內(nei) 容提要：省直管縣、複合行政和縣級政權民主政治建設，是當前有關(guan) 縣政改革的三種不同方案。從(cong) 權力合理配置的視角觀察，三者之間並不衝(chong) 突，而是相互補充、相互配合，共同構成縣域管理的製度要件。通過財政體(ti) 製與(yu) 行政體(ti) 製改革，省直管縣實現省與(yu) 縣(市)之間的分權製度化，在強化縣級政府行政實體(ti) 地位的同時，為(wei) 政府向市場、向社會(hui) 分權找到了阻力最小的政治和行政單位。複合行政以政府間合作以及政府與(yu) 市場、社會(hui) 間合作的方式來解決(jue) 區域性公共事務，拓展了縣域管理的製度空間，是對省直管縣改革的有益補充。縣級政權民主政治建設在縣域政治的層麵為(wei) 省直管縣和複合行政的管理創新提供了政治基礎和體(ti) 製保障。

　　關(guan) 鍵詞：省直管縣；複合行政；縣級政權民主政治建設；權力合理配置

　　一、縣政改革：新的戰略選擇

　　縣政改革日益受到各界重視，並成為(wei) 中國擴大和深化改革新的戰略選擇，主要是基於(yu) 以下幾個(ge) 原因：

　　第一，是由縣在整個(ge) 國家政治運行中的特殊地位決(jue) 定的。在中國，縣一直最穩定、最長久的基層行政建製。伴隨著中國現代化的開啟，鄉(xiang) 鎮替代縣成為(wei) 基層政府。但是鄉(xiang) 鎮政府無相對獨立的決(jue) 策和司法機構，也沒有獨立的財政，並不具備完備的政府功能，縣依然是國家在地方的全麵代表。在整個(ge) 政治體(ti) 製中，縣作為(wei) 一種中觀存在，扮演著承上啟下的角色。它處於(yu) 國家與(yu) 社會(hui) 的交接麵上，與(yu) 微觀社會(hui) 組織的聯係更直接、更密切，能夠比較集中地體(ti) 現出國家與(yu) 社會(hui) 的互動；它的主要管轄範圍是農(nong) 村，有利於(yu) 認識對中國具有重大戰略意義(yi) 的農(nong) 村變遷；它在地方經濟發展與(yu) 製度創新中扮演著關(guan) 鍵的角色，能夠比較全麵地反映出整個(ge) 體(ti) 製的運行和變遷。科學發展觀的提出，確立了統籌城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展的新思路，既有的重城輕鄉(xiang) 的縣政格局抑製了縣域的發展，因而，以釋放縣域發展活力、促進縣域經濟社會(hui) 全麵發展為(wei) 主要目標的縣政改革被提上議事日程。

　　第二，是由縣域管理的現狀決(jue) 定的。近年來，各種錯綜複雜的矛盾在縣級層麵突現出來：如城鄉(xiang) 、區域和經濟社會(hui) 發展的失衡問題；三農(nong) 問題；腐敗問題以及各種突發性群體(ti) 事件等等。有學者認為(wei) ，“無數的跡象表明，中國很多縣(市)級以下的區域已經進入嚴(yan) 重的無政府狀態。這裏的無政府當然不是說沒有政府，而是說政府不能履行政府的功能如提供安全和服務、社會(hui) 正義(yi) 和公正等公共產(chan) 品。”筆者也曾從(cong) 地方政府的角度論述了縣域管理麵臨(lin) 的六大困境，包括：財政困難——財力越來越弱，事情越來越多；權力困局——權力越來越小，責任越來越大；行為(wei) 困惑——該做的做不了，不該做的得做；管理困擾——外有條塊分割，內(nei) 有效率低下；幹部困倦——工作特別辛苦，待遇難有提高；民生困苦——疾苦長期存在，自治難以實現。縣域管理的種種現實困境表明，縣政在中國總體(ti) 製度上的地位有被邊緣化的趨勢。要擺脫縣域管理的困境，就必須通過縣政改革提高縣級政府的管理能力，突破製約縣域經濟社會(hui) 發展的體(ti) 製性障礙。

