(中國人民大學，北京 100872)

　　[摘 要]城鎮職工基本養(yang) 老保險中的個(ge) 人賬戶雖然是效率理念的產(chan) 物，但已經被過去20年的實踐證明是個(ge) 無效的製度。如果繼續將個(ge) 人賬戶放在基本養(yang) 老保險製度的框架內(nei) ，無論做實還是實行名義(yi) 賬戶都不解決(jue) 問題。本文認為(wei) ，關(guan) 於(yu) 個(ge) 人賬戶問題的思考必須以明確個(ge) 人賬戶不是保險，更不是社會(hui) 保險為(wei) 理論前提，徹底的改革必須將個(ge) 人賬戶從(cong) 基本養(yang) 老保險中分離出來建成自願性的個(ge) 人養(yang) 老儲(chu) 蓄製度，如此“共有私有”產(chan) 權明晰，“政府、社會(hui) 和個(ge) 人”責權分明，同時可在供給側(ce) 結構性改革背景下帶動以全民為(wei) 保護對象的多支柱老年收入保障體(ti) 係優(you) 化發展。

　　[關(guan) 鍵詞]城鎮職工基本養(yang) 老保險;個(ge) 人賬戶;統賬分離

　　[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-9314(2016)05-0049-06

　　[收稿日期]2016-08-13

　　[基金項目]國家社會(hui) 科學基金重點項目“建立公平可持續的老年收入保障體(ti) 係研究”(15AJL012)階段性成果;中國人民大學“統籌推進世界一流大學和一流學科建設”專(zhuan) 項經費支持;中國人民大學2015年度拔尖創新人才培育資助計劃成果

　　[作者簡介]李珍，中國人民大學社會(hui) 保障研究所教授，博士生導師，所長;黃萬(wan) 丁，中國人民大學社會(hui) 保障研究所博士研究生。

　　一、問題的提出

　　中國的城鎮職工基本養(yang) 老保險由社會(hui) 統籌和個(ge) 人賬戶兩(liang) 部分組成。它在所有製上是一個(ge) 共有和私有混合的製度;在財務機製上是一個(ge) 現收現付和基金積累混合的製度;在責權關(guan) 係上是一個(ge) 受益確定和繳費確定混合的製度。參保人員離退休後，基礎養(yang) 老金取決(jue) 於(yu) 既定的計發公式，個(ge) 人賬戶養(yang) 老金取決(jue) 於(yu) 本利和的多寡和設定的計發月數。經過30年的探索、建立與(yu) 發展，而今該製度是企業(ye) 部門最重要的老年收入保障製度，並且是城鄉(xiang) 居民和機關(guan) 事業(ye) 單位雇員基本養(yang) 老保險製度的藍本和參照係。

　　自1995年以來，城鎮職工基本養(yang) 老保險的個(ge) 人賬戶一路坎坷卻仍是問題叢(cong) 生。製度建立之初，個(ge) 人賬戶即因無共濟性和存在諸多風險，招致了一些批評，近年來，因責權不清、空賬運行、收益低下等問題，個(ge) 人賬戶給政府帶來的社會(hui) 輿論壓力越來越大。2013年，黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 一改堅持多年的“做實個(ge) 人賬戶”的提法，提出要“完善個(ge) 人賬戶製度”，其意已超出“賬務空實”的局限而上升到了需要討論製度定位的高度和全局上。為(wei) 實現“建立更加公平更可持續的社會(hui) 保障製度”的目標，我們(men) 認為(wei) 完善個(ge) 人賬戶的改革應以優(you) 化全民老年收入保障體(ti) 係而非僅(jin) 僅(jin) 是職工基本養(yang) 老保險製度為(wei) 落腳點。本文從(cong) 製度的曆史演變和現實困境出發，在評析主流關(guan) 於(yu) 完善個(ge) 人賬戶觀點的基礎上，回溯基礎理論，提出統賬分離的觀點以促進個(ge) 人自願性養(yang) 老儲(chu) 蓄製度的發展。

