[摘  要]     按照國務院開展第三方評估的精神和要求，圍繞簡政放權，對廣西省崇左市行政審批製度改革措施的落實、進展與(yu) 收效等情況進行專(zhuan) 點評估。結合評估情況，從(cong) 更好推進這項改革的實踐取向出發，針對工作中麵臨(lin) 的突出問題提出對策建議，確保專(zhuan) 點評估為(wei) 全麵推進行政管理改革發揮應有的作用。

 

　　[關(guan) 鍵詞]    行政審批；製度改革；專(zhuan) 點評估

 

　　[中圖分類號] D63                                      [文獻標識碼] A

 

　　為(wei) 掌握行政審批製度改革情況，國務院試行第三方評估製度。第三方評估是相對超脫和客觀的評估主體(ti) 采取相應的評估手段對行政審批製度改革措施的切實性、有效性和執行情況進行考察、評價(jia) 和反饋的行政督查新方式。在既有的探索實踐中，第三方評估主要是采取大規模、係統化和高度組織化的模式從(cong) 麵上展開，同時也從(cong) 點上適當做一些補充式、配合式的專(zhuan) 點評估活動。

 

　　行政審批製度改革是深化行政體(ti) 製改革的重點、難點所在。目前，各級政府按照國務院的統一部署，以簡政放權為(wei) 重心，正在全國逐步推進。這一改革旨在進一步減少阻礙市場活力的行政束縛，促進生產(chan) 力實現更大發展。但這些改革舉(ju) 措的實行情況、收效與(yu) 影響如何，以及麵臨(lin) 哪些問題、如何解決(jue) 等都亟需檢審反饋，於(yu) 是，在係統開展第三方評估的同時，有關(guan) 部門選擇開展行政審批製度改革較有代表性的廣西省崇左市進行了專(zhuan) 點第三方評估。

 

　　在對崇左市行政審批製度改革進行的專(zhuan) 點評估中，完全采用統一的評估工具、評估框架、評估標準和評估方法，以2013年至2014年5月期間國務院取消、下放的行政許可審批事項，非行政許可審批事項，行政性事業(ye) 收費事項，評比達標事項以及工商登記製度改革為(wei) 重點，從(cong) 目標、數量、質量、監管、規範、成效六大方麵，對行政審批製度改革的措施及其實施進行深入審視、理性把握和真實反映，進而總結行政審批製度改革在實施過程中客觀和充分顯現的措施切合性和落實收效性，提出推進改革中遇到的實際問題和改進要點。

 

　　一、崇左市行政審批製度改革的情況反饋

 

　　崇左市參與(yu) 行政審批製度改革的部門有很多。其中，市審改辦為(wei) 牽頭單位，發改、財政、稅務、國土、住建、農(nong) 業(ye) 、工信、工商、商務、公安、交通、人社、教育、文化、科技、衛生、計生、質檢、食藥監管、政務服務中心等職能部門為(wei) 改革主體(ti) 。在市委、市政府的領導下，各部門認真貫徹落實國務院和自治區人民政府關(guan) 於(yu) 推進行政審批製度改革的各項措施。麵對第三方評估的基本要求，參與(yu) 改革的各部門進行了充分審思和總結，形成六個(ge) 方麵的具體(ti) 情況反饋。

 

　　（一）在目標上的改革情況

 

　　參與(yu) 行政審批製度改革的各部門認為(wei) ，這些改革舉(ju) 措在本階段的目標很清晰，看得清改革的方向，認識與(yu) 行動均能與(yu) 中央協調一致。在實施和完成改革任務的過程中，各部門的體(ti) 會(hui) 是，改革目標基本合理，基本可行。

 

