順德的大部製改革不是簡單把政府部門裁剪的“物理反應”，而是根據新形勢、新任務和政府職能轉變的需要，按照大部門製的本質要求進行創新，用“化學反應”將職能相近的部門合並，使其減少管理層級，審批手續，使其發揮更大效益。從(cong) 改革的設計思路來看，最後減少了多少部門，不是評價(jia) 改革成功與(yu) 否的標準，行政效率有沒有提高，執行力有沒有增強，為(wei) 市民服務的水平有沒有進步，這才是評價(jia) 標準。

　　順德實施大部製的背景情況和改革思路

　　改革開放以來，順德一直為(wei) 廣東(dong) 省乃至全國體(ti) 製改革“先行先試”。在這塊有強烈改革意識的土地上，曾經創造了譽滿天下的“順德模式”。如今，又創造了被媒體(ti) 稱之為(wei) “石破天驚”、“最大膽”的大部製“順德經驗”。1992年、1999年，順德先後被確定為(wei) 廣東(dong) 省綜合改革試驗縣、率先基本實現現代化試點市。在1992年機構改革中，順德就對黨(dang) 政機構實施“撤、並、建”的“手術”，將機構精簡了1/2，實際上這已經是大部製改革。進入新世紀，我國傳(chuan) 統的發展模式遇到挑戰，順德也麵臨(lin) 著體(ti) 製上的掣肘。2008年11月，在新一輪深化地方行政管理體(ti) 製改革的啟動之時，順德被列為(wei) 廣東(dong) 省“科學發展、先行先試”的地區，又一次站到了改革開放的前沿。2009年6月和8月，中央政治局委員、廣東(dong) 省委書(shu) 記汪洋兩(liang) 次聽取順德機構改革方案的匯報。他指出，順德機構改革代表縣級城市，深圳則代表大城市，“如果搞成功了，對廣東(dong) 省下一步的改革有推動，對全國都有意義(yi) 。”

　　2009年9月14日，《佛山市順德區黨(dang) 政機構改革方案》獲廣東(dong) 省委省政府批複，“大部製”正式出台。根據方案，全區原有41個(ge) 黨(dang) 政機構，按照發展規劃、城鄉(xiang) 建設、社會(hui) 管理、經濟建設、市場監管、群團工作、政務監察等職能“合並同類項”，職能重疊、相近的黨(dang) 政部門合署辦公，最終精簡為(wei) 16個(ge) ，其中：設置紀委機關(guan) 和黨(dang) 委工作部門6個(ge) ，政府工作部門10個(ge) ，精簡幅度接近2/3。

　　順德的大部製改革，以轉變政府職能、構建服務型政府為(wei) 目標，著力探索理順三個(ge) 方麵的“關(guan) 係”。一是理順部門之間職責關(guan) 係。通過職能轉變與(yu) 機構改革，明晰部門分工，並強化市場監管、社會(hui) 管理和公共服務等以往工作中較為(wei) 薄弱的環節。二是理順政府層級之間的關(guan) 係。在區與(yu) 省、市關(guan) 係方麵，積極承接佛山市先後兩(liang) 批下放的614項地級市管理權限，一些部門與(yu) 省相關(guan) 部門探索數據端口和業(ye) 務對接。在區、鎮方麵，通過容桂試點，大力簡政放權。三是理順政府與(yu) 社會(hui) 之間的關(guan) 係。在容桂試點推進社會(hui) 管理體(ti) 製改革，探索社會(hui) 和公民有序參與(yu) 、合作互動的協同治理模式。研究推進行政審批製度改革和事業(ye) 單位改革，向事業(ye) 單位、市場中介和社會(hui) 組織下放其能辦好的職能和事項。

　　本次改革不是簡單把政府部門裁剪的“物理反應”，而是根據新形勢、新任務和政府職能轉變的需要，按照大部門製的本質要求進行創新，用“化學反應”將職能相近的部門合並，使其減少管理層級，審批手續，使其發揮更大效益。從(cong) 改革的設計思路來看，最後減少了多少部門，不是評價(jia) 改革成功與(yu) 否的標準，行政效率有沒有提高，執行力有沒有增強，為(wei) 市民服務的水平有沒有進步，這才是評價(jia) 標準。

