[摘  要]    深圳“織網工程”是我國地方政府運用信息化手段推動社會(hui) 治理創新的重要嚐試。“織網工程”從(cong) 理念和行動上都告別以管控為(wei) 主的社會(hui) 管理方式，向真正意義(yi) 上的公共服務、源頭創穩看齊，並在我國首次實現特大型城市政府數據的大集中和大共享。實施結果證明，“織網工程”在提高政府效能，維護社會(hui) 和諧，增強社會(hui) 活力，推動經濟發展等方麵已取得明顯成效，其做法為(wei) 國內(nei) 其他省市社會(hui) 治理創新提供了有益的啟示。

 

　　[關(guan) 鍵詞]   織網工程；信息化；社會(hui) 治理；創新

 

　　[中圖分類號] D63                      [文獻標識碼] A

 

　　隨著網絡技術的快速發展，黨(dang) 和政府逐漸意識到信息化手段在提高社會(hui) 治理水平和改善人民福祉方麵所能起到的重要作用。黨(dang) 的十八大報告指出，“提高社會(hui) 管理科學化水平，必須加強信息化建設”。2014年1月，中央政法工作會(hui) 議也強調，“以信息化引領社會(hui) 治理體(ti) 係和治理能力現代化”。深圳“織網工程”就是地方政府運用信息化手段推動社會(hui) 治理創新的新標本。

 

　　作為(wei) 改革開放的試驗田和領頭雁，深圳順應國家加強社會(hui) 建設新形勢，啟動“織網工程”建設。所謂“織網工程”，就是將各部門服務管理的信息資源編織到一個(ge) 統一的數據庫，通過信息采集、比對核實和數據交換，進行信息資源共享和數據挖掘應用，實現信息資源的動態管理、互聯互通和共建共享，再造政府流程，提升服務效能和城市管理精細化程度。“織網工程”實施時間不長，但它在破除“信息孤島”、創新社會(hui) 管理、改善公共服務、重塑政府流程等方麵的頂層設計和試點，受到國內(nei) 各級政府的廣泛關(guan) 注。2013年11月13日，國家發改委、工信部、審計署等七部委在深圳市召開“全國政務信息共享工作研討會(hui) 暨信息惠民國家示範城市現場會(hui) ”，對“織網工程”給予充分肯定。同年，國家發改委等五部委還聯合為(wei) 深圳市頒發“政務信息共享國家示範市”獎牌，以“織網工程”為(wei) 代表的社會(hui) 治理創新舉(ju) 措，讓深圳成為(wei) 全國首個(ge) “政務信息共享國家示範市”以及“信息惠民示範市”稱號。

 

　　一、“織網工程”的實施背景

 

　　深圳是一個(ge) 特大型城市，也是一個(ge) 流動人口大市。1980年，深圳經濟特區初建之時，當地常住人口隻有31萬(wan) 人。經過30多年的發展，深圳已成為(wei) 人口突破1600萬(wan) 人的特大型城市。2013年，深圳實有人口的最新統計數據為(wei) 1633.8萬(wan) 人。然而，其戶籍人口卻隻有304.94萬(wan) 人，不到常住人口總量的1/3（見圖1）。“人口倒掛”現象極其嚴(yan) 重。

 

　　長期以來，政府在製定政策、安排財政投入方麵，僅(jin) 僅(jin) 以戶籍人口作為(wei) 測算依據。至於(yu) 占實有人口2/3以上的非戶籍人口，由於(yu) 他們(men) 不符合深圳市的入戶條件，一直被拒斥在公共服務的覆蓋範圍之外，在工作和生活上都遭遇諸多不便。捆綁在戶籍上的教育、社保、擇業(ye) 、薪酬等方麵的種種不公平待遇，還導致他們(men) 內(nei) 心深處覺得自己低人一等，從(cong) 而造成心理上的不平衡。事實上，這些非戶籍人口大多都是在深圳辛勤工作十多年乃至二十多年的建設者，他們(men) 為(wei) 深圳市的經濟發展和社會(hui) 建設做出了巨大貢獻。如果他們(men) 長期感覺沒有受到公平對待，就難以產(chan) 生真正的歸屬感，也不可能擁有足夠的公共責任意識，甚至會(hui) 產(chan) 生彷徨、苦悶、焦躁、不滿等情緒。如何解決(jue) 他們(men) 以及其子女的教育、就業(ye) 、社會(hui) 保障和管理等問題，成為(wei) 深圳市麵臨(lin) 的一大難題。

 

