朱從(cong) 玖：浙江商事製度改革實踐

 

　　作者：朱從(cong) 玖     文章來源：《行政管理改革》2015年第5期      日期：2015-05-26 瀏覽次數：13  次

 

　　[摘  要]     商事製度改革是行政方式、監管方式的係統性調整和變革。盡管舊機製已經打破，但不少基層監管人員仍受慣性思維影響，尚不適應新機製新要求。這就要求我們(men) 加大幹部教育培訓力度，推動監管隊伍的思想觀念和監管方式轉型，真正把工作重心從(cong) 事前監管轉到事中事後監管上來。

 

　　[關(guan) 鍵詞]     商事製度改革；經濟轉型；市場主體(ti)

 

　　[中圖分類號] D63                                      [文獻標識碼] A

 

　　一、浙江商事製度改革主要做法

 

　　浙江市場經濟先行先發，具有民營經濟活躍、市場意識強、縣域經濟發達、經濟外向度高等特點。浙江經濟充滿活力的同時，也存在產(chan) 業(ye) 層次低、縣域同質競爭(zheng) 等“低小散”的弊端，轉型升級壓力大。從(cong) 本世紀開始，省委、省政府就明確提出了二次創業(ye) 、轉型升級的經濟發展主題，習(xi) 總書(shu) 記在浙江工作時提出的“八八戰略”“綠水青山就是金山銀山”等理念，都是針對轉型升級提出的。本屆政府沿著這一主線，大力實施“三改一拆”“五水共治”“四換三名”“小微企業(ye) 三年成長計劃”等經濟轉型升級組合拳。正是在經濟轉型升級的大背景下，浙江把工商登記製度改革作為(wei) 釋放製度紅利、促進轉型升級的重要舉(ju) 措來推進。國務院實施商事製度改革後，浙江把商事製度改革作為(wei) 全麵深化改革的先手棋來抓，作為(wei) 推動“大眾(zhong) 創業(ye) 、萬(wan) 眾(zhong) 創新”的重要舉(ju) 措來推進。從(cong) 改革路徑和目標看，商事製度改革從(cong) 工商登記便利化入手，核心是市場監管方式的變革，由門檻式審批監管向市場主體(ti) 自治自律、社會(hui) 共治和政府適當監管的方式轉變，最後落腳到實現市場主體(ti) 充滿活力、市場要素競相迸發的發展環境營建。浙江商事製度改革的做法主要在四個(ge) 方麵：

 

　　（一）立足政府職能轉變，把促進商事登記便利化作為(wei) 商事製度改革的切入點。自十八屆三中全會(hui) 作出全麵深化改革決(jue) 定以來，我省按照打造“審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優(you) ”省份的目標，以建設“四張清單一張網”為(wei) 總抓手，深入推進行政審批製度改革。商事登記環節作為(wei) 行政審批鏈上承上啟下的關(guan) 鍵一環，具有一環帶多環的重要地位。為(wei) 此，浙江把商事製度改革作為(wei) 改革的先手棋和突破口，著力破除各種約束企業(ye) 健康發展的體(ti) 製機製障礙和瓶頸。在全國實施商事登記製度改革之前，浙江就在工商總局的指導下，率先推出了審批事項統一受理、多證聯辦、並聯審批、“一照多址”“一址多照”、籌建登記和“工商事務金融服務通”等七項工商登記製度改革舉(ju) 措，受到了李克強總理的批示肯定，為(wei) 全國推行的商事製度改革方案提供了參考和借鑒。

 

　　商事製度改革中，浙江按照國務院的統一部署要求，在認真完成“規定動作”的基礎上，還創新了具有浙江特色的“自選動作”。一是“多證聯辦”。通過“一門受理、內(nei) 部流轉、一次發證”，極大縮短了審批時間，目前全省90%以上的注冊(ce) 窗口已實現這一業(ye) 務。在此基礎上，還推出了遠程核名、延時服務、容缺受理等舉(ju) 措，讓群眾(zhong) 少跑路、好辦事。二是放寬住所登記條件。出台相關(guan) 指導意見，推行“一照多址”“一址多照”，放寬了企業(ye) 經營場所限製，降低了準入門檻。三是“籌建登記”。對仍需前置審批的企業(ye) ，可先領取籌建登記營業(ye) 執照，盡管暫不能經營，但可進行購置設備、原材料等企業(ye) 籌備工作，待取得相關(guan) 許可證件後再換領營業(ye) 執照進行經營，為(wei) 企業(ye) 節約了時間、提高了效率。

 

