 憲法法理的高度來看待信訪，其實信訪的法治與(yu) 政治是殊途同歸的。除卻能彌補不同製度之間的縫隙，緩解和軟化法律的僵硬與(yu) 恣意，信訪在整個(ge) 製度體(ti) 係中越來越具有鏈接性的“桌麵”(Windows)價(jia) 值。對於(yu) 構成信訪主體(ti) 的底層民眾(zhong) 來說，官僚科層部門之疊床架屋式的結構對芸芸百姓造成了一定區隔，這客觀上需要為(wei) 百姓設置一個(ge) 處理自己問題的端口和索引，用於(yu) 快速啟動包含在不同部門中的程序。尤其是當特定的社會(hui) 問題無法依憑相應的政治或法律製度時，信訪作為(wei) 一種兜底性、整合性機製的出場就極其重要了——就如同高速公路的應急停車道一樣。

　　如此看來，信訪可謂是政治製度多樣性的中國貢獻，它延展了我們(men) 對政治發展空間與(yu) 款式的想像。無論如何，作為(wei) 構成中國政治製度的標配，信訪成為(wei) 中國政治安全運行的製度備胎。信訪與(yu) 法治、“人治”這種形似悖謬的複雜關(guan) 聯，構成我們(men) 認識中國法治乃至中國政治的一個(ge) 基礎性前提。

　　參考文獻：

　　[①] 高鴻均等：《法治：理念與(yu) 製度》，北京：中國政法大學出版社2002年版，第97頁。

　　[②] 近年來，相對於(yu) 硬法(Hard law)的軟法(Soft law)概念在歐洲、日本和我國均有流行的趨勢。國內(nei) 外學者多引用法國學者Francis Snyder於(yu) 1994年對軟法概念所作的界定：軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為(wei) 規則，但具體(ti) 對什麽(me) 是軟法尚有爭(zheng) 議。一般說來，“兩(liang) 辦(中共中央辦公廳、國務院辦公廳)”的聯合文件、執政黨(dang) 的政策、黨(dang) 規等都屬於(yu) 軟法——即非典型意義(yi) 的法(非嚴(yan) 格的法)。見梁劍兵：《論軟法研究的理論與(yu) 學術價(jia) 值》，載《學理論》2010年第21期;薑明安：《完善軟法機製，推進社會(hui) 公共治理創新》，載《中國法學》2010年第5期等。

　　[③] 劉正強：《“總體(ti) 性治理”與(yu) 國家“訪”務——以信訪製度變遷為(wei) 中心的考察》，載《社會(hui) 科學》2016年第6期。

　　[④] 《最高人民法院關(guan) 於(yu) 不服信訪工作機構依據〈信訪條例〉處理信訪事項的行為(wei) 提起行政訴訟人民法院是否受理的複函》。

　　[⑤] 一般認為(wei) ，信訪製度的《憲法》依據是第四十一條：“中華人民共和國公民對於(yu) 任何國家機關(guan) 和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對於(yu) 任何國家機關(guan) 和國家工作人員的違法失職行為(wei) ，有向有關(guan) 國家機關(guan) 提出申訴、控告或者檢舉(ju) 的權利。”