　　順德大部製改革的突出特點和初步成效

　　順德大部製改革明確定位於(yu) 縣（區）級層麵，服務於(yu) 縣域經濟和社會(hui) 發展，“放權不升格、整合不擴編”，有以下特點和成效。

　　最大限度的“同類項合並”，建立寬職能的黨(dang) 政組織運行架構，實現黨(dang) 政職能有機整合的“化學反應”。這次順德的黨(dang) 政機構整合優(you) 化，不僅(jin) 是順德曆史上機構“瘦身”幅度最大的一次，也是全國縣級黨(dang) 政機構改革中縮減整合力度最大的。其中政府機構10個(ge) ，大大低於(yu) 《廣東(dong) 省市縣人民政府機構改革意見》提出的“由縣級市改設的區設24個(ge) 以內(nei) ”的機構數限額。構建了大規劃、大經濟、大建設、大監管、大文化、大保障等的工作格局，解決(jue) 了過去部門分設過細、職能重疊、多頭管理、部門間“耍太極”和“踢皮球”的問題，通過部門整合變部門之間協調為(wei) 部門內(nei) 部協調，減少了協調工作量，提高了執行力和服務效能。比如整合工商、質監、安監、食品、藥品等有關(guan) 部門的職能，把8個(ge) “大簷兒(er) 帽”合成1個(ge) “貝雷帽”，組建區市場安全監管局，創新性提出了“網絡化管理”的模式。如區委宣傳(chuan) 部（區文體(ti) 旅遊局），通過對全區宣傳(chuan) 、文化、旅遊等資源進行係統管理和有效整合，使之前比較務虛的宣傳(chuan) 和精神文明建設工作有了抓手和平台，得以“虛功實做”。大部門製平台更寬闊，分工更清晰，工作更高效，問責也更容易，行政成本也減少了。

　　建立“四位一體(ti) ”的區聯席會(hui) 議決(jue) 策機製，實現黨(dang) 政機構統籌聯動，決(jue) 策和執行扁平化。在領導決(jue) 策層麵，在區委核心領導下，建立黨(dang) 政領導集體(ti) 決(jue) 策、統籌分工的領導體(ti) 製。全局性重大決(jue) 策由“四位一體(ti) ”（黨(dang) 委、人大、政府、政協）的區聯席會(hui) 議負責。在部門層麵，將黨(dang) 政部門中相近的職能整合到一個(ge) 部門，綜合設置黨(dang) 政機構，黨(dang) 政大部門首長分別由區委常委、副區長和政務委員兼任，由一個(ge) 領導來管，統籌聯動，責任清楚。6個(ge) 黨(dang) 委機構全部與(yu) 政府機構合署辦公。區聯席會(hui) 議的決(jue) 策一步到位地直接由大部門執行，減少了過去區領導分管和副秘書(shu) 長協調兩(liang) 個(ge) 環節，實現了行政層次上的扁平化，提高了效率。

　　加強社會(hui) 管理和公共服務綜合部門設置，在大部門之間統籌安排人力資源，優(you) 化幹部隊伍結構。為(wei) 優(you) 化資源配置，促進社會(hui) 和諧穩定，突出以人為(wei) 本、注重民生的價(jia) 值取向，綜合設置社會(hui) 管理和公共服務部門。如整合區委統戰部、農(nong) 村工作部、區民政局、外事僑(qiao) 務局以及工、青、婦、工商聯、殘聯等群團組織的職能，組建區委社會(hui) 工作部和區民政宗教和外事僑(qiao) 務局，合署辦公，集中統一處理社會(hui) 事務。又如整合衛生、人口計生部門的職能，組建區衛生和人口計劃生育局，統籌衛生、藥品監管、人口和計生方麵的公共管理與(yu) 公共服務，構建大衛生服務體(ti) 係。按照編製不突破、人員不降級的原則，製定幹部職務安排配套方案，大部門副職實行高配，設立局務委員職務。在大部門之間統籌安排人力資源，特別是充實規劃研編、政策研究、決(jue) 策谘詢等宏觀管理部門和社會(hui) 管理、公共服務、市場執法任務重的部門和部門一線工作人員的力量，解決(jue) 以往存在的人員配置不平衡的問題，形成更合理的人力資源結構。