　　（二）立足監管模式創新，把打造信用監管體(ti) 係作為(wei) 商事製度改革的核心環節。浙江在信用監管方麵起步較早、基礎較好。早在2002年，習(xi) 近平總書(shu) 記在浙江工作提出建設“信用浙江”時，我們(men) 就啟動了“百萬(wan) 企業(ye) 信用工程”。2008年，在全國率先推出企業(ye) 信用預警製度，並出台全國首部《企業(ye) 信用管理標準》和《信用服務行業(ye) 標準》；同年，首個(ge) “全國市場信用分類監管示範市場”稱號花落義(yi) 烏(wu) 。2009年，在全國首個(ge) 推行省重點建設工程招投標領域“企業(ye) 信用”報告製度。2013年，實施的農(nong) 民專(zhuan) 業(ye) 合作社年度備案和信用征信評級製度，為(wei) 全國推進企業(ye) 年報製度提供了重要樣本。

 

　　自2014年10月《企業(ye) 信息公示暫行條例》施行後，浙江及時跟進製定出台了《關(guan) 於(yu) 實施企業(ye) 信息公示工作的意見》，明確提出要建設企業(ye) 信用信息公示係統、督促企業(ye) 報送相關(guan) 信息、加強對企業(ye) 公示信息的後續監管、公示部門行政許可和處罰信息、建立聯合懲戒機製、強化證照聯動監管、推廣電子營業(ye) 執照等。

 

　　其一，高起點規劃建設企業(ye) 信用信息公示係統。明確將係統定位為(wei) 企業(ye) 報送和公示信息的法定載體(ti) ，各級政府及有關(guan) 部門公示企業(ye) 信息的重要平台和對企業(ye) 實施信用監管的基礎平台。為(wei) 避免形成“信息孤島”，將企業(ye) 信用信息公示係統納入統一的省政府“一張網”（浙江政務服務網）建設內(nei) 容，依托其一體(ti) 化的雲(yun) 平台數據庫，推動省市縣、各部門數據的統一采集、匯總交互和互聯互通共享。目前，浙江已建成了依托於(yu) 省工商局數據庫的企業(ye) 信用信息公示係統，一體(ti) 化的雲(yun) 平台數據庫建設正在推進之中。企業(ye) 信用信息公示係統已實現市場主體(ti) 信用記錄全覆蓋，所有企業(ye) 和個(ge) 體(ti) 工商戶及4000多家商品交易市場全部納入企業(ye) 信用管理體(ti) 係，有380多個(ge) 行業(ye) 和塊狀經濟全部實施了行業(ye) （區域）信用監管模式。同時，要求各部門在企業(ye) 信用信息公示係統上，依法公示行政許可和行政處罰等信息，現已集聚了不少信息資源。

 

　　其二，探索實施信用分級分類監管和部門聯合獎懲。浙江從(cong) 2002年起就開始實施企業(ye) 信用分級分類監管，主要是立足於(yu) 工商部門監管職能，通過征信、評信、用信等信用管理流程，實行動態評估、分類管控，對企業(ye) 采取不同力度和不同頻度的差別化監管手段。以前這項製度主要是工商部門監管工作中應用，現在重點是部門間實現聯通聯動。2014年，浙江出台《企業(ye) 信用聯合懲戒實施辦法》，要求各部門和公共服務機構按照信用狀況聯動實施獎勵性或懲戒性措施。最近，省工商局與(yu) 人行杭州中心支行聯動對列入經營異常名錄企業(ye) ，實行貸款、銀戶年審查驗年報情況等限製禁入措施。省工商局還與(yu) 省地稅局和部分銀行建立了登記監管信息交換、經營異常名錄抄告、年報信息互查等信息共享協作機製。下一步，還將擴大合作覆蓋麵，逐步完善信用信息共享與(yu) 聯合獎懲協作機製。

 

　　（三）立足監管資源整合，把完善市場監管體(ti) 製作為(wei) 商事製度改革的基礎保障。實施商事製度改革會(hui) 帶來監管方式的轉變、監管重心的轉移。這必然要求構建集中、統一、高效的市場監管體(ti) 製，把有限的監管力量和資源有效整合起來，集中到信用監管、智慧監管等重點環節和基層一線等重點部位上來。自2013年底開始，浙江根據黨(dang) 中央、國務院的決(jue) 策部署，以食藥體(ti) 製改革為(wei) 契機，啟動了綜合設置統一市場監管機構的改革工作。這次體(ti) 製改革，市縣級的工商、食藥監、質監三家部門整合成立新的市場監管部門；同時，將省級以下工商質監部門由垂直管理改為(wei) 地方管理。

 