　　但與(yu) 此同時，評估中發現，這次改革均按自治區政府和本係統上級對口部門的有關(guan) 文件有序進行；上級對口部門取消或下放涉及本部門事項的目標，歸結起來主要是：（1）解除傳(chuan) 統束縛，增強自主活力。盡量縮小和減少行政管製程度，把事務處置權盡量還給事主。（2）權力下移，服務前移。盡量縮短和優(you) 化行政辦理過程，把事務處置權盡量交給直接麵對和服務行政客體(ti) 的行政主體(ti) ，通過優(you) 質流程提供高效、優(you) 良的行政服務。這些目標無論在哪個(ge) 部門都是基本可行的。但一些有權事項取消或下放的力度和程度在目標設定上尚欠合理性；在基層有效接受和履行職責方麵還有不能滿足客觀要求的情況。

 

　　（二）在數量上的改革情況

 

　　以崇左市商務局的改革為(wei) 例。2013年，自治區商務係統下放行政審批項目7個(ge) ：設立舊機動車鑒定評估機構審批、對外勞務合作經營資格證書(shu) 核發、對外貿易經營者備案登記、商業(ye) 特許經營活動備案、部分外商投資企業(ye) 設立及變更審批、加工貿易業(ye) 務審批、老舊汽車報廢更新資金補貼審批。其中，自治區直接下放到各縣（市、區）3項：對外貿易經營者備案登記、商業(ye) 特許經營活動備案、部分外商投資企業(ye) 設立及變更審批。

 

　　崇左市對應自治區取消的行政審批事項，共取消了91項行政審批事項。其中，市、縣兩(liang) 級取消56項，市級取消9項，縣級取消21項，市、縣兩(liang) 級取消部分管理權限5項。崇左市、縣兩(liang) 級接收自治區下放的管理權限126項；市、縣兩(liang) 級新增審批項目13項，市級新增項目26項，縣級新增項目9項，市、縣接收部分管理權限78項。崇左市本級主動下放（減少）行政審批事項106項，市級全部下放（減少）77項，部分下放29項。崇左市本級原保留行政審批項目585項。清理後保留行政審批項目482項，減少103項，占原總數的17.6%。

 

　　此外，崇左市還進行了兩(liang) 方麵的改革：（1）理順市與(yu) 江州區城市管理、國土資源、財政體(ti) 製等管理機構權責關(guan) 係，將涉及江州區經濟社會(hui) 發展的102項重要職權下放江州區實施。（2）市本級全部委托下放工業(ye) 區管委會(hui) 實施涉及項目落地的行政審批事項59項，全部委托下放保稅區管委會(hui) 實施涉及項目落地的行政審批事項140項。

 

　　（三）在質量上的改革情況

 

　　崇左市被動和主動實施的行政審批製度改革，所涉管理權限比較複雜，主要是職能交叉程度很深。實踐中，科學梳理和頂層設計有很大力度，改革實施也都比較堅實有力，除部分交叉層麵和實權層麵，大都深入到具體(ti) 流程和環節。所以，大多數部門都認為(wei) ，改革的實質性大於(yu) 象征性，全麵性大於(yu) 局部性，係統性大於(yu) 隨機性。

 

　　在涉及本部門取消、下放的事項中，發改、財政、稅務、國土、住建、工商、交通等部門，對上級對口部門和本部門權力影響很大，涉及資金量非常大。如行政事業(ye) 性收費，每年全市大概有7億(yi) 收費，市本級有約1億(yi) 收費，取消收費300多萬(wan) 。全市的就業(ye) 量有一定的增加，新增就業(ye) 人口2萬(wan) 多。全市受益麵明顯擴大，受益群體(ti) 增加了20多萬(wan) 人。

 

　　此次改革所涉工作量大，社會(hui) 關(guan) 注度高，政策受益麵廣，對發揮地方積極性和就近管理優(you) 勢產(chan) 生巨大的效應，對激發企業(ye) 和社會(hui) 活力也起到巨大的作用。

 

　　（四）在監管上的改革情況

 

　　為(wei) 做好行政審批製度改革工作，崇左市堅持放管並重，建立縱橫聯動協同管理機製，實現責任和權力同步下放，放活和監管同步到位，特別是嚴(yan) 格按照《國務院關(guan) 於(yu) 嚴(yan) 格控製新設行政許可的通知》規定，控製新設行政許可，切實加強事中事後監管，堅決(jue) 防止行政審批事項邊減邊增、明減暗增。以編辦為(wei) 中心的行政審批事務主管部門，嚴(yan) 格執行市委、市政府的嚴(yan) 控措施，全市沒有一例違規現象發生。