　　二、製度演變及其現實困境梳理

　　企業(ye) 職工的養(yang) 老金製度在計劃經濟時期是“企業(ye) -國家保險”。隨著經濟體(ti) 製改革的不斷推進，製度在20世紀80年代末逐步過渡為(wei) “社會(hui) 養(yang) 老保險”，並於(yu) 1993年黨(dang) 的十四屆三中全會(hui) 正式提出“社會(hui) 統籌和個(ge) 人賬戶相結合”的製度模式，財務機製上實行現收現付和基金積累相結合。個(ge) 人賬戶產(chan) 生的時代背景，國內(nei) 而言，“效率優(you) 先、兼顧公平”在20世紀八九十年代是我國分配及再分配領域的主流價(jia) 值觀，國際而言，肇始於(yu) 20世紀70年代中後期的私有化浪潮對我國多領域的改革產(chan) 生了深遠影響。自上而下的改革希望通過建立“多繳多得”的個(ge) 人賬戶，強化個(ge) 人責任意識、提高製度的激勵性，同時為(wei) 抵禦人口老齡化的壓力進行養(yang) 老儲(chu) 備。

　　1995年，國務院發布《關(guan) 於(yu) 深化企業(ye) 職工養(yang) 老保險製度改革的通知》(國發[1995]6號)，明確按照“統賬結合”模式進行改革試點。基於(yu) 6號文推薦的兩(liang) 個(ge) 不同的實施辦法，雖然個(ge) 人繳費比例大多為(wei) 3%，但各省市確定的個(ge) 人賬戶規模卻有懸殊，其中三分之二以上的省市地區選擇了比例為(wei) 10%及以上的大賬戶模式。1997年，國務院頒發了《關(guan) 於(yu) 建立統一的企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險製度的決(jue) 定》(國發[1997]26號)，從(cong) 繳費比例、個(ge) 人賬戶規模、養(yang) 老金計發辦法三個(ge) 方麵統一了製度，至此，“統賬結合”的製度模式正式確立。2005年，為(wei) 擴大製度覆蓋麵並解決(jue) “統賬結合”模式在實踐中出現的一係列問題，國務院頒布《關(guan) 於(yu) 完善企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險製度的決(jue) 定》(國發[2005]38號)，該文對計發辦法進行了重大調整，且在26號文的基礎上進一步縮小個(ge) 人賬戶規模並規定全部由個(ge) 人繳費形成。自此，“統賬結合”模式的基本參數穩定至今(表1)。

　　表1 個(ge) 人賬戶相關(guan) 參數變遷(1995-2005)(略)

　　和製度模式漸趨穩定相伴，近年來，個(ge) 人賬戶招致批評亦越來越多，如表2所示，這些批判主要聚焦於(yu) 兩(liang) 個(ge) 問題：首先，個(ge) 人賬戶空賬規模越來越大。2007年年底，個(ge) 人賬戶空賬規模還隻有1.0957萬(wan) 億(yi) 元，但到了2014年年底，空賬規模已經達到了3.5973萬(wan) 億(yi) ，年均增長速度達18.55%;其次，個(ge) 人賬戶計息率極低。空賬運行的個(ge) 人賬戶基本是參考一年期存款利率計算利息的，而多年來，該利率的平均水平尚不足3%。在此兩(liang) 個(ge) 現象背後，個(ge) 人賬戶的現實困境至少可歸納為(wei) 三個(ge) 方麵：第一，從(cong) 微觀來講，經濟性嚴(yan) 重不足。長期儲(chu) 蓄資產(chan) 被計以低息，不僅(jin) 使個(ge) 人資產(chan) 的保值增值權利受損，更是極大地拉低了養(yang) 老金替代率的水平。第二，從(cong) 宏觀來講，社會(hui) 福利損失嚴(yan) 重。由於(yu) 基金計息率遠低於(yu) 實際工資增長率和人口增長率之和，強製性個(ge) 人賬戶的社會(hui) 福利效應是“有人受損，但無人獲益”。第三，從(cong) 責權關(guan) 係來講，政府、社會(hui) 和個(ge) 人責權不清。一方麵，本應由政府承擔的轉製成本通過挪用個(ge) 人賬戶、保持高費率等轉嫁給了參保人;另一方麵，個(ge) 人賬戶有餘(yu) 時權益歸個(ge) 人，個(ge) 人賬戶不足時責任歸社會(hui) 統籌;再一方麵，政府“確保”使得其責任邊界在福利民粹的推動下不斷擴大，同時，搭便車等個(ge) 人行為(wei) 大量滋生。

