小商品之鄉(xiang) 義(yi) 烏(wu) 的權力有多大？浙江省的政府部門在給地級市發通知時，11個(ge) 地級市的後麵總是再加上一個(ge) 縣級市義(yi) 烏(wu) 的名字。數百項經濟和社會(hui) 行政審批的項目，已經下放或者委托給義(yi) 烏(wu) ，絕大多數已不需要再通過行政管轄他們(men) 的金華市。

　　與(yu) 其他地方略有不同的是，浙江從(cong) 1953年開始就一直是財政省直管縣。如今他們(men) 推行的，則是經濟和社會(hui) 職能方麵的放權。而放權力度最大的正是義(yi) 烏(wu) 。義(yi) 烏(wu) 也被稱為(wei) “中國權力最大縣”。

　　縣級政府權力擴大的同時，也必然會(hui) 帶來市、縣之間的一些博弈。

　　義(yi) 烏(wu) 的一位公務員認為(wei) ，浙江的擴權強縣改革已經到了一個(ge) 瓶頸。“該放的權都已經放了，以後怎麽(me) 辦？再改就涉及太多地方了。”

　　他跟記者探討時提出一個(ge) 問題：如果行政省管縣，到底是地級市降一級，還是縣（市）升一級？

　　事實上，浙江在義(yi) 烏(wu) 試點上也頗為(wei) 謹慎。

　　本報記者倪誌剛

　　浙江義(yi) 烏(wu) 、杭州報道

　　“能放的權都已經放了，用一句俗話說就是，‘改革將進入深水區’。”7月12日，浙江義(yi) 烏(wu) 市委宣傳(chuan) 部一位官員幽默地說。

　　擺在他桌子上的一份文件可以看出義(yi) 烏(wu) 在浙江地位的特殊性：一份省政府下放給各地級市的文件中，11個(ge) 地級市後麵，再加了一個(ge) 義(yi) 烏(wu) 市。

　　“這就是浙江的‘11+1’模式，省級計劃中將義(yi) 烏(wu) 與(yu) 地級市並列。”

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　　“腳大鞋子小”

　　關(guan) 於(yu) 義(yi) 烏(wu) 擴權的背景，記者在多個(ge) 文本中發現這樣的詞語：“腳大鞋子小”，“饅頭比蒸籠大”。

　　這是形容義(yi) 烏(wu) 的發展太快，而相應的管理體(ti) 製已經束縛了義(yi) 烏(wu) 的發展。

　　據義(yi) 烏(wu) 市外僑(qiao) 辦主任馮(feng) 美蘭(lan) 介紹，義(yi) 烏(wu) 常駐外商就有一萬(wan) 多名，原來來華簽證必須去金華市、杭州市辦，來來往往很花費時間。

　　另一名曾經擔任義(yi) 烏(wu) 工業(ye) 開發區常務副主任的官員金開新介紹說，按照規劃，作為(wei) 縣級市的義(yi) 烏(wu) 開發區的道路隻能做到15米寬，而跟義(yi) 烏(wu) 對接的省級道路是50米寬。除此之外，用電指標、用地指標、信貸指標都無法跟上義(yi) 烏(wu) 的經濟發展形勢。

　　當地一位不願透露姓名的官員告訴記者，由於(yu) 義(yi) 烏(wu) 國內(nei) 、國外的客流量都非常大，因此一直想建個(ge) 機場，但報告打上去，被一直壓著不批，因為(wei) 不符合縣級市的規劃。最後在一位省領導的幹預下，義(yi) 烏(wu) 機場才被批建。義(yi) 烏(wu) 的國際展覽中心也遭遇同樣的麻煩。

　　中國的輕工小商品有很大一部分都是從(cong) 義(yi) 烏(wu) 銷往國外的，比如海關(guan) ，每年都有40萬(wan) 個(ge) 集裝箱出口，但卻隻有一個(ge) 海關(guan) 辦事處。如果有了地級市這個(ge) 權限，那麽(me) 設立海關(guan) 就比較順利了。還有，進出口檢驗檢疫、外匯管理等機構的設置都與(yu) 義(yi) 烏(wu) 的經濟發展不配套。