 

　　崇左市新組建的市食品藥品監督管理局在加強改革監管方麵尤其具有代表性。該局注重建立健全執法監管體(ti) 係和安全風險防範體(ti) 係，加強食品藥品監管的製度、體(ti) 係、機製、標準等建設，實現工作重心從(cong) 以事前審批為(wei) 主向以事中、事後監管為(wei) 主的轉變。此外，暢通食品藥品投訴舉(ju) 報渠道，探索整合有關(guan) 資源，建立獨立公正、統一規範、社會(hui) 充分參與(yu) 的綜合性舉(ju) 報投訴平台。加大食品藥品監管和處罰等信息公開力度，實行陽光執法，確保在改革過渡期內(nei) ，全市無重大食品藥品安全事故發生。

 

　　（五）在規範上的改革情況

 

　　為(wei) 確保行政審批改革嚴(yan) 謹、有序，崇左市加強相應的規範化管理力度，通過嚴(yan) 格規範審批流程，確保行政審批製度改革更加公開、合規且簡便易行。

 

　　崇左市政府明確規定，未納入市本級行政審批事項目錄的一律不準實施審批。崇左市向社會(hui) 公布了保留的482項行政審批事項目錄，並完成辦事規範及流程圖的編製、審核等工作，全部進駐市政務服務中心集中辦理。目前市政務服務中心全麵推行一站式服務，所有行政審批事項收件、審核、批準、收費、出件均在中心辦理。

 

　　崇左市政府還著力探索行政審批體(ti) 製機製創新，積極推行行政審批事項“審”、“管”分離，建立了規範、透明、高效、便民的行政審批服務平台。崇左市國土資源係統全麵推行“審管分離”改革，通過審批流程再造和實行“首席代表負責製”，使國土資源辦事窗口由原來的接待型變成了審批型和效能型，實現了一站式審批、一條龍服務。

 

　　（六）在效果上的改革情況

 

　　崇左市委、市政府把全麵深化改革作為(wei) 當前重要工作抓緊抓實，減少核準行政審批事項，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，使企業(ye) 在更大程度上擁有生產(chan) 經營自主權，充分激發市場主體(ti) 的創造力，使改革紅利得以真正釋放，極大提高了崇左經濟轉型升級的速度和質量。

 

　　崇左市堅持把項目審批和後續服務結合起來，深入推行市四家班子領導聯係重大項目工作責任製，做好項目審批、環評、供地、報建、供電供水等環節的服務工作，保證及時解決(jue) 重大項目推進過程中遇到的困難和問題。

 

　　改革前，崇左市本級與(yu) 江州區在城市管理、國土資源、財政體(ti) 製等方麵的權責關(guan) 係和機構關(guan) 係非常混亂(luan) ，江州區財權、事權與(yu) 責任均嚴(yan) 重失衡。通過改革，理順了這一關(guan) 係，江州區得到很大的自主發展權限，從(cong) 城區到鄉(xiang) 鎮都迸發巨大活力。崇左市下屬各縣、市也在得到更多的下放審批權限後，呈現出更大的發展活力。

 

　　崇左市還通過委托下放、機構延伸等方式，在投資、建設項目等重點領域，將市本級的行政審批管理權限主動下放工業(ye) 區、保稅區。市本級全部委托下放工業(ye) 區管委會(hui) 、保稅區管委會(hui) 實施所涉項目落地的行政審批事項。

 

　　總之，在深化行政審批製度改革中，崇左市落實簡政放權的改革措施，取得了顯著成效，極大方便了民眾(zhong) 和企業(ye) ，增加了社會(hui) 受益麵和受益人群的範圍，促進了崇左市經濟社會(hui) 的全麵發展。

 

　　二、推進行政審批製度改革存在的實際問題

 

　　崇左市行政審批製度改革盡管取得了很好的成效，但實踐中也遇到一些亟需解決(jue) 的實際問題。

 