　　表2 個(ge) 人賬戶相關(guan) 參數情況表(略)

　　三、理論爭(zheng) 鳴及相關(guan) 實踐路徑評介

　　雖然現實困境近十幾年才漸趨嚴(yan) 重，但基於(yu) 理論的學術爭(zheng) 鳴從(cong) 20世紀80年代就開始出現了。至今的近30年時間，關(guan) 於(yu) 個(ge) 人賬戶的討論大致可分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 階段：20世紀80年代末到2002年，要與(yu) 不要以及規模大小的討論;2003年以來，財務空實以及規模大小的討論。

　　早期的爭(zheng) 論主要圍繞是否需要以及引入後規模如何的問題展開。根據宋曉梧先生的回憶，製度設計之初，“體(ti) 改委受世界銀行的影響主張應該搞個(ge) 人賬戶，勞動部則受國際勞工組織和國際社會(hui) 保障協會(hui) 影響，反對個(ge) 人賬戶。雙方僵持不下，最後中央決(jue) 定在社會(hui) 統籌的基礎上引入個(ge) 人賬戶”。[1]正是由於(yu) 不同部門及相關(guan) 學者意見分歧太大，1995年6號文給出了兩(liang) 個(ge) 不同的實施辦法，“辦法一由體(ti) 改委提出，主旨是大個(ge) 人賬戶、小社會(hui) 統籌，辦法二由勞動部門提出，設計原則是大社會(hui) 統籌、小個(ge) 人賬戶”。[2]雖然當時選擇大賬戶模式的省份更多，但基於(yu) 以下兩(liang) 個(ge) 背景，1995年之後的十餘(yu) 年時間個(ge) 人賬戶規模不斷縮小：現實原因是個(ge) 人賬戶難以做實，時代背景是自2002年之後公平的理念逐漸在再分配領域占據主導。

　　隨著做實的失敗和空賬規模越來越大，近年來關(guan) 於(yu) 個(ge) 人賬戶何去何從(cong) 的爭(zheng) 鳴主要圍繞“空賬還是實賬”展開。雖然鄭秉文教授在21世紀初即認為(wei) “名義(yi) 賬戶製是我國養(yang) 老保障製度的一個(ge) 理性選擇”，[3]並為(wei) 此進行了大量的國際經驗介紹，但在2013年之前，隻有少數學者支持名義(yi) 賬戶製。[4]與(yu) 之對應，主張做實個(ge) 人賬戶的觀點幾乎主導著社會(hui) 輿論。[5][6][7][8][9]及至十八屆三中全會(hui) 改提“完善個(ge) 人賬戶製度”，鄭秉文教授又開始大力宣傳(chuan) 名義(yi) 賬戶製，[10]此主張一方麵得到了部分支持，[11][12]但同時仍招致了大量反對。[13][14][15][16]總結這些研究，我們(men) 發現：(1)同樣是支持做實個(ge) 人賬戶，大部分的觀點其實是在批評“空賬”，隻有少數學者如鄭功成、王延中是以捍衛體(ti) 現互助共濟精神的現收現付製為(wei) 基礎進而主張“做小做實”個(ge) 人賬戶;(2)同樣是支持名義(yi) 賬戶製，鄭秉文更多的是基於(yu) 製度機理，其他人更多的卻是基於(yu) 難以做實的現實困難;(3)同樣是反對名義(yi) 賬戶製，申曙光、鮑淡如是基於(yu) 實行名義(yi) 賬戶製僅(jin) 僅(jin) 是將債(zhai) 務向後移動，楊俊更多的卻是基於(yu) 名義(yi) 的大賬戶或全賬戶會(hui) 有損社會(hui) 養(yang) 老保險的互助共濟;(4)支持名義(yi) 賬戶製的鄭秉文，其觀點的具體(ti) 內(nei) 涵亦從(cong) 早期“做空個(ge) 人賬戶”向近年的“做大做空個(ge) 人賬戶，甚至是全賬戶”轉變。