　　第三，是由縣政改革涉及的廣泛的理論和實踐領域決(jue) 定的。中國正處於(yu) 以工業(ye) 化、現代化、城市化為(wei) 主題的全方位社會(hui) 變革進程中，經濟社會(hui) 的巨大變革提出了政治改革和政府改革的必然要求。中國的政治變革既要吸收世界各國的文明成果，又不可能照搬任何一種模式，它本身是一個(ge) 政府創新的過程。在體(ti) 製轉軌時期，縣政改革涉及的不僅(jin) 僅(jin) 是常態管理，它本身就包含了一係列體(ti) 製改革的內(nei) 容，既有宏觀的，也有微觀的；既有政治的，也有經濟、社會(hui) 、文化的；既是政治性的，也是行政性的；既有國家領域的，也有公民社會(hui) 領域的。當前學界對縣政改革有三種不同的進路，即省直管縣、複合行政和縣級政權民主政治建設。表麵上看，三種進路的理論依據、所要實現的目標、達成目標的路徑，都存在著差異和矛盾。但是，依據權力合理配置的原則可以發現三種進路的內(nei) 在關(guan) 聯。本文試圖以權力合理配置原則為(wei) 分析工具，揭示縣政改革三種進路的理論和實踐交點，並簡要探討縣政改革的基本框架。

　　二、縣政改革的三條進路：主張與(yu) 分歧

　　(一)省直管縣

　　通過權力關(guan) 係的調整，釋放經濟社會(hui) 發展的活力，是理解改革開放以來中國體(ti) 製變革最基本的政治邏輯。無論是市管縣體(ti) 製的形成和發展，還是省直管縣改革的試點和探索，都符合這一基本的政治邏輯。市管縣體(ti) 製興(xing) 起於(yu) 20世紀80年代初期，它的初衷是通過地市合並，打破計劃經濟時期形成的城鄉(xiang) 區隔、市縣分治的行政格局，以經濟相對發達的中心城市為(wei) 核心，帶動周邊縣域農(nong) 村地區的發展，實現城鄉(xiang) 經濟的一體(ti) 化。市管縣體(ti) 製在加強城鄉(xiang) 合作，加快中心城市的規模擴張，構築中國城市體(ti) 係的基礎骨架方麵發揮了基礎性製度效益。但是隨著市場替代計劃逐步成為(wei) 社會(hui) 資源配置的主要機製，市管縣體(ti) 製不僅(jin) 逐步喪(sang) 失了最重要的製度支撐，它固有的一些局限也因製度環境變遷而產(chan) 生種種“製度意外”。對於(yu) 多數省區來說，“市領導縣”體(ti) 製已失去當初的功效，反而成為(wei) 束縛縣域經濟發展的體(ti) 製性因素。

　　市管縣體(ti) 製的弊端反映的是行政權力與(yu) 市場權力的衝(chong) 突。“市縣關(guan) 係因話語權的不同來源而不斷產(chan) 生齟齬：前者為(wei) 政治話語權，來源於(yu) 行政級別的給定性輸入；後者為(wei) 經濟話語權，來源於(yu) 市場秩序的內(nei) 生性擴展。”因此，當縣域經濟異軍(jun) 突起，威脅到市的領先地位和既得利益時，市級政府往往借助行政力量，幹擾市場秩序，扣減、截留乃至剝奪縣的資源，導致“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”。其弊端主要表現在這樣幾個(ge) 方麵：一是市管縣體(ti) 製具有城市發展的偏向，市級政府往往把縣當作自己的附屬行政單位，要求縣的經濟發展從(cong) 屬於(yu) 市區經濟發展的需要，與(yu) 縣級政府爭(zheng) 投資、爭(zheng) 項目、爭(zheng) 土地、爭(zheng) 奪轄域內(nei) 一切優(you) 質資源，削弱了縣域的發展能力；二是在市管縣的體(ti) 製下，市級政府利用權力優(you) 勢，上收財權，下沉事權，事權和財權劃分嚴(yan) 重不對稱，縣級財政處於(yu) “小鬥進，大鬥出”的尷尬境地，個(ge) 別地市成了縣財力的“抽水機”；三是在“合並、升格”的大趨勢中通過行政指定方式形成的地級市，自身的經濟基礎薄弱，發展能力有限，不具備帶動縣級和鄉(xiang) 村發展的能力；四是“市管縣”體(ti) 製增加了行政管理的層級，導致信息傳(chuan) 遞速度的降低和信息失真風險的擴大，影響行政效率。