　　再比如金融，義(yi) 烏(wu) 去年金融機構存款餘(yu) 額達到了586.2億(yi) 元，但按照擴權前的金融製度，義(yi) 烏(wu) 不能設立銀行分行。很多商業(ye) 銀行要先在金華設立金華支行才能踏進義(yi) 烏(wu) 金融界，這個(ge) “攔路虎”總讓銀行老總們(men) 對進駐義(yi) 烏(wu) 麵有難色，而且這也不方便義(yi) 烏(wu) 企業(ye) 的融資。

　　這樣類似的麻煩，在經濟發達的浙江隨處可見。高度發達的民營經濟和縣域經濟，使得浙江一些縣或者鎮的經濟甚至遠遠超出一個(ge) 市的經濟總量。

　　正是在這個(ge) 大背景下，浙江很早就啟動了強縣擴權的改革。

　　不過，與(yu) 當下很多省市從(cong) 財政支付轉移省管縣開始不同，在財政體(ti) 製上，浙江自1953年以來就一直有省管縣的傳(chuan) 統，市級財政不與(yu) 所轄縣產(chan) 生結算關(guan) 係。這一財權處理的曆史傳(chuan) 統，為(wei) 浙江推行包括財權、事權、人權在內(nei) 的省管縣改革奠定了基石。

　　從(cong) 1992年至今，浙江省已經進行了五輪強縣擴權改革。

　　擴權主要采取三種方式進行：一是減少管理層級，原來縣報市再報省，改為(wei) 縣直接上報審批和管理；二是由省以交辦的方式下放，直接由縣審批和管理；三是市通過交辦的方式將權限下放給縣審批和管理。

　　1992年到2002年的十年間，省、市向縣下放了若幹管理權限。僅(jin) 2002年的一次，浙江就將313項原屬地級市的經濟管理權限下放給20個(ge) 縣（市、區）。

　　2007年，浙江的縣域經濟GDP已占到浙江的70%，是中國縣域經濟最發達的省份。有專(zhuan) 家評論說，這與(yu) 浙江進行的下放權限的改革不無關(guan) 係。

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　　一次隻針對義(yi) 烏(wu) 的改革

　　2006年11月，浙江啟動第四輪強縣擴權試點。這一次，義(yi) 烏(wu) 成為(wei) 主角，因為(wei) 這次擴權隻針對義(yi) 烏(wu) 。

　　文件這麽(me) 描述：“賦予義(yi) 烏(wu) 市與(yu) 設區市同等的經濟社會(hui) 管理權限；推動義(yi) 烏(wu) 優(you) 化機構設置和人員配置。”

　　義(yi) 烏(wu) 市委宣傳(chuan) 部一位官員告訴記者，在行政體(ti) 製不改變由金華市領導的情況下，除了規劃管理、重要資源配置、重大社會(hui) 事務管理等經濟、社會(hui) 管理權限以外，義(yi) 烏(wu) 與(yu) 地級市有同等的經濟社會(hui) 管理權限。

　　這些權限有多少？

　　這位官員說，浙江一個(ge) 地級市大大小小的審批權力大約有1000多項，義(yi) 烏(wu) 擁有618項。

　　不僅(jin) 如此，義(yi) 烏(wu) 在浙江省還獲得了“11+1”的待遇：浙江省在11個(ge) 地級市外，將義(yi) 烏(wu) 列為(wei) 計劃單列縣，浙江一些重要經濟計劃指標的分配，如土地、金融指標等都是作為(wei) 地級市的待遇單列。即便是浙江召開地級市的經濟工作會(hui) 議，身為(wei) 縣級市的義(yi) 烏(wu) 也要參加。

　　浙江省省直管縣政策的主要參與(yu) 者、省委研究室副主任沈建明說，通過擴權，義(yi) 烏(wu) 已基本上具備了地級市政府所具有的權限，現在義(yi) 烏(wu) 的書(shu) 記和市長也是副廳級，屬於(yu) 省直管幹部。

　　義(yi) 烏(wu) 市委辦公室副主任施文臻認為(wei) ：“擴權帶來最直接的好處，就是審批環節的減少，辦事效率的提高。”