　　雖然在政策層麵“做空還是做實”仍是當前欲回答的首要問題，但我們(men) 認為(wei) 如果不改變製度結構，無論做空還是做實都是有問題的。

　　(一)做實個(ge) 人賬戶的艱難實踐

　　為(wei) 解決(jue) 空賬問題，2001年，遼寧開始做小做實個(ge) 人賬戶並完善基金投資運營的試點工作，此後，經三次擴麵，做實試點的省份最終變成13個(ge) 。做實個(ge) 人賬戶雖然符合製度設計的初衷，但步履維艱之下做實的比例一再下降，2001年確定的是8%，此後到2004年下降為(wei) 5%，到2006年及之後再下降為(wei) 3%。到2013年年底，13個(ge) 省份做實的總金額占其總記賬金額的比例已經隻有21.22%。2009年，采用“補缺口”模式的遼寧省又開始了統籌基金向個(ge) 人賬戶基金的借款，至此，做實個(ge) 人賬戶在實踐上宣告失敗。2010年，當年頒布的《社會(hui) 保險法》更是回避個(ge) 人賬戶做實問題，至此，做實個(ge) 人賬戶在政策上開始動搖。

　　而今回顧做實試點的艱難實踐，可以說其失敗是難以避免的。第一，做實個(ge) 人賬戶必須以清償(chang) 轉製成本為(wei) 前提。個(ge) 人賬戶資金不被挪用首先有賴於(yu) 社會(hui) 統籌部門能實現收支平衡，這就必須以厘清、補償(chang) 轉製成本為(wei) 前提。但現實是，不說有無能力償(chang) 還，甚至連轉製成本的規模都越來越糊塗;第二，做實個(ge) 人賬戶需要一個(ge) 與(yu) 之匹配的基金管理和決(jue) 策製度。當前管理上高度分散、投資策略上嚴(yan) 重保守的體(ti) 製機製並不能保證做實的個(ge) 人賬戶資金“安全且能實現保值增值”;第三，實賬運行的個(ge) 人賬戶製度作為(wei) 強製性的私人養(yang) 老金在中國缺乏現實基礎，要保證個(ge) 人賬戶的投資收益率大於(yu) 或等於(yu) “生物回報率”實在太難。

　　(二)實行名義(yi) 賬戶製的現實困境

　　名義(yi) 賬戶製即繳費確定型的現收現付製。在本質上，現行製度就是一種“準名義(yi) 賬戶製”或者說“名義(yi) 賬戶製的變形”。我們(men) 認為(wei) 如果將這種準名義(yi) 賬戶製改為(wei) 名義(yi) 賬戶製，其實質並無突破，但其帶來的問題卻有很多：

　　第一，實行名義(yi) 賬戶製會(hui) 破壞製度的預算約束。在做實的政策環境下，個(ge) 人賬戶資金多少還有一些外部保護，政府由於(yu) 無法回避給付壓力也會(hui) 盡力償(chang) 還曆史成本、完善現實的製度漏洞。即使扣除財政補貼，目前現收現付部分的年度收支缺口仍小於(yu) 個(ge) 人賬戶的年度收入額，如果實行對積累沒有要求的名義(yi) 賬戶製，個(ge) 人賬戶將會(hui) 麵臨(lin) 更加嚴(yan) 重的侵蝕。屆時，在正常的補缺口之外，本應由政府承擔的曆史成本、本應由所有責任人共擔且勢必會(hui) 繼續惡化的現實漏洞都將壓向個(ge) 人賬戶;第二，實行名義(yi) 賬戶製將麵臨(lin) 計息高低兩(liang) 難。雖然低計息率會(hui) 損害賬戶持有人的利益且會(hui) 導致退休後養(yang) 老金嚴(yan) 重不足，但如果計息率過高則會(hui) 給下一代留下巨大負擔。近年來，有學者在力推名義(yi) 的大賬戶和全賬戶時提出按生物回報率計息。即使隻是基於(yu) 邏輯推斷，我們(men) 亦知道按生物回報率來計息給未來世代帶來的利息和支付壓力都將是天文數字。雖然高計息率於(yu) 當代人有利，但借的錢總歸要還，有關(guan) 公共政策的研究必須要認識到這一點。

