我國最大的結構問題是二元結構問題，統籌城鄉(xiang) 發展勢在必行。在我國統籌城鄉(xiang) 發展戰略中，西部地區縣域是一個(ge) 關(guan) 鍵著力點。因為(wei) 西部地區縣域占了全國縣域土地麵積的74%、人口總數的31%，並且西部地區縣域普遍麵臨(lin) 著工業(ye) 反哺農(nong) 業(ye) 能力低以及城市支持農(nong) 村能力低的“雙低狀態”。沒有西部縣域的統籌城鄉(xiang) 發展，就沒有全國的統籌城鄉(xiang) 發展。西部縣域如何在“雙低狀態”下統籌城鄉(xiang) 發展，四川省丹棱縣的實踐提供了有益的經驗和借鑒。

　　丹棱現象

　　丹棱縣位於(yu) 四川盆地西南邊緣，地形地貌以丘陵為(wei) 主，幅員麵積449平方公裏，2009年末總人口16.3萬(wan) 人，是一個(ge) 經濟小縣、財政弱縣和資源貧縣，也是眉山市經濟發展相對滯後的一個(ge) 縣。在這樣一個(ge) 西部小縣，會(hui) 發現一係列很有特點的現象：

　　現象一：“血吸蟲病重災區”轉為(wei) “生態文明家園”

　　30年前，丹棱縣是四川省血吸蟲病的重疫區。血吸蟲病流行於(yu) 全縣全部7個(ge) 鄉(xiang) 鎮、69個(ge) 村，有螺麵積800多萬(wan) 平方米，受威脅人口15萬(wan) 多人，占全縣總人口的90%以上。但是到了2007年，丹棱縣的血吸蟲病沒有了，而且還被列為(wei) 了全國第一個(ge) 農(nong) 村生態文明家園建設試點縣。目前，全縣建成省級環境優(you) 美鄉(xiang) 鎮1個(ge) ，省級生態村5個(ge) ，省級農(nong) 業(ye) 生態園區6個(ge) ，首批啟動4個(ge) 鄉(xiang) 鎮、20個(ge) 示範村、5個(ge) 示範環線。

　　現象二：“財力不足”但“農(nong) 民相對寬裕”

　　丹棱縣是一個(ge) 傳(chuan) 統的農(nong) 業(ye) 縣，工業(ye) 基礎薄弱，財政增收困難，屬於(yu) 典型的“吃飯財政”。2009年，全縣實現地區生產(chan) 總值22.7億(yi) 元，財政一般預算總收入僅(jin) 1.24億(yi) 元。與(yu) 之產(chan) 生鮮明對比的是農(nong) 民生活的相對寬裕，2009年全縣農(nong) 民人均純收入5182元，高於(yu) 全國平均水平，較四川省平均水平多出720元，並連續多年以兩(liang) 位數的速度快速增長。

　　現象三：“城鎮化率低”與(yu) “城鄉(xiang) 差異小”同時存在

　　2009年丹棱縣的城鎮化率僅(jin) 為(wei) 25%，低於(yu) 眉山全市平均水平9.1個(ge) 百分點。但是深入丹棱農(nong) 村，所見所感儼(yan) 然一派“農(nong) 村裏的城市生活”，城鄉(xiang) 差異不大。全縣修建樓房的農(nong) 戶達70%，飲用水衛生率為(wei) 100%，沼氣入戶率為(wei) 94.5%，生活汙水處理率為(wei) 93.2%，垃圾集中收集處理率為(wei) 95%。如今的丹棱農(nong) 民，行的是水泥路，住的是兩(liang) 層小樓，喝的是自來水，燒的是沼氣，家裏“三雙鞋”——家裏穿拖鞋，出門穿皮鞋，下地穿膠鞋。有線電視、網絡寬帶進入千家萬(wan) 戶，村村建起了圖書(shu) 室、醫務室、文體(ti) 活動室、便民服務中心。

　　現象四：“地處山區”但“貼近市場”

　　丹棱縣位於(yu) 四川盆地西南邊緣，過去交通不便，信息閉塞。現在的丹棱依然地處偏遠，但生活貼近了城市，生產(chan) 貼近了市場。以水果產(chan) 業(ye) 為(wei) 例，全縣長年活躍的水果銷售公司和經紀人在100家以上，全縣90%的水果就地銷售。還有30%的農(nong) 戶通過互聯網發布信息、接受訂單。

　　現象五：“農(nong) 閑打牌”轉向“鄉(xiang) 風文明”

