李永忠：製度反腐專(zhuan) 家、中國紀檢監察學院原副院長

　　中國三十多年改革開放，政治體(ti) 製改革滯後於(yu) 經濟體(ti) 製改革，乃是不爭(zheng) 的事實。最早，想用行政體(ti) 製改革代替政治體(ti) 製改革。行政體(ti) 製改革受阻後，又以行政機構改革代替行政體(ti) 製改革，但先後六次行政機構改革都無功而返。

　　但誰能料想，在具有裏程碑意義(yi) 的六中全會(hui) 正式確定“以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央”之後十天，中央便確定在北京市、浙江省、山西省開展監察體(ti) 製改革試點。我研究製度反腐三十多年，也未能想到中央能以如此廣度、強度、力度來高調推進這一前所未有的“重大政治改革”。

　　為(wei) 此，我結合多年研究，特就設立監察委員會(hui) 方案，提出“三強三弱”的思路。

　　一是強幹弱枝。十八大以前，一直存在“政令不出中南海”之弊。這是因為(wei) ，多年來，中央推行集體(ti) 領導，常委分權，而地方各級黨(dang) 委卻反其道而行之，從(cong) 鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委書(shu) 記到縣委、市委、省委書(shu) 記都在不斷集權。由此，造成中央權威水位不斷下降，而地方權威水位不斷上升。這一降一升的水位高差，不僅(jin) 政令不出中南海，個(ge) 別地方甚至出現倒灌中南海。

　　新一屆黨(dang) 中央敏銳地認識到問題的嚴(yan) 重性，開始下大力扭轉前些年枝強幹弱、尾大不掉的被動局麵。多年來受雙重領導體(ti) 製的製約，紀檢監察機關(guan) 同樣存在枝強幹弱的情況。由於(yu) 紀檢監察體(ti) 製不能有實質性改革，於(yu) 是被動選擇了擴大外延的做法。地方各級紀委增加編製、增設機構都側(ce) 重於(yu) 支線而非主線，都偏向於(yu) 強枝而非強幹。這種不能審時度勢的做法，形成了幹弱枝強的局麵。

　　要盡快扭轉這一被動局麵，真正實現強幹弱枝。首先，試點省的監察委員會(hui) 要通過弱枝即減少分散在省級各部門、各單位的專(zhuan) 職監察幹部來強幹，即充實和加強省監察委員會(hui) 的力量。其次，要通過弱枝即減少或取消鄉(xiang) 鎮紀委、市級、縣級機關(guan) 、企事業(ye) 單位紀委(紀檢組)的機構、人員來強幹，即充實和加強市、縣監察委員會(hui) 的力量。毛澤東(dong) “分兵以發動群眾(zhong) ，集中以應對強敵”的做法，值得我們(men) 借鑒。同時還能既集中兵力，又精兵簡政。

　　二是強法弱紀。1993年紀委與(yu) 監察部門合署辦公，由於(yu) 監察的地位低，僅(jin) 僅(jin) 是政府的一個(ge) 部門，合署後隻好走上擴大外延的做法，既讓紀委越來越偏離黨(dang) 內(nei) 監督專(zhuan) 門機關(guan) 的定位，也拖累了紀委;另外，黨(dang) 代會(hui) 選舉(ju) 產(chan) 生的地位，還使紀委越來越難於(yu) 把紀律挺在前麵，去抓早抓小，使紀委的關(guan) 口不斷後移並後撤。通過合署後紀委與(yu) 監察的合理分工，紀委執紀要強，執法要弱。監察執法要強，執紀要弱。監察委員會(hui) 主管查處官員違法犯罪，減少並弱化執紀的事，違紀的問題主要歸紀委管。

　　這樣，既體(ti) 現紀委作為(wei) 黨(dang) 內(nei) 監督的專(zhuan) 責機關(guan) ，紀在法前，抓早抓小，把紀律挺在前麵的職責，又能夠加強監察機關(guan) 查辦違法犯罪案件的力量，增加執法的手段。對違法犯罪問題，監察委員會(hui) 采用反貪的偵(zhen) 查手段、強製手段、審計的查賬手段等，就順理成章了。如此，既能明確職能，合理分工，又能取長補短，優(you) 勢互補。

　　三是強前弱後。首先，一線的辦案人員要增加。十八大以來，之所以取得明顯的反腐成效，一個(ge) 重要原因，就是各級紀委保證了三分之二的力量在辦案一線。今後的監察委員會(hui) 也要這樣，增強一線辦案人員的力量，盡量減少和弱化二線及後方兵力的配置。其次，要重視和加強信息情報的及時搜集匯總整理。前期情報信息工作做得好，辦案的力量才能得到最佳發揮。從(cong) 而讓監督前置，辦案緊隨，形成反腐的利劍。

　　還可借鑒香港廉署等機構配置、職能設置、力量分配的成功經驗。香港廉政公署80%的兵力就在執行處，負責一線辦案;在情報搜集上也非常重視，比如和媒體(ti) 的關(guan) 係非常密切。一旦媒體(ti) 發現了什麽(me) 問題，它們(men) 很快就可以掌握，跟進去分析有沒有違法、犯罪情形，怎麽(me) 去調查應對等。

　　三個(ge) 試點省市的監察體(ti) 製改革之後，如何“實現對行使公權力的公職人員監察全麵覆蓋”?我以為(wei) 全覆蓋有上中下三策可選擇：上策是監察工作全覆蓋;中策是監察機構全覆蓋;下策是監察人員全覆蓋。

　　上策，也就是最好的模式，叫監察工作的全覆蓋。就是通過積極主動的監察工作，把所有的監察對象覆蓋住。是工作上門、監督上門，而不是機構設門、人員住門。香港廉署用的就是這種模式，他們(men) 是辦案力量的全覆蓋。

　　中策，二流模式，是機構全覆蓋。比如在每個(ge) 部門、每個(ge) 單位都設一個(ge) 監察機構，這樣，監察幹部之間的交流比較方便，職級待遇等具體(ti) 問題也好解決(jue) 。但是，“廉價(jia) 政府”通常是“廉潔政府”的一個(ge) 基本要因，機構覆蓋需要很多的人力、物力、財力，有違“廉潔政府”的初心。

　　下策，最差的模式，則是人員的全覆蓋。向各個(ge) 部門和單位派駐監察人員，但這種做法有違毛澤東(dong) “分兵以發動群眾(zhong) ，集中以應付強敵”的原則。在腐敗問題嚴(yan) 重的情況下，將人員分散派駐，難以形成拳頭，而且效率很低。過去我們(men) 有很多分散駐在各單位的專(zhuan) 職紀檢監察人員，但能真正發揮作用者寥寥，因此必須把人員整合起來集中使用。