[關(guan) 鍵詞]人口發展戰略;全麵二孩;計劃生育政策;人口均衡發展

　　[中圖分類號]C924.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-9314(2016)05-0122-04

　　[收稿日期]2016-08-06

　　[基金項目]國家行政學院院級課題“完善我國人口發展戰略研究”(16ZBXM011)

　　[作者簡介]韓玥，國家行政學院政治學教研部博士後。

　　一、我國新時期人口發展戰略

　　(一)我國新時期人口發展的基本判斷

　　1.人口總量峰值控製在15億(yi) 人左右，全國總和生育率應保持在1.8左右，過高或過低都不利於(yu) 人口與(yu) 經濟社會(hui) 的協調發展。

　　2.確定人口發展戰略，必須既著眼於(yu) 人口自身的問題，又要處理好人口與(yu) 經濟社會(hui) 資源環境之間的關(guan) 係。

　　3.統籌解決(jue) 人口數量、素質、結構、分布問題，必須調整發展思路，優(you) 先投資於(yu) 人的全麵發展。

　　(二)我國新時期人口發展的戰略思想

　　推進製度創新，優(you) 先投資於(yu) 人的全麵發展，穩定低生育水平，提高人口素質、改善人口結構，引導合理分布，實現人口大國向人力資本強國轉變，實現人口與(yu) 經濟社會(hui) 資源環境的協調與(yu) 可持續發展。

　　(三)我國新時期人口發展的戰略理念

　　優(you) 先投資於(yu) 人的全麵發展，即促進發展成果由全體(ti) 人民共享。具體(ti) 涵括：發展為(wei) 了人——從(cong) 發展的目標來看，人的全麵發展是任何發展最基本的價(jia) 值體(ti) 現;發展依靠人——從(cong) 發展的動力來看，人是發展的主體(ti) ;發展適應人——從(cong) 發展的要求來看，對發展的任何謀劃，必須與(yu) 該階段人的基本素質和能力相適應;發展體(ti) 現人——從(cong) 發展的原則來看，發展要體(ti) 現人的價(jia) 值、要求和權利，確保發展成果及時並最終全部體(ti) 現在人的發展上;發展塑造人——從(cong) 發展的作用來看，發展不僅(jin) 僅(jin) 是為(wei) 了人，客觀上它還改變人。

　　(四)我國新時期人口發展的戰略目標

　　2020年，人口總量控製在14.5億(yi) ，人口素質大幅度提高。群眾(zhong) 普遍享有較好的醫療保障，出生缺陷發生率、孕產(chan) 婦和嬰兒(er) 死亡率持續下降。15歲以上人口平均受教育年限達11年左右。基本建立覆蓋城鄉(xiang) 居民的社會(hui) 保障體(ti) 係。人居環境質量明顯改善。21世紀中葉前，人口峰值控製在15億(yi) 人左右，之後人口總量緩慢下降，人均收入達到中等發達國家水平。人口素質和健康水平全麵提高。建立起比較完善的社會(hui) 保障體(ti) 係。人口分布和就業(ye) 結構比較合理，城鎮化水平達到中等發達國家水平。創建環境生態良好的現代化人居環境。

　　當前我國人口發展、經濟發展和社會(hui) 發展處於(yu) 一個(ge) 整體(ti) 的係統性轉型階段。認真分析在這個(ge) 階段出現的一係列社會(hui) 問題和突出矛盾，會(hui) 發現最核心的原因在於(yu) 社會(hui) 發展與(yu) 經濟發展還不協調。經濟新常態下，很多問題其實質是長期以來重物輕人累積形成的。投資於(yu) 人指一個(ge) 國家或地區在人的基本生存條件、人力資源開發、人力資本積累、人的發展機會(hui) 和人的能力培養(yang) 等促進人的全麵發展方向的投入。其重點在於(yu) 投資於(yu) 人的發展能力。優(you) 先投資於(yu) 人注重把更多的資源配置到與(yu) 人的全麵發展直接相關(guan) 的領域，同時也注重經濟發展與(yu) 人的發展統一。

　　二、新時期處理我國人口工作應當注意的幾個(ge) 問題

　　(一)全麵二孩與(yu) 計劃生育

　　全麵二孩政策是中央把握大局、審時度勢做出的科學選擇，依據2010年全國人口普查，2014年全國人口抽樣調查等數據，利用分人群分要素回推、孩次遞進、聯合國人口預測和微觀仿真等方法，對全麵二孩下的人口變動情況，做了多方案測算比較，5年內(nei) 多出生人口 1700萬(wan) 人，生育水平有所回升。結果如下：

　　表(略)