　　20世紀90年代開始，浙江省率先突破市管縣體(ti) 製的束縛。從(cong) 1992年到2006年，浙江省先後四次選擇經濟實力較強的縣(市) ，逐步下放原本歸屬於(yu) 地級市的經濟管理權和社會(hui) 管理權，並且不斷改進和完善的省管縣財政體(ti) 製，在分稅製框架內(nei) ，獎優(you) 扶弱，體(ti) 現出公平和效率的有機統一，取得了令世人矚目的成績。到2005年浙江有一半的縣(市)進入全國百強。浙江的改革產(chan) 生了巨大的示範效應。從(cong) 2003年開始，湖北、河南、四川、海南、重慶等省市，先後開始擴權強縣的試點，逐步總結出擴權強縣的不同模式。所謂“擴權強縣”，主要是通過將行政審批權下放和財政資源的傾(qing) 斜，激發縣域經濟發展的活力。這樣既順應了市場經濟發展的要求，同時又帶有濃厚的行政主導色彩。一些學者指出，在行政權力結構沒有大的變動之前，政府間的權力下放隻是解決(jue) 矛盾的權宜之計；要徹底解決(jue) 市管縣體(ti) 製的弊端，加快縣域發展步伐，還必須構建省直管縣(市)的少層次、大幅度、扁平化的公共行政體(ti) 製。

　　2005年6月，溫家寶總理在農(nong) 村稅費改革工作會(hui) 議上指出：“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’試點”；《國民經濟和社會(hui) 發展第十一個(ge) 五年規劃綱要》也明確提出要“理順省級以下財政管理體(ti) 製，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體(ti) 製”。2009年初，《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 2009年促進農(nong) 業(ye) 穩定發展農(nong) 民持續增收的若幹意見》再次強調：要“穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體(ti) 製”。這些政策信息表明，省直管縣的行政管理體(ti) 製改革，已經由學者討論層麵逐漸走入國家政策層麵。“省直管縣”的公共行政體(ti) 製，是指省、市、縣行政管理關(guan) 係由三級管理轉變為(wei) 二級管理，在政府層級和管理上，市、縣平級，市、縣分治。省直管縣意味著省級政府的管理層次減少，管理幅度擴大。為(wei) 了保證這種體(ti) 製的可行性，學界主張同時進行行政區劃和管理結構的改革。行政區劃改革的建議包括：劃小省區，增設一級行政區劃；整合縣級政區規模與(yu) 結構，優(you) 化和調整縣域政區架構；在促進城市經濟實力和綜合競爭(zheng) 力成長的過程中，將一些與(yu) 中心城市有著緊密關(guan) 聯、不可分割的縣(市)轉變為(wei) 市轄區，建構輻射與(yu) 服務型、具有可持續性的市轄區領導街道社區與(yu) 鄉(xiang) 鎮的行政管理體(ti) 製，使其中心城市成為(wei) 省轄獨立的行政單元實體(ti) ；按照相關(guan) 條件，將一些非省會(hui) 的特大型中心城市，設置為(wei) 直轄市，作為(wei) 化小區劃的方式。管理結構的轉型包括轉變政府職能，建設服務型政府，大幅度減少政府的行政事務；完善市場經濟體(ti) 製，積極培育公民社會(hui) 組織，提高社會(hui) 自我發展、自我管理、自我服務、自我約束的能力。在行政管理體(ti) 製改革的程序上，先實現財政體(ti) 製的省直管縣，並逐步下放各種行政審批權限，待條件成熟後，再將財政的省直管縣，提升為(wei) 行政上的省直管縣。