　　(三)“名義(yi) 全賬戶”等其他意見的困境

　　近年來，完善個(ge) 人賬戶的討論或主張還包括“延長計發月數”、“個(ge) 人賬戶餘(yu) 額不再繼承”、“名義(yi) 全賬戶”等。此三者中，延長月除數固然對“可持續”有利，但會(hui) 拉低月均養(yang) 老金水平，“保基本”的目標會(hui) 進一步受損;同樣，個(ge) 人賬戶餘(yu) 額用於(yu) 再分配，不僅(jin) 其私人產(chan) 品的屬性被改變，《社會(hui) 保險法》的既有規定也被突破，強行實施隻會(hui) 加重現有製度的參保負激勵。“名義(yi) 全賬戶”是近年最具爭(zheng) 議性的改革意見。主張者認為(wei) ，名義(yi) 全賬戶的好處是：不用承擔轉製成本，同時增強參保人的繳費激勵。針對此觀點，我們(men) 認為(wei) ：如果個(ge) 人賬戶的“空實”是術的問題，那麽(me) 個(ge) 人賬戶的“大小”就屬於(yu) 道的問題，“大小”的選擇事關(guan) “互助共濟”還是“各活各好”的價(jia) 值觀選擇，必須予以慎重考慮：

　　第一，在意識形態上，“名義(yi) 全賬戶”與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟這一基本體(ti) 製不符。市場經濟在分配上是盲目的，保有更多的再分配因素是社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的應有之義(yi) 。基本養(yang) 老保險是中國社會(hui) 保障製度最重要的可實現再分配目標的項目之一，在收入及財富分配形勢漸趨惡化的當下，將其私有化，是對再分配領域“社會(hui) 主義(yi) ”成分的極大削弱;第二，在技術上，“名義(yi) 全賬戶”無法實現“成果共享”，也無法實現“風險共擔”。社會(hui) 統籌是現收現付製度，在經濟繁榮時，可以通過調整計發辦法讓退休一代共享經濟發展的成果，在人口老化、經濟下行時，也可以調整計發辦法讓兩(liang) 代人共擔養(yang) 老能力不足的風險。但在完全個(ge) 人賬戶的情況下，利息記入個(ge) 人賬戶則意味著支付變成硬約束，即使經濟下滑嚴(yan) 重，製度支出也不能打折扣;第三，實施“名義(yi) 全賬戶”會(hui) 帶來較嚴(yan) 重的政治和經濟後果。近年來，我國養(yang) 老保險製度的公信力持續下降，若再改行“名義(yi) 全賬戶”，製度轉型的政治成本不可估量。此外，第一次轉型的轉製成本尚未厘清，若再轉一次，轉製的經濟成本將更是一筆糊塗賬;第四，若實施“名義(yi) 全賬戶”，上文分析的現行8%費率下個(ge) 人賬戶計息率高低兩(liang) 難的問題會(hui) 被放大到極致。

　　四、個(ge) 人賬戶問題基礎理論辨析

　　(一)個(ge) 人賬戶不是保險，更不是社會(hui) 保險

　　保險是一種風險分攤機製，社會(hui) 保險由“社會(hui) ”和“保險”兩(liang) 個(ge) 概念構成，以強製性為(wei) 基礎，是強調社會(hui) 性的風險分攤機製。從(cong) 產(chan) 品屬性上講，養(yang) 老保險和社會(hui) 養(yang) 老保險都是共有產(chan) 品，產(chan) 權歸所有參保人共有，都強調互助共濟，隻不過商業(ye) 養(yang) 老保險純粹以長壽風險為(wei) 基礎，隻強調精算公平，社會(hui) 養(yang) 老保險則以長壽風險和老年貧困風險為(wei) 基礎，在強調宏觀精算平衡的同時更注重社會(hui) 公平。