　　從(cong) 政策實施的情況和生育意願看，單獨二孩政策對出生人口的增加影響有限，近幾年出生人口最多時達1700萬(wan) 左右。如果全麵放開二孩政策，近幾年出生人口會(hui) 明顯增加，最多時可達2300萬(wan) 人;其他年份在2000萬(wan) 左右，但仍達不到我國過去的出生高峰。1962-1973 年我國每年出生人口都在2400萬(wan) ～3000萬(wan) ，1981-1997年我國每年出生人口也在2000萬(wan) 人以上。

　　計劃生育主要是生育的調控，包括生育時期的選擇、生育數量和間隔的控製及非意願妊娠的預防和處理。這是一項家庭計劃，是老百姓基本的、普遍的、長期的需求。全麵二孩以後的計劃生育即是一對夫妻生育兩(liang) 個(ge) 孩子之後，繼續生育仍然要受到法律和政策的限製。人類自身生產(chan) (生育)應該調控，非意願妊娠應該預防，因而新時期計劃生育不但要搞，而且還必須加強。

　　計劃生育涉及人口數量調控、人口結構和人口分布，而人口問題始終是基礎性、戰略性問題，是製約我國全麵協調可持續發展的重大問題，是影響經濟社會(hui) 發展的關(guan) 鍵問題。人口眾(zhong) 多的基本國情、人口對經濟社會(hui) 發展的沉重壓力、人口對資源環境的緊張關(guan) 係等情況並沒有變，對人口形勢判斷的這“三個(ge) 沒有改變”，導致在新形勢下計劃生育仍然應該是我國的基本國策。當然，我們(men) 應當重新界定計劃生育的新內(nei) 涵。一是統籌解決(jue) 好人口數量、素質、結構、分布問題，適當提高生育水平(總和生育率1.8)，使我國人口保持規模適度、人口素質較高、人口結構優(you) 化、人口分布合理，從(cong) 而實現促進人口長期均衡發展的目標;二是引導家庭負責任地生育;三是做好計劃生育技術服務，采取綜合措施讓符合條件的育齡婦女“生得起、生得出、生得好”。

　　(二)少數民族地區人口政策

　　我國各少數民族人口發展不平衡。據2010年第六次全國人口普查，全國總人口為(wei) 13.4 億(yi) 人，其中漢族人口為(wei) 12.2億(yi) 人，占人口總數的91.51%，少數民族人口1.14億(yi) 人，占8.49%。同2000年第五次全國人口普查相比，漢族人口增加6600萬(wan) 人，增長5.74%;各少數民族人口增加736萬(wan) 人，增長6.92%。在這些少數民族中，人口在千萬(wan) 以上的有壯族、回族、滿族、維吾爾族等4個(ge) 民族。人口在30萬(wan) 以下的有：布朗、撒拉、毛南、阿昌、普米、塔吉克、怒、烏(wu) 孜別克、俄羅斯、鄂溫克、德昂、保安、裕固、京、基諾、高山、塔塔爾、獨龍、鄂倫(lun) 春、赫哲、門巴、珞巴等28個(ge) 民族。其中，有13個(ge) 民族人口在10萬(wan) 以下;有6個(ge) 民族人口不足1萬(wan) ，為(wei) 塔塔爾族、珞巴族、高山族、赫哲族、獨龍族、鄂倫(lun) 春族。

　　聯合國在強調保護自然生態多樣性的同時，更強調種族、民族文化多樣性的保護，強調要保護語言上、宗教上的少數人及土著人的權利。在我國經濟社會(hui) 快速發展的過程中，應重視對少數民族權益的保護，注意少數民族人口發展的均衡和可持續性。少數民族的優(you) 秀文化將是中國今後創新發展的重要動力和源泉。1982年2月經五屆全國人大五次會(hui) 議批準的“六五”計劃指出：“少數民族聚居的地區，也要實行計劃生育，並根據各個(ge) 地區的經濟、自然條件和人口狀況，製定計劃生育工作規劃”。[1]1984年4月中共中央批轉的國家計劃生育委員會(hui) 黨(dang) 組《關(guan) 於(yu) 計劃生育工作精神的匯報》中說：“對少數民族的生育政策，可以考慮，人口在一千萬(wan) 以下的民族，允許一對夫婦生育二胎，個(ge) 別的可以生育三胎，不準生四胎……”[2]2000年11月13日國家計劃生育委員會(hui) 、國家民族事務委員會(hui) 關(guan) 於(yu) 印發《關(guan) 於(yu) 加強少數民族人口與(yu) 計劃生育工作的意見》的通知要求：要充分考慮到各民族、各地區之間的差異性，對於(yu) 人口增長已降低到較低水平的民族和地區，要穩定低生育水平，注意研究解決(jue) 低生育水平下的人口問題;對於(yu) 人口增長過快、計劃生育率較低的民族和地區，要采取有效措施控製人口過快增長。[3]