　　過去的丹棱農(nong) 村，農(nong) 閑時間打牌基本上是農(nong) 民唯一的娛樂(le) 方式。今日的丹棱農(nong) 民，精神麵貌煥然一新。嗩呐演奏、文藝宣傳(chuan) 、廣場舞等文化娛樂(le) 方式隨處可見。目前，全縣長年活躍在農(nong) 村的各種文藝演出隊伍多達65支，每年為(wei) 群眾(zhong) 演出2000多場次，觀眾(zhong) 達到5萬(wan) 多人次，被文化部命名為(wei) “中國民間嗩呐藝術之鄉(xiang) ”。

　　現象六：“小城市”帶動“大農(nong) 村”

　　丹棱縣素有“嬌小美城”之稱，縣城和城鎮麵積僅(jin) 占幅員麵積的2.7%。“嬌小美城”卻承載著丹棱縣的廣大農(nong) 村，全縣總人口16.3萬(wan) 人中農(nong) 業(ye) 人口占到81.6%。

　　丹棱路子

　　透過“丹棱現象”可以發現，近幾年丹棱縣在堅持家庭聯產(chan) 承包經營體(ti) 製不變的前提下，根據自身條件，重點圍繞農(nong) 村的現代化建設，正在走出一條以農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 化和生態循環可持續發展為(wei) 基礎、以生態文明家園建設為(wei) 抓手、以整合和優(you) 化公共資源配置為(wei) 主導的統籌城鄉(xiang) 發展的新路子。

　　（一）以農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 化和生態循環可持續發展為(wei) 基礎，實現農(nong) 業(ye) 的產(chan) 業(ye) 化和生態化。

　　丹棱縣“農(nong) 民寬裕”的背後，蘊含著曆屆黨(dang) 委政府和丹棱人民30年產(chan) 業(ye) 結構調整的艱辛。因為(wei) 窮，必須發展，丹棱縣經曆從(cong) 水田改旱田，再到品種改良和產(chan) 業(ye) 升級的過程。因為(wei) 血吸蟲病，必須搞環保，丹棱縣大力發展生態循環農(nong) 業(ye) 、農(nong) 業(ye) 生態觀光旅遊。

　　1.發展以“一縣四品”為(wei) 載體(ti) 的生態農(nong) 業(ye) 。製定並實施了水果、蠶桑、茶葉、竹木等生態特色產(chan) 業(ye) 規劃，現已建成四大生態特色產(chan) 業(ye) 帶，麵積達到29.5萬(wan) 畝(mu) ，實現果農(nong) 人均1.9畝(mu) 果，茶農(nong) 人均2.8畝(mu) 茶、桑農(nong) 人均1畝(mu) 桑、林農(nong) 人均3畝(mu) 林，“一縣四品”產(chan) 業(ye) 經營收入已占農(nong) 民總收入的67%。

　　2.打造以沼氣為(wei) 節點的循環經濟鏈條。推廣沼氣、太陽能、電能等清潔能源，突出建設以“豬—沼—果”為(wei) 代表的“畜禽—沼氣—種植”農(nong) 業(ye) 生態循環模式。大力推廣農(nong) 業(ye) 生態種植技術和生物防治技術，全縣建成有機食品生產(chan) 基地1萬(wan) 畝(mu) 、綠色食品生產(chan) 基地8萬(wan) 畝(mu) 。

　　3.發展以農(nong) 業(ye) 觀光旅遊為(wei) 特色的第三產(chan) 業(ye) 。建成總長40公裏的農(nong) 村生態觀光環線，沿線發展生態休閑旅遊“農(nong) 家樂(le) ”近百家，核心區梅灣湖區域已創建成為(wei) 國家級農(nong) 業(ye) 旅遊示範點。2009年全縣鄉(xiang) 村遊接待遊客22萬(wan) 人次，實現旅遊收入4175萬(wan) 元。

　　（二）以生態文明家園建設為(wei) 抓手，實現農(nong) 村設施城鎮化。

　　丹棱縣作為(wei) 全國第一個(ge) 農(nong) 村生態文明家園建設試點縣，在新農(nong) 村村莊規劃上，堅持從(cong) 實際出發，注重實效，不強調統一模式、統一做法。立足丘陵地區實際，不強求建設大規模集中居住的農(nong) 民新村，不強求建設標準統一的居民住房，把規避自然災害和保護自然環境放在首位，引導農(nong) 民適度就地就近將住房遷建到有水、有路、有產(chan) 業(ye) 地方，做到了村莊布局顯山露水、房屋建設依山傍水、資源利用保山涵水，形成了當地村民由衷歡迎的丘區農(nong) 村新居建設新模式，並實現了農(nong) 村設施的城鎮化。