　　通過一年多的努力，新的市場監管體(ti) 製現已基本確立。新組建的市縣級市場監管局中，約有3/4采取工商、食藥監“二合一”整合模式、1/4采取工商、食藥監、質監“三合一”整合模式；同時，在鄉(xiang) 鎮（街道）整合成立了一大批市場監管所。總的看，浙江統一市場監管體(ti) 製的改革，基本實現了監管資源配置更加優(you) 化、監管服務效能穩步提升的目標。一是監管資源得到整合。原工商部門監管機構網絡完善、基層監管隊伍力量強；原食藥監管部門具備食品藥品監管的專(zhuan) 業(ye) 優(you) 勢；原質監部門擁有完備的檢驗檢測技術支撐。通過改革整合，實現了三家部門優(you) 勢的互補與(yu) 結合。二是監管體(ti) 係得到完善。改革前，一些交叉重疊的領域監管工作各家推諉，改革後有效破解了“九龍治水”的弊端，提高了監管執法的完整性和長效性。三是服務發展得到強化。新的市場監管部門可以綜合運用主體(ti) 信用、商標品牌、質量標準、檢驗檢測等多種工具，為(wei) 企業(ye) 提供一攬子的行政指導和服務。

 

　　（四）立足經濟轉型升級，把促進市場主體(ti) 健康發展作為(wei) 商事製度改革的落腳點。商事製度改革不僅(jin) 要做好“放”和“管”的文章，更要做好“扶”的文章。多年來，浙江市場主體(ti) 發展迅速，但在新時期麵臨(lin) 轉型升級提升發展的壓力。基於(yu) 此，浙江推出了一係列扶持市場主體(ti) 轉型升級和提升發展的舉(ju) 措：

 

　　1.實施“小微企業(ye) 三年成長計劃”。小微企業(ye) （包括個(ge) 體(ti) 工商戶）在浙江市場主體(ti) 中占比達97%，是浙江經濟最基礎、最富特色的力量。今年年初省委常委會(hui) 專(zhuan) 題研究小微企業(ye) 發展問題，決(jue) 定在全省實施“小微企業(ye) 三年成長計劃”，並作為(wei) 經濟轉型升級組合拳的重要一招。四月初，省政府召開動員部署大會(hui) ，啟動實施了“小微企業(ye) 三年成長計劃”，即將出台相關(guan) 政策文件。總的要求是，構建起有效的工作機製或平台，顯著優(you) 化小微企業(ye) 整體(ti) 發展環境，有效破解製約小微企業(ye) 發展的瓶頸和難題。總的目標是全省小微企業(ye) 的科技創新活力與(yu) 核心競爭(zheng) 力持續增強，產(chan) 業(ye) 結構優(you) 化升級，品牌創建能力明顯提高，發展質量效益全麵提升。

 

　　2.實施“個(ge) 轉企、小升規、規改股、股上市”工作。主要是從(cong) 稅費優(you) 惠、政策引導、公共服務等方麵，支持促進市場主體(ti) 加快升級。“個(ge) 轉企、小升規、規改股、股上市”的內(nei) 核是，通過組織形態的升級，帶動市場主體(ti) 發展理念、管理水平和社會(hui) 責任意識等內(nei) 在素質的全方位提升，最終實現經濟轉型升級的目的。這項工作從(cong) 2012年正式啟動已三個(ge) 年頭。針對浙江個(ge) 體(ti) 工商戶占比過高的實際情況，抓住公司準入門檻降低這一改革紅利，積極推動和引導符合條件的個(ge) 體(ti) 戶向現代企業(ye) 轉型。截至去年底，全省累計完成“個(ge) 轉企”16.17萬(wan) 家，其中轉為(wei) 公司製企業(ye) 的6.92萬(wan) 家，占比為(wei) 42.8%。同時，每年召開推進股份製改革工作會(hui) 議和上市公司並購重組工作會(hui) 議，推動規改股、股上市工作深化。

 