　　基本養(yang) 老保險中的社會(hui) 統籌是典型的社會(hui) 養(yang) 老保險，它通過工作一代向退休一代轉移支付來平滑收入與(yu) 消費，在此過程中分散長壽風險和老年貧困風險。而個(ge) 人賬戶則是強製性私人儲(chu) 蓄，它平滑個(ge) 人的終生收入與(yu) 消費但不具備風險分散功能，所以個(ge) 人賬戶隻能算私人養(yang) 老金，但不是養(yang) 老保險，更不是社會(hui) 養(yang) 老保險。個(ge) 人賬戶與(yu) 社會(hui) 統籌在產(chan) 品屬性及相應的價(jia) 值觀和運行機理上都是相衝(chong) 突的。目前，將共有產(chan) 品和私人產(chan) 品混在一起，同時以對待準公共產(chan) 品的方式來進行管理，這是當前製度絕大多數問題的根源。

　　(二)個(ge) 人賬戶的激勵機製必須以產(chan) 權獨立和收益率優(you) 勢為(wei) 前提

　　在基本養(yang) 老保險中設置個(ge) 人賬戶的理論基礎是“效率”，而“效率”的來源是“激勵”，其邏輯是個(ge) 人賬戶會(hui) 激勵參保人努力工作、多多繳費從(cong) 而產(chan) 生效率。目前流行的“全賬戶”主張將這種“激勵”的理論推到了極致。但實際上，個(ge) 人賬戶的激勵機製必須以產(chan) 權獨立和收益率優(you) 勢為(wei) 基礎。所謂收益率優(you) 勢是指在考慮風險因素的作用後，相對於(yu) 其他的投資工具，參保人能從(cong) 個(ge) 人賬戶製度中得到更高的收益率，而絕非是指相對於(yu) 少繳費的參保人多繳費者能得到更多、相對於(yu) 小賬戶而言參保者能從(cong) 大賬戶得到更多。所謂產(chan) 權獨立是指私人產(chan) 權不受侵蝕。在這二者之中，產(chan) 權獨立是基礎，如果產(chan) 權不獨立即使再高的收益率也難起激勵作用。比照當前超低的計息率、混亂(luan) 的共有私有產(chan) 權以及幾乎已無關(guan) 聯的權利義(yi) 務機製，我們(men) 認為(wei) 個(ge) 人賬戶的激勵機製其實已經被破壞殆盡。能普遍觀察到的是沒有人關(guan) 心個(ge) 人賬戶的積累，而隻關(guan) 注基本養(yang) 老保險待遇的總額。

　　(三)強製性個(ge) 人賬戶必須以更高的製度回報率為(wei) 存在基礎

　　具備產(chan) 權獨立和收益率優(you) 勢兩(liang) 個(ge) 條件表明個(ge) 人賬戶製度對於(yu) 個(ge) 體(ti) 而言是可以接受的，但讓一個(ge) 社會(hui) 也接受強製性的個(ge) 人賬戶製度則需要以其製度回報率高於(yu) 現收現付製的製度回報率為(wei) 條件。現收現付的製度回報率即生物回報率，強製性個(ge) 人賬戶的製度回報率是投資收益率或計息率。無論實賬還是空賬，隻有當製度的投資收益率或計息率高於(yu) 生物回報率時，強製性的個(ge) 人賬戶製度在宏觀才是有效的。1997-2015年，職工基本養(yang) 老保險個(ge) 人賬戶的年平均計息率僅(jin) 為(wei) 2.75%(以一年定期存款利率計)，但與(yu) 此同時，社會(hui) 平均工資的年增長率到達了12.56%，即使不考慮人口增長率，個(ge) 人賬戶在事實上也是無效的，而且根據經濟預期，這種事實還將持續多年。

　　五、統賬分離與(yu) 自願性個(ge) 人儲(chu) 蓄製度的新發展

　　隨著個(ge) 人賬戶問題的日趨嚴(yan) 重，近年來支持將個(ge) 人賬戶從(cong) 基本養(yang) 老保險中分離出來的觀點越來越多。其中有主張將個(ge) 人賬戶在管理上變為(wei) 省級或地區級適度集中的;[17]有主張將個(ge) 人賬戶和企業(ye) 年金合並且個(ge) 人賬戶部分仍強製實施的;[18]有主張將個(ge) 人賬戶轉化為(wei) 部分積累製的記賬式繳費確定型賬戶，同時基金由專(zhuan) 業(ye) 公司管理的個(ge) 人儲(chu) 蓄投資賬戶的。[19]雖然這些觀點都有其針對性，但我們(men) 認為(wei) 統賬分離應該徹底，並且分離後的個(ge) 人賬戶建成自願性的養(yang) 老儲(chu) 蓄會(hui) 是更好的製度安排。