　　1.實施農(nong) 村“四通”工程，推進農(nong) 村基礎設施建設。全縣自來水入戶達90%；基本實現城鄉(xiang) 照明用電同網同價(jia) ；村村通水泥道路，通社的道路已經完成88%；抓住中國西部農(nong) 村信息化示範縣建設機遇，建成信息化示範村31個(ge) ，網上買(mai) 賣農(nong) 資和農(nong) 副產(chan) 品的新氣象蔚然成風。

　　2.全麵推進農(nong) 村“三池六改”。按照“政府引導、統一規劃、農(nong) 戶主體(ti) 、項目支持、獎補激勵”的原則，在全縣農(nong) 村全麵推進建沼氣池、汙水處理池和垃圾池，改廚、改水、改廁、改圈、改庭院、改入戶道路。對施工技術要求較高的“三池”，實行統一設計、統一標準、統一施工、統一管理“四統一”。截至2009年，全縣已完成“三池六改”建設的農(nong) 戶達1.7萬(wan) 戶，全縣57%的村建成生態文明村莊。

　　3.健全農(nong) 村生態環境保護長效機製。按照“戶分類、社收集、村保潔、鎮轉運、縣處理”的模式，充分發揮“三池六改”項目綜合效益，指導農(nong) 戶將人畜糞便進入沼氣池處理，生活汙水進入濕地池處理，生活垃圾分類處置。全縣沼氣入戶率達94.5%，生活汙水處理率達93.2%，垃圾集中收集處理率達95%。

　　（三）以整合和優(you) 化公共資源配置為(wei) 主導，實現農(nong) 民生活市民化。

　　統籌城鄉(xiang) 發展的關(guan) 鍵在於(yu) 轉變農(nong) 民的生產(chan) 生活方式。近年來，丹棱縣在加快推進農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 化和農(nong) 村生態化的同時，還通過整合和優(you) 化公共資源配置，大力提升農(nong) 村地區的公共服務水平，讓農(nong) 民在農(nong) 村也能享受到和市民同等的公共服務和社會(hui) 保障，最終通過農(nong) 民生活市民化實現統籌城鄉(xiang) 發展的目標。

　　1.優(you) 化公共服務資源配置。整合鄉(xiang) 鎮公共資源，打造集中透明、規範高效的基層政務服務平台，大力推廣便民服務隊模式，主動延伸政務服務。全縣每個(ge) 鄉(xiang) 鎮都成立了便民服務中心，共成立便民服務隊132個(ge) 。

　　2.整合政策資源配置。縣委、政府把黨(dang) 的組織部門、農(nong) 業(ye) 、水利、國土、建設、畜牧、林業(ye) 、衛生、交通等縣級各部門的涉農(nong) 職能和13項涉農(nong) 優(you) 惠政策充分運用到新農(nong) 村建設，形成”大黨(dang) 建”、“大農(nong) 業(ye) ”工作體(ti) 係，直接受益1.3萬(wan) 多農(nong) 戶，占全縣農(nong) 戶的36%。

　　3.優(you) 化社會(hui) 保障資源配置。在全縣全麵推行了新型農(nong) 村合作醫療製度，覆蓋麵積達100%，農(nong) 民參合率達97.5%。建成縣社會(hui) 福利服務中心和中心敬老院，全縣五保對象有意願入住的集中供養(yang) 率達100%。出台了城鄉(xiang) 醫療救助“一站式”服務實施辦法，實施門診救助和大病救助。全縣共建立6個(ge) 社區“愛心慈善超市”。實施就業(ye) 再就業(ye) 工程，2009年全縣下崗失業(ye) 人員和失地農(nong) 民實現再就業(ye) 1127人，轉移農(nong) 村富餘(yu) 勞動力8000多人。

　　4.整合資金資源配置。通過整合政府、社會(hui) 、金融、農(nong) 戶等資金資源，集中捆綁農(nong) 業(ye) 、交通、衛生、水利、畜牧、林業(ye) 、國土等縣級部門涉農(nong) 項目，為(wei) 統籌城鄉(xiang) 發展提供了資金保障。創新和發展了“農(nong) 戶投入為(wei) 主體(ti) 、項目投入為(wei) 引導、社會(hui) 投入為(wei) 補充”的多方投入機製。截至2009年，全縣通過財政投入、項目投入、財政貼息貸款共整合新農(nong) 村建設資金1.4億(yi) 元，帶動農(nong) 戶投入8.8億(yi) 元，有效破解資金難題。