　　第一，放權文件下達容易，實際放權力度存在打折扣的現象。自治區文件下發後，自治區大部分部門都積極主動放權，及時製定、公布下放方案，但也有些部門放權不充分、不到位，相關(guan) 工作滯後，有的部門甚至為(wei) 了應付改革將含金量少、無關(guan) 緊要的事項下放，使市場、社會(hui) 未得到充分激活。

 

　　第二，行政審批流程和法律法規更新明顯滯後，給改革進度帶來阻力和困難。參與(yu) 改革的職能部門普遍反映，有些審批事項多年來都是零辦件，有些事項的申請材料、審批流程一用就是十幾年，影響了審批效率的提高。在落實包括工商登記製度改革等具體(ti) 措施時出現左右為(wei) 難、進退失據的情況。

 

　　第三，行政審批事項情況複雜，涉及麵廣，牽扯利益調整，為(wei) 推進改革增加了難度。目前，崇左市各級審改辦人員偏少，缺乏專(zhuan) 業(ye) 人才，行政審批製度改革總體(ti) 進展不平衡。作為(wei) 具體(ti) 掌握和推進行政審批製度改革的主體(ti) 在辦理專(zhuan) 門業(ye) 務上存在困難，麵對重大而複雜的現代行政改革更缺乏實力保障。

 

　　第四，聯審聯辦機製不夠完善，審批改革運轉不順暢，彼此脫節的情況時有發生，協調起來存在困難。涉及多部門審批的項目，一些部門不敢承擔審批責任，推諉扯皮。實踐中，行政運行鏈條原本就未達到緊湊和順暢的程度，再加上改革帶來了新的變化和過渡時期，造成很多行政縫隙。因此，亟需增加一層行政改革解決(jue) 有縫隙行政運轉的問題。

 

　　第五，縣級機構不健全，執法主體(ti) 關(guan) 係不順。崇左市商務局在7個(ge) 縣（市、區）中，隻有憑祥、寧明、龍州、大新等四個(ge) 邊境縣（市）有設置，且其職能與(yu) 地級市以上的部門不統一，有的隻有外貿的職能，有的隻有口岸的職能，有的隻有邊貿管理的職能。而扶綏、天等、江州（縣、區）等另外三縣則不設商務局，商務職能掛在縣工信局內(nei) 。這樣就給審批事項下放後的接管工作帶來困難，即接管主體(ti) 因不符合有關(guan) 法律規定而不具有合法性。

 

　　第六，基層部門工作人員編製太少，放權帶來的工作量卻增加很多。上級機關(guan) 下放權限後，提供了便民服務，提高了工作效率。但並沒有相對應地減少上級機關(guan) 編製和增加基層人員的編製，給基層有效落實改革措施帶來困難。

 

　　以上問題是崇左市遇到的特定的地方性問題，但具有一定的普遍性，從(cong) 地方的視角反映出推進行政審批製度改革，還需進一步改進和完善有關(guan) 改革措施，使其更加具體(ti) 化，更具針對性。

 

　　三、進一步深化行政審批改革的若幹建議

 

　　根據崇左市執行國務院和自治區行政審批改革措施的情況和遇到的主要問題，在充分注重頂層設計推進改革的同時，筆者針對更具體(ti) 的地方實際情況和基層開展工作的實際需要，特提出如下建議。

 

　　第一，加大下放市、縣級行政審批事項的力度。在認真做好自治區決(jue) 定取消和下放行政審批事項的落實和接收工作的基礎上，把本級該放的行政審批事項切實放下去、放到位，按照積極穩妥、分步實施的原則，成熟一批，下放一批，最大限度減少行政審批。

 

　　第二，加強事中事後監管，把市場監管職能履行到位。積極轉變觀念，創新監管措施，以完善的監管體(ti) 係取代事前審批。積極向社會(hui) 組織轉移部分職能，探索建立審批中介組織自律性管理機製，促進中介組織規範化、法治化發展。

 