　　實行簡政放權，改省、市垂直管理為(wei) 地方屬地管理，推進配套改革，促進全社會(hui) 參與(yu) 公共事務治理。實行簡政放權，政府逐步將微觀事項下放給基層和外移給社會(hui) ，減少了直接管理的成本。譬如賦予容桂街道部分縣級管理權限，下放第一批316項（方麵）經濟社會(hui) 管理權。權限下放後，房地產(chan) 租賃審批時間從(cong) 原來的15個(ge) 工作日縮短為(wei) 1個(ge) 工作日，宅基地審批從(cong) 24個(ge) 工作日縮短為(wei) 10個(ge) 工作日。將原屬於(yu) 省、市垂直管理的工商、地稅、質監、藥監、公安、國土、規劃、社保等部門改為(wei) 屬地管理。減少了較為(wei) 複雜的溝通與(yu) 協調環節，也減少了行政成本。推進行政審批製度、事業(ye) 單位和社會(hui) 管理體(ti) 製改革，減少行政審批事項和政府微觀管理職能，降低市場準入門檻和企業(ye) 運作成本。把政府不該管的、管不好的，通過委托、授權和購買(mai) 服務等方式，依法交由法定機構和社會(hui) 組織承擔。在資源配置上，通過人力、物力、財力和信息等各種資源的共享，開放公共事務，促進全社會(hui) 參與(yu) 公共事務治理。

　　建立起決(jue) 策權、執行權和監督權既相互製約又相互協調的運行機製，“寬而不包攬、合而有製衡”。大部門既有寬泛的職能但又不包攬，通過定規則、立規矩、做標準，進一步理順決(jue) 策、執行、監督關(guan) 係。全局性重大決(jue) 策由“四位一體(ti) ”（黨(dang) 委、人大、政府、政協）的區聯席會(hui) 議負責。執行由16個(ge) 部門分工負責。通過決(jue) 策權上移、執行權集中、監督權外移，建立起黨(dang) 政決(jue) 策權、執行權、監督權既分工清晰又統一協調的高效運行新機製，實現決(jue) 策相對集中、執行專(zhuan) 業(ye) 高效、監督有力到位。改變以往“同體(ti) 監督”的單一模式，實行監督權外移，由紀委向各部門派駐紀檢監察組或專(zhuan) 職監察人員，強化監督實效。由紀委（政務監察和審計局）集中行使紀檢、監察、審計、信訪等職能，整合監督資源和力量，形成了大監督的工作格局。

　　順德大部門改革中遇到的問題及解決(jue) 建議

　　由於(yu) 順德大部門改革涉水甚深，牽動了黨(dang) 和國家層麵多年仍在探討的重大理論與(yu) 實踐問題，也提出了迫切需要解決(jue) 的體(ti) 製機製和法律法規問題。

　　下改上不改出現矛盾，上級部門的改革配合也需要傾(qing) 力推進。“上改下不改是等死，下改上不改是找死”，這是調研中多次聽到的話。看似玩笑話，卻有其深刻內(nei) 涵。基層改了，上麵卻不改，或者改動很小，工作對接就會(hui) 出現上麵千條線、下麵一根針的情況。這些困難，單靠順德一己之力無法解決(jue) 。比如社會(hui) 工作部對應省市部門竟達35個(ge) ，其中省是19個(ge) ，市是16個(ge) ，存在“一個(ge) 兒(er) 子”對應“幾個(ge) 老子”的尷尬問題，單是開會(hui) 就疲於(yu) 奔命，而且省、市會(hui) 議基本上都要求部門副職以上領導參加，部門領導成了“會(hui) 議專(zhuan) 業(ye) 戶”。即使上下對口比較少的部門也有3—4個(ge) ，年終光匯報總結就搞了好多版本。這樣一來，即便下麵內(nei) 部如何合理設置、運作如何高效順暢，上麵還是要對一大堆部門，效率很難提高。

　　改革對法律法規有“突破”，先行先試需要法律法規的保障。改革會(hui) 對法律法規有“突破”，必須處理好改革與(yu) 依法行政的關(guan) 係。既要保持法律法規的嚴(yan) 肅性，又要為(wei) 改革開辟道路。順德改革伊始，行政許可、執法主體(ti) 、執法服裝、執法證、行政複議問題等等都暴露出來。如順德雖然被賦予地級市權限，但涉及的相關(guan) 土地審批權、行政許可權等有可能在省外的訴訟中成為(wei) 證據；目前工商、質監等方麵使用的執法程序均是對應國家總局製定的規章規定，各不相同，甚至衝(chong) 突。另外，大部分部門立法隻規定縣級以上行政主管部門行使相關(guan) 的行政許可權和行政執法權，直接承擔具體(ti) 工作的鄉(xiang) 鎮政府如使用相關(guan) 權力卻無法可依。又如這次改革中，順德將地稅局由垂直管理調整為(wei) 區政府管理，將區財政局、地稅局的職責整合組建了區財稅局。但由於(yu) 財稅局不具備地方稅收執法主體(ti) 資格，最後隻好保留地稅局，與(yu) 財稅局合署辦公。順德希望省人大常委會(hui) 、省高級法院出台製定地方性法規或有關(guan) 決(jue) 定，希望省政府出台專(zhuan) 項規章，為(wei) 改革提供法製保障。因此，在設計改革方案時就要充分考慮法律法規支撐問題，要有成熟的解決(jue) 方案，在改革中一並謹慎操作。