　　5.優(you) 化精神文明資源配置。健全每個(ge) 村的社會(hui) 組織，配齊社區活動場所。全縣農(nong) 村共建成18個(ge) 村民文化公園，全縣農(nong) 家書(shu) 屋建成率100%，文化活動室建成率100%。每個(ge) 村都製定了“村民文明公約”，每年定期開展農(nong) 村“五好家庭”評選和村民運動會(hui) 。整潔、和諧、文明的觀念和行為(wei) 逐步為(wei) 廣大農(nong) 民所接受，並有效改變了農(nong) 民群眾(zhong) 的精神麵貌。

　　對丹棱實踐的思考

　　丹棱縣是眉山市統籌城鄉(xiang) 發展的一個(ge) 典型，同時也是我國廣大西部地區眾(zhong) 多縣域統籌城鄉(xiang) 發展的一個(ge) 縮影。在“雙低狀態”下，丹棱縣統籌城鄉(xiang) 發展的實踐，也引發了我們(men) 對西部地區縣域統籌城鄉(xiang) 發展的思考。

　　（一）馬克思經典理論指出城鄉(xiang) 差別是工農(nong) 業(ye) 發展水平不高的表現。

　　100多年前，馬克思在《政治經濟學批判》中首次提出了“鄉(xiang) 村城市化”的理論，恩格斯則提出了“城鄉(xiang) 融合”的論斷。馬克思主義(yi) 經典作家認為(wei) ，城鄉(xiang) 差別隻是工農(nong) 業(ye) 發展水平還不夠高的表現，消除這一差別，必須通過生產(chan) 力的提高、社會(hui) 分工的重新調整、勞動者素質的提升、共同享受大家創造出來的福利以及實現城鄉(xiang) 融合等。從(cong) 發展趨勢看，隨著社會(hui) 生產(chan) 力的快速進步，在一個(ge) 更大區域體(ti) 內(nei) ，城鄉(xiang) 必將有機地結合在一起，雙向演進和互動，相互吸收先進和健康的因素而摒棄病態的東(dong) 西，最終形成“田園中的城市”和“城市中的田園”格局，並帶來整個(ge) 社會(hui) 的改變。

　　（二）處於(yu) “雙低狀態”的西部縣域，不僅(jin) 要重視工業(ye) 化和城鎮化，更要重視農(nong) 業(ye) 和農(nong) 村現代化。

　　1.統籌城鄉(xiang) 發展必須把解決(jue) 好“三農(nong) ”問題放在更加突出的位置，增強農(nong) 村自身發展的能力。農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村和農(nong) 民發展滯後，是當前我國城鄉(xiang) 關(guan) 係不協調的主要矛盾和主要表現，這在我國西部地區表現地更為(wei) 明顯。因此，統籌城鄉(xiang) 發展，必須始終把實現農(nong) 村經濟的可持續發展作為(wei) 一個(ge) 關(guan) 鍵環節，加快農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 化的步伐，提高農(nong) 民收入水平，最終讓“農(nong) 民”成為(wei) 一種職業(ye) ；必須加大各類資源對農(nong) 村地區的支持力度，消除城鄉(xiang) 在公共服務方麵的鴻溝，提高農(nong) 村地區的公共服務水平，讓農(nong) 民的生活像“市民”。丹陵縣在統籌城鄉(xiang) 發展中，無論是發展的理念還是發展的行動，都實現了向重農(nong) 、惠農(nong) 的轉變。

　　2.統籌城鄉(xiang) 發展必須充分調動農(nong) 民的積極性和創造性。農(nong) 民是實現城鄉(xiang) 統籌發展的主人。因此，政府在產(chan) 業(ye) 發展、建設規劃、資源配置和社會(hui) 保障等方麵發揮主導作用的同時，必須確定農(nong) 民的主體(ti) 地位，以點帶麵，讓農(nong) 民實實在在地感受到統籌城鄉(xiang) 發展帶來的好處，充分挖掘農(nong) 民統籌城鄉(xiang) 發展的內(nei) 在潛力，變“被統籌”為(wei) “要統籌”。在統籌城鄉(xiang) 發展中，農(nong) 民的積極性一經調動，就有可能成為(wei) 改天換地的力量。