　　C

　　賦予多項涉外權

　　7月中旬，記者在義(yi) 烏(wu) 國際商貿城看到，大批來自中東(dong) 、歐洲的商人在商貿城到處轉悠。

　　“以前辦簽證要到杭州，現在在義(yi) 烏(wu) 就可以辦了，方便多了。”一名會(hui) 講中文的中東(dong) 商人告訴記者，他經常來義(yi) 烏(wu) 采購商品，因為(wei) 經常要帶不同的助手，經常要到杭州辦理有關(guan) 手續，很麻煩。現在在義(yi) 烏(wu) 就可以辦理外國人簽證和居留許可等多項涉外權力。

　　這些權力並非浙江省所有，而是2006年浙江單獨給義(yi) 烏(wu) 擴權後，外交部和公安部先後授予的權力。2008年，義(yi) 烏(wu) 共簽發居留許可證和簽證1.9萬(wan) 人次。直接帶來的結果是：境外企業(ye) 駐義(yi) 烏(wu) 辦事處從(cong) 2006年的不足600家猛增到2300多家。

　　擴權後義(yi) 烏(wu) 市設立了海關(guan) 、出入境檢驗檢疫、外匯管理、股份製商業(ye) 銀行等相關(guan) 分支機構，並賦予這些分支機構設區市或相當於(yu) 設區市的職能。

　　2007年和2008年，義(yi) 烏(wu) 出口標箱分別增長30.5%、24%。

　　對於(yu) 大多數縣（市）來說，以上這些權力並不那麽(me) 重要，也不那麽(me) 容易獲得。

　　而其實，更多的便利來自於(yu) 普通群眾(zhong) 和商人。

　　義(yi) 烏(wu) 人陳明林買(mai) 了一台二手車，他在義(yi) 烏(wu) 行政辦事大廳很快辦好了過戶手續。這項權力就是從(cong) 金華市下放下來的。以前，他就得去金華跑一趟。

　　經過幾輪放權，義(yi) 烏(wu) 已獲得了更多的自主權，比如公務員考試、汽車換牌、衛生係統考試、班車票價(jia) 核定等，這些以前必須在金華市審批的權限，都已下放到義(yi) 烏(wu) 。

　　當地政府部門提供的材料說，單是機動車駕駛考試權限下放一項，就給義(yi) 烏(wu) 人每年節約2000餘(yu) 萬(wan) 元；下放的公務員考試、相關(guan) 職稱考試權限，兩(liang) 年就為(wei) 義(yi) 烏(wu) 市1.5萬(wan) 多人省去舟車勞頓和相關(guan) 費用至少150萬(wan) 元；公安交警下放的機動車變更登記這一管理事項，一年就可為(wei) 群眾(zhong) 節省500萬(wan) 元。

　　“其實是管理事項太多了，有很多管理權限完全是多餘(yu) 的。”義(yi) 烏(wu) 市政府一位公務員告訴記者，他看到近千項具體(ti) 的管理事項時，吃驚地發現很多瑣碎的事情都是需要去市裏或者省裏辦理的：“比如汽車變更手續，在縣裏登記就完全可以了，沒必要全部跑到市裏去排隊。”

　　對於(yu) 企業(ye) 而言，審批手續的繁雜是不可避免的痛苦。比如，一個(ge) 地方企業(ye) 若想申請出口經營權，需要跑遍工商、海關(guan) 等多個(ge) 部門，一般到拿到證得6個(ge) 月之久。

　　相比當下其他地方繁雜的審批環節，義(yi) 烏(wu) 顯然比其他地方更有競爭(zheng) 力。

　　上述那位官員介紹說，擴權主要是減少了管理層次，簡化了審批程序，使群眾(zhong) 辦事成本更低、效率更高。“與(yu) 擴權前相比，項目辦理時間平均減少4-5個(ge) 工作日。”

　　義(yi) 烏(wu) 市建設局法規科負責人告訴記者，現在義(yi) 烏(wu) 建設係統向上申報的項目，比如建築企業(ye) 資質的年檢等，幾乎全部不需要經過金華市建設局，而直接可以向省建設廳申報。

　　“以前要先送到市建設局，市建設局要等全市其他縣、區的送齊了再向省裏送，你想想多耽擱時間？”

　　據他介紹，義(yi) 烏(wu) 的工程量占到金華地區的一半，但是申報浙江省的“錢江杯”優(you) 質工程指標，以前必須先要獲得市裏的“雙龍杯”才能再上報。“市裏要平衡，也不可能給我們(men) 一半的指標啊。”而現在，省建設廳已直接放權，將指標直接落實到義(yi) 烏(wu) 。