　　理順中央與(yu) 地方的事權關(guan) 係，中央政府和省政府應加快推動垂直管理部門的改革。在廣東(dong) 省委省政府對順德改革的批複中，並未對中央垂直管理單位和中央企業(ye) 駐順德區的機構權限做出明確規定，而這些部門和企業(ye) 又對地方經濟社會(hui) 發展具有實質性作用，若不對其權限進行相應調整，將會(hui) 造成“短板效應”，影響各項改革目標的順利實現。

　　幹部的晉升空間相對收窄，需要創新組織人事製度，給地方更大的探索空間和改革自主權。順德作為(wei) 一個(ge) GDP超過1700億(yi) 元、工業(ye) 總產(chan) 值超過4200億(yi) 元的地區，區級行政機關(guan) 編製10多年來一直維持在900多名的水平，已是十分精簡。大部製改革後，由於(yu) 機構少了且擴權不升格，職位也減少了，導致幹部的晉升空間相對收窄。如何解決(jue) 這個(ge) 問題？堅持以人為(wei) 本，激勵幹部士氣，關(guan) 鍵是創新組織人事製度，給予地方更大的探索空間和改革自主權。如順德希望在探索試行聘用製公務員、保障公務員權益和提振公務員士氣等方麵允許大膽創新，允許在《公務員法》規定的比例內(nei) 設置調研員、副調研員等非領導職務。再如，理順新組建的大部門尤其是由原省垂直管理單位和區屬單位合並而成的大部門的人員工資待遇問題，解決(jue) “同工不同酬”、“一區多製（工資）”、“一局多製（工資）”的現象。這還需要工資製度改革的配合。

　　認真觀察和總結順德改革的做法及經驗

　　順德大部製改革對我國地方特別是縣級層麵改革具有特殊的借鑒價(jia) 值，其發展方向值得肯定。可考慮在“十二五”時期，適當加以推廣。如此建議，主要是基於(yu) 以下幾點。

　　一是本輪順德大部製改革展開剛剛一年，順德的大部門改革還需要深化，其內(nei) 部關(guan) 係和運行機製有待完善，尚須積累經驗。其做法和經驗采取三步走的方式進行推廣，比較穩妥。

　　二是順德黨(dang) 政聯動、合署辦公牽涉到多年來政治體(ti) 製改革熱議的黨(dang) 政關(guan) 係問題，“黨(dang) 政分開”還是“黨(dang) 政合一”是長期存在爭(zheng) 論的重大理論與(yu) 實踐問題，至今沒有解決(jue) 。順德在實踐中找到了解決(jue) 問題的“實用”和“適用”答案，但還需要更多的理論與(yu) 實踐總結。如此對全國更有借鑒意義(yi) ，改革才能走更遠更穩。

　　三是從(cong) 全國實行省直管縣改革的情況來看，省市兩(liang) 級給試點縣下放了許多權力，但其中的關(guan) 係還要明晰，否則縣要對應省市兩(liang) 級，根本吃不消。順德改革中垂直部門還實行了屬地管理，其麵臨(lin) 的問題也更多，不少難題需要突破，希望能夠為(wei) 全國探路。

　　四是大部製改革還需要垂直管理機構改革、行政審批製度改革、事業(ye) 單位改革、幹部人事製度改革和聘員製度改革等配套改革。這些工作，順德還在繼續探索，經驗還有待於(yu) 積累。

　　五是各地學習(xi) 推廣順德大部門製經驗要根據自身實際進行，比如，如果是農(nong) 業(ye) 大縣，則可考慮設置與(yu) 解決(jue) 三農(nong) 或城鄉(xiang) 統籌問題有關(guan) 的機構。也不必完全複製16個(ge) 部門或同樣的機構名稱，也可以對機構設置方案進行適當的調整。