　　3.實施民企對接現代技術現代金融“雙對接”工作。浙江作為(wei) 民營經濟大省，現階段製約民企發展的難點和瓶頸，主要集中在技術創新、人才保障和金融支撐等方麵。近年來，依托省民企發展聯合會(hui) ，積極搭建民企對接現代技術、現代金融“雙對接”平台，幫助民企主動對接和更好利用國家乃至全球層麵的高端科技、金融和人才資源，加快提升其現代化水平，促進跨越式發展。對接現代技術方麵，目前已與(yu) 中關(guan) 村、上海張江高科技園區、航天科技集團、電子科技集團、中國機器人產(chan) 業(ye) 聯盟以及國際產(chan) 業(ye) 並購團隊等建立了深度合作機製，構建了民企對接軍(jun) 工技術民品化項目、國家級孵化項目、產(chan) 業(ye) 並購項目三大服務通道，形成了項目對接服務、科技金融培訓服務、網絡信息服務三大服務平台，取得了不少對接成果。同時，結合高新園區、科技城、“夢想小鎮”等建設，建立一批企業(ye) 孵化基地、眾(zhong) 創中心、樓宇產(chan) 業(ye) 園和創業(ye) 示範街等科技孵化器，為(wei) 科技型企業(ye) 提供良好的基礎條件和發展環境。對接現代金融方麵，注重發揮資本力量，積極借助現代金融投資機構對科技創新項目的研究管理和市場預判能力，助推民企提升發展。同時，探索建立政策性融資擔保體(ti) 係、建立貸款風險補償(chang) 製度、利用保險工具和多層次資本市場等，多渠道、多途徑解決(jue) 融資難融資貴問題。

 

　　4.實施“浙江製造”品牌建設。浙江製造業(ye) 基礎好、生產(chan) 能力強、質量也不錯，但普遍缺乏自己的品牌，產(chan) 品附加值不高。為(wei) 扭轉這一局麵，近年來提出了聯動推進標準強省、質量強省、品牌強省的戰略部署，實施了名企、名品、名家“三名”培育工程。特別是去年以來，探索開展了“浙江製造”品牌建設工作。把“浙江製造”界定為(wei) 整體(ti) 反映、綜合體(ti) 現浙江企業(ye) 和產(chan) 品形象的區域公共品牌，目標定位是企業(ye) 高品位、采用高標準、產(chan) 品高質量。實施路徑是，以標準和認證為(wei) 手段，運用高標準引領“浙江製造”高品質發展，對符合高標準、高品質要求的浙江產(chan) 品進行“浙江製造”認證。目前，浙江已經推出“浙江製造”品牌建設標準和認證體(ti) 係，認證了首批“浙江製造”品牌產(chan) 品，接下來將選擇若幹市縣、行業(ye) 和企業(ye) 開展試點培育。

 

　　二、浙江商事製度改革釋放紅利

 

　　通過實施商事製度改革一係列舉(ju) 措，進一步釋放改革紅利，激發大眾(zhong) 創業(ye) 創新熱情，優(you) 化親(qin) 商安商的政務環境和公平競爭(zheng) 的市場環境，為(wei) 加快經濟轉型升級和質量效益提升奠定了良好基礎。

 

　　（一）商事製度改革已成為(wei) “大眾(zhong) 創業(ye) 、萬(wan) 眾(zhong) 創新”的激發器。自實施商事製度改革後，準入門檻大幅降低、注冊(ce) 登記程序進一步簡化，原本活躍的浙江市場主體(ti) 活力更是急劇激發。到今年3月，浙江各類市場主體(ti) 總數達430餘(yu) 萬(wan) 戶，居全國第四位；全省平均每13人中就有一位是經營業(ye) 主，平均每42人就擁有一家企業(ye) ，每萬(wan) 人市場主體(ti) 擁有量全國最高；全省個(ge) 體(ti) 私營經濟從(cong) 業(ye) 人員比改革前增加390萬(wan) 餘(yu) 人，增長達23%，高於(yu) 全國平均增速。

 

　　（二）商事製度改革已成為(wei) 加快經濟轉型升級的助推器。以商事製度改革為(wei) 契機，用好“寬進”“嚴(yan) 管”兩(liang) 張牌，打好轉型升級的“扶優(you) ”和“汰劣”組合拳。一方麵，通過倒逼擠出和整合“低小散”個(ge) 體(ti) 戶和企業(ye) ，淘汰了一批高汙染、高能耗的落後產(chan) 能。另一方麵，通過政策扶持引導、資源要素支持等，積極推動“個(ge) 轉企”，市場主體(ti) 得到素質提升。目前，在全省市場主體(ti) 中，個(ge) 體(ti) 工商戶占比明顯下降，企業(ye) 占比明顯增加。改革一年來，全省新設企業(ye) 中，從(cong) 事三產(chan) 的企業(ye) 同比增長31.6%，增幅明顯高出一、二產(chan) ，從(cong) 事三產(chan) 的企業(ye) 在新設企業(ye) 的占比高出改革前6.7個(ge) 百分點。特別是與(yu) 改革前相比，新設企業(ye) 中信息傳(chuan) 輸、軟件和信息技術服務業(ye) 同比增長144.2%，教育行業(ye) 同比增長110.2%，文體(ti) 娛樂(le) 業(ye) 同比增長93.7%，科研技術服務業(ye) 同比增長87.4%。