　　從(cong) 以上政策規範中我們(men) 可以看出我國對少數民族的人口政策的製定呈現比較原則、各地方政策不統一等特點，因而，筆者建議，首先，在立法方麵，建議完善《人口與(yu) 計劃生育法》內(nei) 容，增加“國家對少數民族人口發展進行統籌規劃和具體(ti) 指導，促進各少數民族人口的可持續發展和均衡發展”等內(nei) 容。同時，對地方立法給予加強指導。其次，對現行的少數民族計生政策執行情況加大監督和評估，分析情況，指導各地方對少數民族的人口均衡發展製定具體(ti) 政策。最後，全麵二孩政策實施後，對少數民族的計生政策也應加強研究，特別是對人口較少的民族人口發展情況及人口發展出現負增長的民族進行預測評估，有針對性地製定相關(guan) 政策措施。

　　三、促進人口長期均衡發展的對策

　　“促進人口長期均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全麵實施一對夫妻可生育兩(liang) 個(ge) 孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。”[4]這是黨(dang) 中央站在中華民族長遠發展的戰略高度，遵循人口發展規律，順應人民群眾(zhong) 期盼做出的重大舉(ju) 措，具有重大的現實意義(yi) 和長遠的戰略意義(yi) 。

　　第一，改變計劃生育工作機製。以控製人口數量(少生)降低生育率為(wei) 目標的計劃生育工作已經終結，幾十年圍繞少生形成的思路、方法、體(ti) 製、機製必須改變。未來，我國控製人口數量的任務將明顯減弱，改善人口結構和提高出生人口素質的任務將逐漸加重，計劃生育家庭的利益保障任務將逐漸加重。我國計劃生育已經進入了一個(ge) 新時期，新時期計劃生育的工作目標是促進人口長期均衡發展，新目標要求是新思路、新方法、新體(ti) 製、新機製。城鄉(xiang) 統籌，逐步實現城鄉(xiang) 生育政策、獎勵扶助、特別扶助、免費計劃生育技術服務等製度的統一，維護公民實行計劃生育的合法權益。做好計劃生育政策轉型，首先要做好目標轉型，從(cong) 控製人口數量(少生)向促進人口長期均衡發展轉變，從(cong) 嚴(yan) 格控製人口數量向鼓勵按政策生育轉變;其次要做好工作方法的轉變，更加注重依法行政、人文關(guan) 懷、政策引導、宣傳(chuan) 倡導、技術服務;再次要做好深化計劃生育服務管理改革，主要是體(ti) 製和機製的改革，如行政管理體(ti) 製、公共服務體(ti) 製、社會(hui) 管理體(ti) 係;最後要加快推進計劃生育治理體(ti) 係和治理能力現代化，堅持一把手親(qin) 自抓、負總責;堅持目標管理責任製;堅持一票否決(jue) ，加快構建與(yu) 新時期、新任務相適、科學完備的計劃生育服務管理新機製。

　　第二，加強配套製度建設。(1)加快政策銜接。按照老人老辦法、新人新辦法的原則，妥善處理好曆史遺留問題和單獨二孩社會(hui) 扶養(yang) 費征收的問題，目前認識不一致，協調難度大。做好政策調整前後利益導向，政策連續的銜接，維護好法律和政策的嚴(yan) 肅性、公平性，確保平衡過渡，好事辦好。(2)建設基層隊伍。縣以上衛生、計劃生育機構整合進展比較順利，現主要問題是鄉(xiang) 鎮衛生院、社區衛生服務中心和計劃生育服務站的整合比較慢，計生服務站的人員不願到衛生院，造成衛生院和社區衛生服務中心任務在增加，人員的數量在減少，甚至出現編製減員，一個(ge) 單位兩(liang) 種待遇(一、二類事業(ye) 單位)，計生專(zhuan) 幹及公務員數量得不到保證，直接影響到執法和監管。(3)健全婦幼保障體(ti) 係。全麵放開二孩後，如何做到“生得出、生得好”，是對婦幼保障體(ti) 係提出了更高的要求，當前是需大於(yu) 供，縣級以下婦幼服務能力比較弱，大部分鄉(xiang) 鎮衛生院、社區衛生服務中心不具備接生分娩的條件和能力。所以，“十三五”期間要加快擴建、新建婦幼保健院，增添設備設施，加強人才隊伍特別是兒(er) 科隊伍建設，落實0.29/千人的規定標準，以滿足人民群眾(zhong) 的需求。(4)加大信息化建設。提升治理能力水平和做好監管服務信息化是前提。國家層麵要按頂層設計，各地要做好規劃，抓好試點，資金要舍得投入，真正實現上下、左右互聯互通，通過注冊(ce) 登記、圍產(chan) 期保健、住院分娩、出生醫學證明、預防接種等多渠道掌握和提升信息的準確度。