　　(二)複合行政

　　複合行政是解決(jue) 行政區劃與(yu) 經濟一體(ti) 化衝(chong) 突的公共管理創新，它豐(feng) 富了縣政改革的思路。在複合行政主張者看來，市管縣體(ti) 製的弊端是“行政區經濟”的一種表現形式。“行政區經濟”是中國常見的經濟現象，它是一種由行政區劃分割而產(chan) 生的逆市場經濟的現象，表現出地方政府企業(ye) 化、企業(ye) 競爭(zheng) 尋租化、要素市場分割化、地區產(chan) 業(ye) 結構趨同化、資源配置等級化、鄰域效應內(nei) 部化等弊端。他們(men) 認為(wei) ，省直管縣的行政體(ti) 製改革，並沒有真正抓住市管縣體(ti) 製的核心問題，不一定能真正解決(jue) 市管縣體(ti) 製麵臨(lin) 的問題。第一，市管縣體(ti) 製的弊端在於(yu) 政府職能轉變滯後，而非行政區劃不合理。市管縣體(ti) 製的製度背景是政府依托計劃體(ti) 製全麵組織經濟活動，市管縣體(ti) 製強化了一個(ge) 市對所帶縣的壟斷地位，阻礙了社會(hui) 資源在更大的區域空間自由流動、自行組合和優(you) 化配置，妨礙了地方整體(ti) 經濟力量的提升和社會(hui) 協調發展。“在不改變政府職能的前提下，單靠行政區劃的調整解決(jue) 行政區劃與(yu) 區域經濟一體(ti) 化的衝(chong) 突，隻能陷入行政區劃調整——新的區域經濟一體(ti) 化與(yu) 行政區劃的衝(chong) 突——行政區劃再調整的惡性循環。”②第二，通過區劃調整來滿足區域經濟一體(ti) 化的要求，是對行政區劃與(yu) 經濟區域功能的誤解。行政區劃的首要功能是政治與(yu) 行政管理，輕易變動行政區劃會(hui) 給管理帶來一係列的混亂(luan) 。經濟區域是生產(chan) 要素自由流動和優(you) 化配置的結果，是市場秩序自生自發演進的結果。市場化改革導致經濟區域與(yu) 行政區劃之間的關(guan) 係由過去的相對重合走向分離，是一種必然的過程，也是一種正常的現象。一個(ge) 國家不可能根據經濟區域發展格局的演變不斷地變更行政區劃。第三，單純依靠行政區劃的變更難以從(cong) 根本上克服市管縣體(ti) 製的弊端。在政府職能和政府運作方式還很不規範，地方政府還在對地方經濟社會(hui) 發展進行強有力的行政幹預的前提下，全麵推行省管縣體(ti) 製並不一定能有效地解決(jue) 市管縣體(ti) 製的弊端。其結果很可能隻是市與(yu) 市之間的行政壁壘演變為(wei) 縣與(yu) 縣之間的行政壁壘。“縮省擴縣”產(chan) 生的負麵問題，同市管縣相比，並不一定會(hui) 減少，地級市做不好的事，縣及縣級市未必就能做得好。

　　複合行政的實質“就是在經濟全球化背景下，為(wei) 了促進區域經濟一體(ti) 化，實現跨行政區公共服務，跨行政區劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與(yu) ，經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機製。”複合行政首先是一種彈性的組織和安排，它既不是政府之間按照行政命令，采取兼並或合並的方式建立的一級行政機構，也不是鬆散的政府間協調機構，而是具有一定行政職能的政府間合作機製。它既注意滿足各行政區政府對跨行政區公共服務的需求，又不完全限製各行政區政府在轄區內(nei) 行使必要的行政管理權；既保持能統攬全局的部分行政幹預力量的存在，又防止行政機構的盲目升級和臃腫。其次，複合行政下行政區政府之間的合作，主要是打破因行政區劃形成的行政壁壘，提供跨行政區公共服務，促進區域經濟一體(ti) 化，如統一規劃、統一政策、統一政務服務，實現跨行政區公共基礎設施相互聯合與(yu) 銜接，建立健全區域性社會(hui) 保障體(ti) 係等。再次，這種合作機製以自主管理為(wei) 原則，各個(ge) 行政區政府的地位是平等的，並鼓勵非政府組織的參與(yu) 。