 

　　（三）商事製度改革已成為(wei) 政府自身改革的重要推手。這次商事製度改革，有力倒逼政府各部門加快職能轉變，加大簡政放權力度，推動了高效型、服務型政府建設，政府辦事效率實現新提速，服務質量實現新提升。據統計，企業(ye) 申領相關(guan) 證照原來需要60多天，現縮短到最短隻需兩(liang) 天。改革為(wei) 全省每戶企業(ye) 平均節省了12天的時間成本。一年來，為(wei) 20萬(wan) 戶新設有限責任公司節約驗資成本總計約5.2億(yi) 元。

 

　　（四）商事製度改革已成為(wei) 推進治理能力現代化的重要抓手。如何發揮市場和公眾(zhong) 的力量參與(yu) 市場監管和治理，是治理體(ti) 係和治理能力現代化建設的重要課題。自浙江企業(ye) 信用信息公示係統開通運行以來的半年多時間，共接受公眾(zhong) 查詢1700萬(wan) 餘(yu) 人次，反映企業(ye) 和社會(hui) 各界對企業(ye) 信用狀況重視度和認知度不斷提高。隨著企業(ye) 年檢改年報製度的深入實施，社會(hui) 特別是利益關(guan) 聯方會(hui) 更加關(guan) 注企業(ye) 信用信息、更加注重運用信用信息評價(jia) 企業(ye) ，為(wei) 形成自治自律、社會(hui) 共治的市場監管格局奠定了良好基礎。

 

　　三、商事製度改革麵臨(lin) 的問題和思考

 

　　（一）努力推進市場主體(ti) 由數量迸發向量質並舉(ju) 轉變。商事製度改革後，市場主體(ti) 數量激增。對大眾(zhong) 創業(ye) 創新的熱情，既要鼓勵和保護，也要注意量質並舉(ju) ，把大眾(zhong) 創業(ye) 創新引導到轉型升級的正軌上。寬進並不等於(yu) 隨意放開、盲目進入，必須有一定發展質量和生態要求的門檻。下一步，浙江省將探索運用法治、市場、標準等手段，研究製定市場準入“負麵清單”，嚴(yan) 格禁止質量低端、環境衝(chong) 突等不符合條件的產(chan) 業(ye) 和企業(ye) 進入。同時，立足於(yu) 轉型升級這一根本，通過深入實施“小微企業(ye) 三年成長計劃”，為(wei) 科技型、創新型、生態型小微企業(ye) 提供更好的發展平台，推動更多的小微企業(ye) 向“高、精、優(you) ”邁進，走質量強企、品牌強企和綠色發展之路。

 

　　（二）努力推進公示係統由信息集聚向真正管用轉變。浙江企業(ye) 信用信息公示係統建設總體(ti) 處於(yu) 起步階段，盡管集聚了不少信息，但效用沒有真正顯現。下一步，將充分發揮政府“一張網”的優(you) 勢，進一步整合企業(ye) 信息、監管執法信息、政策信息、要素服務信息等資源，把公示係統打造成集監管和服務於(yu) 一身的綜合平台，使其功能更加完善、更有效用。同時，將探索建立向銀行、客戶、合作夥(huo) 伴、消費者等利益相關(guan) 者，定向精準推送企業(ye) 信用信息的機製，讓信用信息精準、有效地用起來。

 

　　（三）努力推進部門監管由單兵突進向整體(ti) 聯動轉變。門檻式審批轉向過程式監管後，相關(guan) 職能部門的後續監管沒有及時跟進，出現了監管脫節、監管空檔情況。下一步，將以信用監管為(wei) 紐帶，進一步強化和落實相關(guan) 職能部門監管職責，不斷完善證照聯動監管機製。

 

　　（四）努力推進幹部隊伍由審批依賴向監管創新轉變。商事製度改革是行政方式、監管方式的係統性調整和變革。盡管舊機製已經打破，但不少基層監管人員仍受慣性思維影響，尚不適應新機製新要求。這就要求我們(men) 加大幹部教育培訓力度，推動監管隊伍的思想觀念和監管方式轉型，真正把工作重心從(cong) 事前監管轉到事中事後監管上來。

 

　　（五）努力推進履職追責由邊界不明向科學合理轉變。目前市場監管特別是食品藥品安全、無照經營監管的行政問責越來越嚴(yan) ，但追責的邊界不夠清晰、製度不夠健全，應當科學合理確定責任邊界和追責情形。這方麵，浙江將借鑒安全生產(chan) 監管追責模式，研究製訂市場監管責任追究辦法，建立“依法監管、盡職免責”的履職評價(jia) 機製。