　　第三，不斷完善政務服務體(ti) 係，優(you) 化服務方式和內(nei) 容。把政務服務中心作為(wei) 規範行政審批行為(wei) 和提高政府服務水平的重要平台，構建具有崇左市特色的市、縣、鄉(xiang) 鎮、村四級政務服務體(ti) 係，推進審批職能、審批事項和審批人員集中到政務服務中心的“三集中”工作，為(wei) 企業(ye) 和群眾(zhong) 提供便捷、高效、規範的“一站式”審批服務。進一步優(you) 化審批流程，簡化審批環節，壓縮審批時限，減少職能交叉，理順和規範權力運行，積極探索決(jue) 策、審批、監管相對分離又相互協調的新機製；建立審批綠色通道，加強聯合審批製，隨時協調解決(jue) 審批過程中遇到的問題，實現信息共享，同步審批，限時辦結。

 

　　第四，加強和完善鄉(xiang) 鎮政府職能。著力抓好鄉(xiang) 鎮國土資源、規劃建設、環保環衛、安監機構和職能的整合工作，通過“四所合一”，設置綜合性的執法機構，合理設置行政審批、行政執法、技術服務三方麵崗位，實行一崗多責，一人多崗的管理模式，同時進一步探索鄉(xiang) 鎮服務類事業(ye) 單位的職能整合，不斷強化鄉(xiang) 鎮基本公共服務保障功能，改進和創新公共服務提供方式，為(wei) 基層群眾(zhong) 提供高效便捷的服務。

 

　　第五，加強督促協調和督查工作。對已取消、下放的行政審批項目，加強督促、協調各部門堅決(jue) 取消，不得截留；對已明確下放或委托下放的行政審批項目，必須確保無條件接收並履行好。加強對下放市縣審批項目的指導，確保所下放的事項承接到位。組織各級各部門認真開展自查工作，徹底清查近年來取消和下放的審批事項，對於(yu) 落實不到位的限期整改，充分發揮政務服務中心的平台作用，解決(jue) 行政審批製度改革的“最後一公裏”問題。組織開展行政審批製度改革和政務服務工作專(zhuan) 項督查，對各級各部門開展審批事項“接、放、管”和推進行政審批“三集中”工作進行全麵督促檢查，對改革工作不積極、不配合、不到位的單位和部門進行通報，嚴(yan) 格責任追究。

 

　　第六，加強頂層設計的力度和改革的係統性、統籌性。國務院和省級政府要協調各有關(guan) 部門，加強對行政審批事項進行全麵梳理，進一步明確縱向的行政管理權限，進一步界定各級政府和職能部門行政審批的具體(ti) 權限與(yu) 範圍，出台統一的操作規範、流程和工作要求，建立一個(ge) 全新的透明度高，可操作性強，群眾(zhong) 認可度高的行政審批規範體(ti) 製。

 

　　第七，業(ye) 務量少的部門，取消其派員進駐行政服務中心。對市縣隻有1-2項行政審批事項、且全年業(ye) 務量不到5個(ge) 審批業(ye) 務的單位，取消其派員進駐行政服務中心，委托一些業(ye) 務量不大的駐窗口單位代辦受理業(ye) 務，以減輕市直機關(guan) 單位人員不足問題。

 

　　第八，修改有關(guan) 法律法規，確保法律法規與(yu) 改革實踐同步。既鞏固改革成果，又確保新舉(ju) 措合法正行。比如，《無照經營查處取締辦法》中規定了由工商行政管理部門依法查處的違法行為(wei) ，實行先照後證之後，這些規定應做相應修改。

 

　　第九，進一步推進“管辦分離”。各部門按“審批、管理、監督”三分離原則，調整理順本部門內(nei) 部職能關(guan) 係，將部門所有審批職能集中到一個(ge) 內(nei) 設機構，內(nei) 設機構成建製進駐政務服務中心，所有審批事項集中到政務服務中心辦理，所有審批人員進駐本級政務服務中心辦公，公開透明，提高效率。

 

　　第十，推進“審批流程無紙化”。實現窗口審批材料電子化資源共享、窗口聯合審批、上下互動，用信息化的手段監督每個(ge) 審批環節，提高審批效率。