　　(三)縣級政權民主政治建設

　　縣政民主的主張者認為(wei) ，在中國目前的政治體(ti) 製和政治語境下， 由於(yu) 現行體(ti) 製的剛性和各種利益關(guan) 係的製約，決(jue) 定了省直管縣的行政分權式改革步履艱難，難以實現突破市管縣體(ti) 製的目標。同時強縣擴權式的行政分權在加強縣級政府自主權的同時，也增加了權力濫用和公共利益被損害的風險，有可能產(chan) 生嚴(yan) 重的社會(hui) 問題。縣政民主與(yu) 省直管縣雖然在擴權方麵是一致的，但在最終的體(ti) 製性目標上則不相同。就目前而言，縣級政權民主政治建設試圖建立一整套幹部管理製度中地方領導人的激勵體(ti) 製和個(ge) 人選擇機製。它包括以下改革主張：

　　第一，改變目前縣級政權主要領導人的原籍任用回避製度。事實證明，縣級主要領導人任用回避本籍製度是一個(ge) 需要檢討的製度。這項旨在防止官員以權謀私的製度，不僅(jin) 反腐效果欠佳，在一些地方反有助長腐敗之勢。對於(yu) 一個(ge) 現代國家而言，政治首長對轄區的身份認同是十分重要的，地方自治的一個(ge) 重要原則就是充分發揮地方政治領導者對地方政治的主導作用，用地方之才、辦地方之事，同時也建立地方政府官員服務桑梓的責任意識。

　　第二，構建真正的基層民主體(ti) 製。民主製度與(yu) 選舉(ju) 製度是分不開的。考慮到中國目前的情況，可以分為(wei) 兩(liang) 步走：其一，按照現行體(ti) 製，真正按民主的原則來進行縣級人民代表大會(hui) 的代表選舉(ju) ，並使縣級人民代表大會(hui) 的代表專(zhuan) 職化，再由縣級人民代表大會(hui) 的代表選舉(ju) 縣行政長官。其二，在適當的時候過渡到由全縣選民直接選舉(ju) 縣行政長官。在這個(ge) 過程中，要有意識地培育基層群眾(zhong) 的公民意識，鼓勵他們(men) 主動參與(yu) 改革，讓他們(men) 與(yu) 政府組織內(nei) 的決(jue) 策團體(ti) 形成製度創新的合力，相互以政策輸出和民間反饋的互動方式彼此促進和溝通、糾偏和磨合，才能保證初露端倪的政治、行政體(ti) 製改革走向深入、穩妥與(yu) 高效。

　　第三，重新確立縣級政權和縣級領導人的政治定位，建立真正的責任政府。縣政民主的關(guan) 鍵是建立合理的政治授權程序，使縣政領導獲得實在的政治授權，同時讓他們(men) 負起剛性的政治責任。隻有這樣，縣域政治才可能常態化、職業(ye) 化，縣政領導職務才會(hui) 變成一個(ge) 受人尊重、創造成就感、值得長期擔任的工作，才會(hui) 吸引對本縣人民有擔當的地方政治人才。