　　3.統籌城鄉(xiang) 發展必須切實保障農(nong) 民的利益、確保各種要素在城市和農(nong) 村公平流動。改革以來的經驗教訓表明，統籌城鄉(xiang) 發展絕不能以犧牲農(nong) 民利益為(wei) 代價(jia) ，不能把“統籌城鄉(xiang) ”變為(wei) “統籌土地”，使農(nong) 民失去賴以生存的基本資源，也不能把“城鄉(xiang) 統籌”變為(wei) “以城吃鄉(xiang) ”，致使城鄉(xiang) 差距不斷擴大。這方麵，丹陵縣在堅持家庭聯產(chan) 承包經營製度不變的前提下走統籌城鄉(xiang) 發展之路；成都市在統籌城鄉(xiang) 發展中讓農(nong) 民穿“風衣”進城，進城不失地的經驗，都值得很好地總結和借鑒。

　　4.統籌城鄉(xiang) 發展必須堅持因地製宜、走特色發展的道路。盡管城市化是統籌城鄉(xiang) 發展的必然趨勢，但並不是統籌城鄉(xiang) 發展的全部。城市和鄉(xiang) 村各有其相應優(you) 點和相應缺點。尤其是在工業(ye) 化水平不高、城市產(chan) 業(ye) 不夠發達的條件下，統籌城鄉(xiang) 發展更不應單純地把農(nong) 民遷入城市，“泛城市化”，而應根據當地實際和以農(nong) 民意願為(wei) 出發點，既要發展城市，也要改造農(nong) 村。既要推進城市化的進程，也要整體(ti) 推進新農(nong) 村建設，把農(nong) 村建設成為(wei) 基礎設施完善、環境優(you) 美的生態文明家園，縮小城鄉(xiang) 差距，實現城鄉(xiang) 之間的平衡。

　　5.統籌城鄉(xiang) 發展必須堅持規劃先行、科學定位。我國長期存在城鄉(xiang) 規劃和布局彼此脫節的不合理狀況，城鄉(xiang) 之間沒有形成合理的空間對接。統籌城鄉(xiang) 發展，必須要以統籌城鄉(xiang) 發展的理念，作好產(chan) 業(ye) 布局、城鄉(xiang) 發展、公共設施建設等規劃，形成統一、完整的統籌城鄉(xiang) 規劃體(ti) 係，並切實發揮好規劃的先行和引領作用。統籌城鄉(xiang) 發展規劃既要著眼當期，又要考慮長遠。既要看到目前高漲的城市化進程，也要看到隨著現代交通工具的發展，未來可能出現的人們(men) 由城市反向回歸“農(nong) 村”的逆城市化過程。這方麵，上世紀60年代一些西方國家在推進城市化進程中，對“逆城市”化準備不足的教訓，值得認真汲取。

　　幾點政策建議

　　盡管丹棱縣在縮小城鄉(xiang) 差距方麵付出了很大努力，但總體(ti) 上仍處在一個(ge) 較低水平上，還不能完全滿足農(nong) 民需要。這與(yu) 丹棱麵臨(lin) 的“雙低狀況”有關(guan) ，這也是西部縣域麵臨(lin) 的普遍性問題。如何助推西部縣域經濟破除“雙低狀態”，更好地推動西部縣域統籌城鄉(xiang) 發展工作，結合調研中發展的問題，提出以下政策建議：

　　第一，縣級政府是統籌城鄉(xiang) 發展工作的直接組織者和參與(yu) 者，建議進一步向基層政府放權，以增強基層政府統籌城鄉(xiang) 發展的能力。

　　第二，要使農(nong) 民有更多的渠道解決(jue) 身份轉化問題，必須在建好大城市的同時，積極建設好中小城市和小城鎮。目前不少地方對中小城鎮建設缺乏統一的規劃，建議國家加強對城鎮體(ti) 係建設的指導力度，避免盲目發展和違背農(nong) 民意願發展。

　　第三，西部地區發展欠賬多，產(chan) 業(ye) 發展相對滯後，統籌城鄉(xiang) 發展麵臨(lin) 的難度大，國家還需要進一步加大扶持力度，出台有針對性的扶持政策。

　　第四，地級市和縣鄉(xiang) 一級政府目前承擔的發展、穩定和民生等方麵的責任比較大，但財力和管理能力明顯不足，建議進一步完善財稅管理體(ti) 製和轉移支付製度，確保地方政府有穩定和足夠的收入來源，以支撐事權的行使。