　　(一)根除產(chan) 權不清而不僅(jin) 是管理上的混亂(luan)

　　徹底的改革必須將個(ge) 人賬戶和社會(hui) 統籌相分離，個(ge) 人私有的權責歸個(ge) 人，社會(hui) 共有的權責歸社會(hui) 。以此為(wei) 基礎，第一，政府、社會(hui) 和個(ge) 人的責權關(guan) 係可以明晰;第二，曆史成本、現實漏洞和未來壓力的交互關(guan) 係可以厘清;第三，社會(hui) 統籌的強製性和個(ge) 人賬戶的激勵性才有可能得以實現。針對隻強調管理分開的觀點，我們(men) 認為(wei) 管理混亂(luan) 僅(jin) 是產(chan) 權不清的表現而非對等的實質。2012年以來，“實現基礎養(yang) 老金全國統籌”屢屢出現在黨(dang) 政重大文件之中，這意味著社會(hui) 統籌和個(ge) 人賬戶將在管理上部分或全部分開(分別對應部分和全部統籌)，雖然這可能有利於(yu) 彌合地區分割帶來的問題，但很明顯這並不觸及產(chan) 權不清這一問題的根源進而就無法解決(jue) 製度本身存在的問題，因為(wei) 如果是部分分開則上述所有的問題都會(hui) 部分保留，如果是全部分開則不僅(jin) 個(ge) 人賬戶微觀和宏觀都無效的問題會(hui) 全部落到地方政府頭上，央地之間的博弈又會(hui) 給整體(ti) 製度帶來更多麻煩。

　　(二)自願性養(yang) 老儲(chu) 蓄製度更有彈性和優(you) 勢

　　個(ge) 人賬戶和企業(ye) 年金合並同時保留個(ge) 人賬戶強製性的思路雖然有利於(yu) 厘清產(chan) 權歸屬、推助第二支柱的資產(chan) 積累，但仍舊忽視了兩(liang) 個(ge) 重要問題：第一，強製性個(ge) 人賬戶的充分條件即使是在長期看都很難存在，個(ge) 人和社會(hui) 福利受損的現實很難扭轉;第二，由於(yu) 企業(ye) 年金的參保率極低，將個(ge) 人賬戶與(yu) 其合並實際上會(hui) 拉低個(ge) 人賬戶的參保率。基於(yu) 以下兩(liang) 個(ge) 基本國情，我們(men) 認為(wei) 選擇自願性養(yang) 老儲(chu) 蓄製度能更好地處理福利損失和參保率低的問題。首先，中國仍將長期處於(yu) 社會(hui) 主義(yi) 初級階段，居民收入水平總體(ti) 不高且呈偏態分布，住房、教育等費用又極高，對於(yu) 絕大多數年輕人和低收入人群來說，自願性製度更有利於(yu) 他們(men) 依據自身的效用函數來決(jue) 定何時和多少用於(yu) 養(yang) 老儲(chu) 蓄以增加其個(ge) 人的終生福利，從(cong) 而增加社會(hui) 總福利;其次，伴隨中國居民家庭儲(chu) 蓄率的居高不下和金融資產(chan) 的普遍持續增加，自願性養(yang) 老儲(chu) 蓄製度擁有更廣的人群基礎。