　　第四，推進司法改革，構建司法製衡製度。目前中國司法實踐中存在的“審判活動行政化、法官職業(ye) 大眾(zhong) 化、司法權力地方化”的現象在縣域政治中尤其突出。要實現縣政民主，就得排除地方政府對地方司法的影響和幹預。根據中國目前的情況，需要建立一整套的司法製衡製度，以妥善處理中央政治的統一性與(yu) 地方政治的特殊性之間的關(guan) 係。這種司法製衡製度的核心是把司法審判權從(cong) 地方收歸中央，由中央實行垂直管理。建立縣域司法製衡的關(guan) 鍵是讓縣級司法係統的人、物、事脫離縣政權的控製，在人事、財政、業(ye) 務三方麵對上負責，而不是對縣政領導負責，並通過司法製衡來保障縣政民主，保證國家政治統一的有效性。

　　三、權力合理配置：縣政改革不同進路的交點

　　一般來說，國家權力的配置主要是指國家權力的時間與(yu) 空間、質與(yu) 量的體(ti) 製安排或曰結構布局。它包括政府縱向權力配置、橫向權力配置，政府間權力關(guan) 係和權力運行機製四個(ge) 部分。國家權力的配置是一個(ge) 動態的過程，需要根據經濟社會(hui) 的發展和權力關(guan) 係的變化不斷做出調整。權力關(guan) 係調整的實質就是要通過政治體(ti) 製的改革，形成合理的權力配置，以提高政府的管理水平和能力，釋放經濟社會(hui) 發展的活力，維護和實現最廣大人民群眾(zhong) 的根本利益。

　　改革開放三十多年來，中國政治發展一直是圍繞著權力關(guan) 係調整這個(ge) 主題展開的。在中央與(yu) 地方的權力關(guan) 係上，一方麵，通過一係列放權讓利的行政和財政體(ti) 製改革，調動了地方政府謀求本地經濟社會(hui) 發展的積極性和主動性；另一方麵又通過分稅製等一係列改革，從(cong) 財政上保證了中央政府的宏觀調控能力，借助權力關(guan) 係的調整和體(ti) 製變革，有效地推動了經濟社會(hui) 的發展。但是，目前在國家權力的配置上還存在一些不合理的環節和方麵，並成為(wei) 了提高政府管理能力，促進經濟社會(hui) 全麵協調可持續發展的障礙。例如，在中央和地方財權與(yu) 事權劃分上，財權和事權不統一，地方政府承擔了過多的公共管理和服務的責任，缺乏足夠的財力支撐；在政府間縱向權力關(guan) 係調整上缺乏法治化保障，縱向權力關(guan) 係調整缺乏連續性和穩定性，容易助長下級政府各種不負責任的短期行為(wei) 。此外，地方政府發展民主政治的動力不足，民眾(zhong) 利益表達機製不暢，缺乏監督政府行為(wei) 的有效渠道和機製。

　　上述權力配置失當的問題在縣級政府層麵表現尤為(wei) 突出。一方麵，下放權力成了國家和黨(dang) 領導體(ti) 製改革的重要內(nei) 容，縣級政權有了更大的自主性；另一方麵在黨(dang) 政分開原則指導下，縣級政權機構的分工更清楚，運行的獨立性也有所擴大，“五大班子”(黨(dang) 委、人大、政府、政協、紀委)成了縣級政權的基本架構。比較特別的是，在縣級政權層麵，以書(shu) 記為(wei) “一把手”的黨(dang) 委領導機製更具有個(ge) 人化色彩。對縣委書(shu) 記的真正製約主要來自上級黨(dang) 委，但由於(yu) 管理鏈條過長和信息不對稱，實際監督效果並不盡如人意。正因為(wei) 在縣級政治生態中難以實現對黨(dang) 政權力的有效監督，目前中央主要采用垂直管理的辦法來縮小地方黨(dang) 政權力，但這些措施又損害了縣級黨(dang) 政主導本地經濟和社會(hui) 發展的行政能力，妨礙了其對地方事務的有效管理，加劇了縣級黨(dang) 政有限權力與(yu) 無限責任間的結構性矛盾。因此，“在縣域政治中，形成了一種悖論性的現象：一方麵縣級政權抱怨上級權力下放不足，幹預過多；另一方麵縣級政權的領導者在縣域範圍內(nei) 又有著高度的自由裁量權。”