　　第三，加大領導、監管與(yu) 保障力度。(1)加大領導力度。新形勢新要求，中央要適時召開全國計劃生育工作會(hui) 議，黨(dang) 和國家領導人對計生工作要經常做出批示和指示，以傳(chuan) 遞信號。地方各級黨(dang) 委和政府要堅持一把手親(qin) 自抓，負總責，該開的會(hui) 、該講的話、該抓的典型、該一票否決(jue) 的和該問責的要一如既往，計劃生育成員單位要認真履職，積極配合。(2)加大風險防控與(yu) 違法查處力度。要加強動態監測和風險防控工作，要切實實名登記、育性掌控、出生人口的跟蹤監測，建立出生信息發布製度和預警機製，真正做到可管可控;對違法生育要嚴(yan) 格抓住《人口與(yu) 計劃生育法》的“法律責任”追究;要加大性別比治理的力度，要發揮區域協作的機製，嚴(yan) 格打擊“兩(liang) 非”行為(wei) ;對從(cong) 事計劃生育的工作人員，如濫用職權、違法辦事、涉嫌犯罪的要依法嚴(yan) 肅處理，真正做到法律麵前人人平等。(3)加大財政保障的力度。全麵放開兩(liang) 孩後，社會(hui) 撫養(yang) 費的征收將大幅度減少，出生人口基數增加，體(ti) 係建設要加強，獎扶政策要提標，流動人口公共服務要均等化，失獨家庭扶助要做好，“二免”“兩(liang) 補”各項保健和技術服務要保證，鄉(xiang) 村計生隊伍的待遇要落實。所以，用於(yu) 計劃生育的經費隻能增加，不能減少。

　　四、結 語

　　隨著經濟社會(hui) 的快速發展和生活方式的改變，人們(men) 的生育觀念特別是年輕人的生育觀念也在發生變化，第六次人口普查的數據顯示，同第五次全國人口普查2000年11月1日0時的126588萬(wan) 人相比，10年共增加7390萬(wan) 人，增長5.83%，平均每年增加739萬(wan) 人，年平均增長率為(wei) 0.57%，已屬世界上人口增長最慢的國家之一。2012年10月26日，中國發展研究基金會(hui) 發布《中國人口形勢的變化和人口政策調整》研究報告。報告認為(wei) ，中國在這時已經進入低出生率、低死亡率的階段，人口紅利期已經結束。報告稱，根據第六次人口普查數據直接推算，中國總和生育率為(wei) 0.83，考慮到出生漏報，當前的綜合出生率應在1.0以下。研究認為(wei) ，中國人口的增長速度已經非常緩慢，中國人口占世界人口的比重繼續下降(22%下降到19%)，為(wei) 減緩全球人口壓力做出積極貢獻。如果低生育水平一直持續下去，根據人口老齡化程度和人口自我約束能力的上升，可以在勞動力“劉易斯拐點”出現之後，在2030年高峰期到來之前，逐步放鬆人口生育的外部約束，提高人口的總和生育率。全麵放開二孩政策，既會(hui) 促進我國人口年齡結構優(you) 化，也會(hui) 抑製對胎兒(er) 性別選擇的追求，有利於(yu) 出生人口性別比趨於(yu) 正常。少數民族地區人口政策也是我們(men) 應當重點關(guan) 注的問題之一，加大對民族地區計生工作的財政投入，加強法製宣傳(chuan) 教育，切實提升對少數民族優(you) 生優(you) 育的管理與(yu) 服務水平。堅持計劃生育的基本國策，既著眼於(yu) 人口自身的問題，又要處理好人口與(yu) 經濟社會(hui) 資源環境之間的關(guan) 係。統籌解決(jue) 人口數量、素質、結構、分布問題，必須調整發展思路，優(you) 先投資於(yu) 人的全麵發展，啟動實施二孩政策，逐步調整完善生育政策，做好我國人口發展政策的規劃，促進人口長期均衡發展，具有重大的現實意義(yi) 和長遠的戰略意義(yi) 。

　　[參考文獻]

　　[1]第五屆全國人民代表大會(hui) .中華人民共和國國民經濟和社會(hui) 發展第六個(ge) 五年計劃[R].1982-12-10.

　　[2]國家計劃生育委員會(hui) .關(guan) 於(yu) 計劃生育工作精神的匯報[R].1984-4.

　　[3]國家計劃生育委員會(hui) ，國家民族事務委員會(hui) .關(guan) 於(yu) 加強少數民族人口與(yu) 計劃生育工作的意見[R].2000-11-13.

　　[4]中國共產(chan) 黨(dang) 第十八屆中央委員會(hui) 第五次全體(ti) 會(hui) 議.中國共產(chan) 黨(dang) 第十八屆中央委員會(hui) 第五次全體(ti) 會(hui) 議公報[R].2015-10-29.