　　(三)有利於(yu) 降低費率助推供給側(ce) 結構性改革

　　習(xi) 慣性的考慮需求多於(yu) 考慮供給給中國社會(hui) 保障事業(ye) 發展帶來的現實壓力和未來挑戰都極其沉重，適當降低社會(hui) 保險費率以適應供給側(ce) 結構性改革成為(wei) 必然。梳理社會(hui) 保險的五個(ge) 險種，失業(ye) 、工傷(shang) 和生育的原費率加總也不足5%，即使經過2015年以來的兩(liang) 次調整，其總下調也不足3個(ge) 百分點，這很難有效緩解企業(ye) 和個(ge) 人的負擔，醫療保險的政策性費率雖然有8%(近年來全國實際平均費率為(wei) 9%左右)，但目前財務已經十分堪憂以至於(yu) 退休人員繳費也正在被提上議事日程，很明顯有效的改革必須著眼於(yu) 養(yang) 老保險28%的費率總量及其20+8的費率結構。如果將養(yang) 老保險個(ge) 人賬戶8%的費率從(cong) 強製性保險中剝離，不僅(jin) 有利於(yu) 優(you) 化製度結構，也能有效降低企業(ye) 和個(ge) 人負擔。

　　(四)企業(ye) 製度統賬分離有利於(yu) 各製度間的平衡

　　企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險是其他養(yang) 老保險製度的模板，對其進行統賬分離可以帶動全民的基本養(yang) 老保險製度去個(ge) 人賬戶的改革，如此一可避免計息率的攀比，二可消除待遇水平的攀比。當前，城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險的製度模式是“政府津貼+個(ge) 人賬戶”，正在並軌的機關(guan) 事業(ye) 單位基本養(yang) 老保險則是“社會(hui) 統籌+個(ge) 人賬戶”。居民和職工兩(liang) 類基本養(yang) 老保險中有三個(ge) 不同的個(ge) 人賬戶，城鄉(xiang) 居民的個(ge) 人賬戶是實賬，企業(ye) 職工的個(ge) 人賬戶基本是空賬，機關(guan) 事業(ye) 單位雇員的個(ge) 人賬戶可能是實賬，不同個(ge) 人賬戶下的計息率既有風險利率又有無風險利率，如果改強製性個(ge) 人賬戶為(wei) 自願性養(yang) 老儲(chu) 蓄，則人群之間因計息率產(chan) 生的攀比與(yu) 矛盾就可避免。與(yu) 此同時，城鄉(xiang) 居民養(yang) 老保險個(ge) 人賬戶分離出來後，居民的養(yang) 老金製度回歸政府津貼，其與(yu) 職工養(yang) 老保險的攀比及相關(guan) 不和諧因素可得以消除。

　　(五)可助推全民的多支柱養(yang) 老保障體(ti) 係優(you) 化發展

　　在過去的二十多年，我們(men) 慣於(yu) 用錦上添花的思維來構建企業(ye) 職工的養(yang) 老金體(ti) 係，明顯缺少一些雪中送炭的考量，在強調縱向多層次的時候，忽略了橫向多支柱的發展，這導致極少部分人群的保障有餘(yu) ，大部分人群的保障明顯不足。中國的養(yang) 老保障製度發展到今天，我們(men) 必須以“人人享有基本保障”為(wei) 目標，充分考慮製度對不同人群的可及性。將個(ge) 人賬戶建成自願性的個(ge) 人養(yang) 老儲(chu) 蓄賬戶製度可以帶動與(yu) 零支柱、一支柱平行的第三支柱的發展，如此非正規就業(ye) 人群可以不用顧忌第一二支柱的門檻而享有第三支柱，正規就業(ye) 人群中的低收入者也可以隻建立第一支柱而不用背負二三支柱的費率負擔，絕大部分的非就業(ye) 人群都可以在零支柱的基礎之上享有第三支柱。當前，90%的城鎮居民和60%的農(nong) 村居民都擁有20%以上的儲(chu) 蓄率，這是發展自願性養(yang) 老儲(chu) 蓄的基礎。

　　以徹底的統賬分離為(wei) 基礎，我們(men) 認為(wei) 政府必須盡

　　快評估、買(mai) 斷債(zhai) 務，目前整體(ti) 製度的累計結餘(yu) 和個(ge) 人賬戶空賬規模之間的差額還不太大，還債(zhai) 還是有能力的。如果再拖幾年，屆時就是想分開恐怕也有心無力了。當然，“分離”和“還賬”要以整體(ti) 製度的其他參量改革來配合，特別是要努力提高遵繳率和繳費基數，不然製度的收支平衡就會(hui) 出問題。

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