　　由於(yu) 縣域政權內(nei) 部結構的失衡以及縣域社會(hui) 發育不夠，使得縣級政權的自主性呈現出畸形狀態，即自主權的擴大集中體(ti) 現為(wei) 個(ge) 人權力的弱約束化。麵對日益增強的社會(hui) 要求(數量上和渠道上) ，擁有這種畸形自主性的縣域政權顯然疲於(yu) 應對，甚至會(hui) 由於(yu) 個(ge) 人權力的過大引發體(ti) 製內(nei) 部的抵製和社會(hui) 的不服從(cong) 。單純地依靠政黨(dang) 體(ti) 製的政治整合無法從(cong) 根本上解決(jue) 個(ge) 人權力弱約束問題。因此，縣域政權改革的邏輯，既需要通過政府縱向間權力關(guan) 係的調整，完善縣級政府的行政權能，又要通過橫向間權力關(guan) 係的調整，恢複縣域政權內(nei) 部結構的平衡，同時要為(wei) 縣域內(nei) 公民社會(hui) 和公共輿論的發展創造條件。這是一個(ge) 法治與(yu) 民主同步進行的過程。省直管縣、縣級政權民主政治建設和複合行政等圍繞縣政展開的改革與(yu) 創新，分別從(cong) 行政層級和區劃的改革、縣級政權民主政治建設和公共行政創新等不同的角度，完善了縣級政府的權力配置，有利於(yu) 提高縣級政府的管理能力和水平。由此可見，省直管縣、縣政民主和複合行政的內(nei) 在交點恰恰就是尋求國家權力在縣域的合理配置，三者之間相互關(guan) 聯、相互補充。

　　第一，省直管縣通過上下級政府間行政權力和財政權力的合理配置，提升了縣級政府的管理能力，也為(wei) 以縣政民主為(wei) 目標的政府創新奠定了法製基礎。省直管縣包含了政府層級改革和行政區劃改革兩(liang) 個(ge) 方麵的內(nei) 容。首先，在政府層級改革方麵，通過省直管縣，市縣分治，在減少行政層級，擴大縣級政府自治權力的同時，也縮減了省級政府直接幹預經濟和社會(hui) 事務的權力。在行政區劃改革方麵，縮省擴縣使得作為(wei) 中央政府代表的省級政府的行政區域大幅度縮小，而直接服務於(yu) 公眾(zhong) 和社會(hui) 的縣級政府的行政區域擴大，同樣也起到了中央向地方、特別是向縣級政府分權的目的。由於(yu) 縣級政府直接服務於(yu) 本地民眾(zhong) ，直接接受民眾(zhong) 的監督，因此更容易在縣級層次實現政府與(yu) 市場、政府與(yu) 社會(hui) 相互支撐的政治民主與(yu) 社會(hui) 民主。其次，財政改革有助於(yu) 建立縣級公共財政體(ti) 製。目前醞釀中的省直管縣就是在減少政府層級和財政層級的同時，按“一級政府，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產(chan) 權，一級舉(ju) 債(zhai) 權”的思路，完善以分稅製為(wei) 基礎的分級財政，從(cong) 而緩解縣級政府的財政困境，適當擴大縣級政府的財力，逐步建立起縣級公共財政體(ti) 製。再次，市縣分治有助於(yu) 確立以縣為(wei) 主體(ti) 的公共服務體(ti) 係。從(cong) 政府權力劃分的角度來看，中央和省級政府主要通過製定法律和政策來實現公共服務的供給，而縣級政府則扮演著公共服務直接提供者的角色。實現市縣分治的行政管理體(ti) 製後，縣(市)政府都是直接麵向公民的基層政府，最了解當地的公共服務需求，具有信息優(you) 勢與(yu) 管理優(you) 勢，能夠提供更適合本地居民(偏好)的服務。在中國這樣的單一製中央集權為(wei) 主的國家結構形式下，縣級政府的職能權限必然依法來自中央政府的授予和規定，縣政民主隻是給予了縣域地方選擇地方領導人的民主權利，並不意味著它可以違背相關(guan) 法律規定，脫離中央的領導，任意改變縣治的職權。因此，通過省直管縣的改革來完善縣級政府的權能，也為(wei) 以縣政民主為(wei) 目標的政府創新奠定了法製基礎。