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　　小市大縣博弈

　　“全國百強縣”排行榜上，浙江的上榜縣數量一直位居全國第一，這或許是浙江18年來不斷推進省直管縣舉(ju) 措的碩果。

　　2009年7月9日，財政部一紙《關(guan) 於(yu) 推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出省管縣財政改革將在2012年底前在中國大部分地區推行的實施目標。包括湖南在內(nei) 的大多數省份啟動這一改革。

　　浙江無疑再次走在了前麵。

　　2009年年初，浙江省開始了第五輪強縣擴權改革。

　　與(yu) 以往不同的是，當年8月該省還配套出台了《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若幹規定》，這是全國範圍內(nei) 首部關(guan) 於(yu) “擴權強縣”的省級政府規章。

　　這個(ge) 規章規定，凡是法律、法規、規章明確以外的省和設區市的管理權限，除規劃建設、重要資源配置、重大社會(hui) 事務管理職能外，其他社會(hui) 經濟管理職能原則上應當交由縣（市）政府或其相關(guan) 主管部門行使。

　　也就是說，義(yi) 烏(wu) 的經驗已經開始在浙江全省推廣。

　　不過，這次推廣並沒有把義(yi) 烏(wu) 所獲得的權限全部放出去，也就是說浙江其他縣並沒有獲得義(yi) 烏(wu) 試點時全部的權力。

　　沈建明認為(wei) ，省管縣的核心不是誰來管，不全部是權力轉移，而是一個(ge) 鬆綁的概念。他介紹說，浙江下放權限的同時，也在進行省級審批事項的削減。

　　浙江從(cong) 1999年開始，省級審批權限從(cong) 3200多項減少到600多項。“我們(men) 的改革就是調動積極性，多給縣一些積極性、發展權，理論上它會(hui) 發展得快一些。”

　　縣級政府權力擴大的同時，也必然會(hui) 帶來市、縣之間的一些博弈。

　　在義(yi) 烏(wu) ，很多政府工作人員都願意談擴權好，但不願跟過去對比。“老是說來說去，你說市裏會(hui) 怎麽(me) 想？現在畢竟還屬於(yu) 他們(men) 管啊。”一位公務員說。

　　在目前，省管縣有兩(liang) 種模式，一種是浙江的財政體(ti) 製的省管縣模式，一種是海南的行政省管縣模式。

　　海南由於(yu) 麵積小具有省直管縣的天然優(you) 勢，而麵積大的省份則會(hui) 麵臨(lin) 很多麻煩。

　　而義(yi) 烏(wu) 的一位公務員認為(wei) ，浙江的擴權強縣改革已經到了一個(ge) 瓶頸。“該放的權都已經放了，以後怎麽(me) 辦？再改就涉及太多地方了。”

　　他跟記者探討時提出一個(ge) 問題：如果行政省管縣，到底是地級市降一級，還是縣（市）升一級？

　　不僅(jin) 是級別問題，也有人擔心，如果省直管縣，每個(ge) 縣都有做大的衝(chong) 動，會(hui) 不會(hui) 帶來重複建設的問題？市與(yu) 市之間的行政壁壘消失後，會(hui) 不會(hui) 變成更多的縣與(yu) 縣之間的行政壁壘？

　　在一些專(zhuan) 家看來，這些都隻是技術問題，還不是深層次的障礙。

　　中國（海南）改革發展研究院院長遲福林認為(wei) ，我國是一個(ge) 城鄉(xiang) 區域發展不平衡的大國，沒有“縣域”的現代化，就不可能有全國的現代化。“省直管縣”對於(yu) 壯大縣域經濟、促進城鄉(xiang) 一體(ti) 化新格局的形成、加快城市化進程都具有重大意義(yi) 。

　　浙江省委黨(dang) 校教授、政治學研究所所長何顯明認為(wei) ：“在中國，縣一級政權非常關(guan) 鍵，縣級政府的行政自主性是最強的，省直管縣最能調動的就是縣級政權的主動性。”

　　湖南省委黨(dang) 校經濟部主任易可君認為(wei) ，“市管縣”體(ti) 製下過多的行政層級造成管理效率低下。

　　在遲福林看來，不管是浙江模式，還是海南模式，都代表了一種方向，即從(cong) 財政的省管縣逐步過渡到行政的省管縣。