　　第二，複合行政以政府間合作以及政府向市場、社會(hui) 分權的方式來解決(jue) 區域性公共事務，有利於(yu) 在縣域之間建立政府與(yu) 市場、社會(hui) 之間良性互動、功能互補的協同管理模式。省直管縣推行後，管理區域相對狹小的縣級政府，必將會(hui) 遇到大量的區域性公共事務，這些事務不可能僅(jin) 僅(jin) 依靠縣級政府的力量得到解決(jue) ，必須通過不同層級政府間或不同行政區域政府間的協調合作才能解決(jue) 。複合行政力圖在公共管理實踐中，建立政府間平等對話與(yu) 談判的協商機製，糾正命令機製的僵化，彌補利益機製的缺陷。它以靈活多變的行政契約、行政協議等方式發展合作關(guan) 係，實現政府間信息共享、角色互換。複合行政的管理特點還包括：克服科層製僵化遲鈍的弊端，在跨區域和不同的政府層級之間，建立協調性、依賴性的網絡結構；依靠市場和社會(hui) 的力量，采取政府間協議、合同外包、特許經營、政府補貼、誌願服務等多種方式，實現公共產(chan) 品和服務的多元化供給；根據公共服務的性質和規模經濟的原則，采用靈活的組織形式，實現公共物品項目和管理功能的府際間轉移；在政府與(yu) 公民社會(hui) 組織間建立多方協商的合作機製，在社會(hui) 事務的管理過程中形成公共、私人和非營利性機構的聯盟，發揮政府在協調組織間關(guan) 係、整合公共資源上的引導和協調作用，探索政府與(yu) 市場、社會(hui) 之間良性互動、功能互補的協同管理模式。

　　第三，縣級政權民主通過在縣域範圍內(nei) 建立自下而上的政治授權機製，有利於(yu) 夯實縣域管理的政治基礎，也為(wei) 政府與(yu) 市場、社會(hui) 建立協同管理的機製提供了體(ti) 製保障。現階段，縣級政府在很大程度上是一個(ge) 隻向上負責的政權機構。從(cong) 政治發展的角度上來講，公民參與(yu) 和責任政府是地方政府發展的方向。當前縣域管理的困境並不是簡單的發展問題，它實際上是縣級政府麵臨(lin) 的管理危機。隻有解決(jue) 了製約改革成敗的權力來源合法性問題，才能為(wei) 一切權力運行困難的解決(jue) 提供最為(wei) 可靠的基本製度保障。縣級政權民主政治建設的目標就是，通過自下而上的政治授權機製，確立縣級政府既向上負責又向縣域居民負責，主要向縣域居民負責的剛性政治責任，以合法性的重塑獲得足夠公信力和必要的管理權威，才能從(cong) 根本上擺脫縣域管理的危機。同時，縣級政權民主政治建設為(wei) 複合行政的管理創新提供了體(ti) 製保障。著眼於(yu) 建立一種跨行政區、跨行政層級的政府間合作機製來打破資源配置等級化的格局，思路無疑是正確的，但其政治前提必須是改變傳(chuan) 統的等級製行政體(ti) 係。等級製的行政體(ti) 製體(ti) 現的是一種金字塔形的層層隸屬的權力結構，其可能的行政運作方式必然是自上而下的領導關(guan) 係。不改變這種權力結構，要建立不同層級政府之間平等參與(yu) 的合作機製是不可能的。縣級政權民主政治建設通過建立民主的政治授權機製，改變等級製行政的政治基礎，形成扁平化的政治結構，可以為(wei) 各級政府間建立平等參與(yu) 的合作機製提供體(ti) 製保障，從(cong) 而既為(wei) 縣域管理找到一條健康道路，又能強力推動中國民主政治建設進程。