　　要化解這一難題，以實有人口為(wei) 依據進行公共服務遞送，也麵臨(lin) 著操作上的實際問題。一般來說，人口、法人、房屋、城市部件是城市社會(hui) 管理的基本要素，隻有它們(men) 底數清、情況明、信息暢，才能實現有效的服務和管理。長期以來，由於(yu) 各部門之間的“信息壁壘”尚未消除，“信息孤島”現象嚴(yan) 重，沒有一個(ge) 部門說得清楚準確的人口、法人數字，沒有一個(ge) 部門能夠找齊服務和管理對象。這就導致深圳的政府部門就很難做到變被動服務為(wei) 主動服務。“織網工程”就是在這樣的社會(hui) 背景下醞釀和設計出來的。

 

　　二、“織網工程”的基本做法

 

　　“織網工程”雛形形成於(yu) 2010年前後，深圳市南山區招商街道探索並建成街道綜合信息化平台。2012年7月，《深圳市社會(hui) 建設“織網工程”綜合信息係統建設工作方案》發布，就全市範圍如何推進“織網工程”進行頂層設計。同年8月，龍崗區南灣街道被選定為(wei) “織網工程”改革試點街道。2013年4月，深圳市委市政府在坪山新區開展“織網工程”綜合試點，為(wei) 在全市範圍內(nei) 推進工程探路。2013年11月5日，深圳印發《關(guan) 於(yu) 全麵推進社會(hui) 建設“織網工程”的實施方案》，提出到2014年年末完成建設並試運行，促成信息資源跨區域、跨層級、跨部門聯通共享；2015年，推動市、區、街道、社區四級“織網工程”綜合信息係統正式運行。

 

　　“織網工程”以公共信息資源庫、網格信息員隊伍、社會(hui) 管理工作網、社區家園網、社區綜合信息采集係統、決(jue) 策分析支持係統（簡稱“一庫一隊伍兩(liang) 網兩(liang) 係統”）為(wei) 核心構架（見圖2）。

 

　　一是建立公共信息資源庫。公共信息資源庫是指包含實有人口、法人、城市部件（房屋）及事件信息的數據庫係統。深圳全市範圍內(nei) 隻設一個(ge) 信息資源庫，實現“市-新區-辦事處-社區”四級縱向聯通；橫向上，公安局、民政局、教育局等36個(ge) 市直部門悉數接入公共基礎資源庫，其中16個(ge) 部門實現數據同步更新。橫縱兩(liang) 向同時貫通，將傳(chuan) 統政務信息係統架構的“川”字形改造成“井”字形，打破“信息壁壘”，搭建數據融合共享平台。

 

　　二是組建信息采集員隊伍。深圳市總麵積為(wei) 1992平方公裏，實有人口1500萬(wan) 人，樓棟62萬(wan) 餘(yu) 棟，房屋近900萬(wan) 套（間）。按照“街巷定界、規模適度、無縫覆蓋、動態調整”的原則，以平均1000套（間）房屋為(wei) 標準，全市劃分為(wei) 15000個(ge) 基礎網格，並按照“一格一員”原則，相應配備15000名網格信息采集員，專(zhuan) 門解決(jue) 基層服務管理工作中信息空白、過濾、失真等問題，實現信息及時更新共享。

 

　　三是打造綜合信息采集係統。推行“1+N”采集，確保信息數據全麵、真實、準確、鮮活。“1”即網格信息采集員實地采集，“N”即多種信息來源，包括關(guan) 聯比對形成信息、主動服務換取信息、業(ye) 務辦理收集信息、申報獎懲獲取信息、關(guan) 注輿情挖掘信息、受理訴求發現信息等N種途徑。按照“多表合一、統一平台、動態采集、關(guan) 聯對比、統一分發”的要求，將采集來的基礎信息進行核實比對，初步實現實有人口、法人、房屋（城市部件）、事件的動態采集。

 

　　四是推出社會(hui) 管理工作網。社會(hui) 管理工作網是“織網工程”整體(ti) 架構下處理矛盾糾紛和問題隱患的工作係統，是在公共信息資源庫的基礎上開發的一個(ge) 縱向到底、橫向到邊、聯通各層級各部門的服務管理工作平台。通過構建社會(hui) 管理工作網，開展矛盾糾紛和問題隱患的分流、處置、督辦、反饋和考核，初步實現各類事件網上處置。工作網還明確事件處理電子監察點設置、事件“案結事了”確認規則以及48類矛盾糾紛和136類問題隱患調處的責任部門，推動各類事件及時處置和反饋公布。

 

　　五是量身創建社區家園網。深圳還為(wei) 每個(ge) 社區量身打造具有社區特色、麵向社區居民的社區家園網。作為(wei) 社區服務平台，社區家園網集行政性服務、公益性服務和市場化服務於(yu) 一體(ti) ，同時也構成社區居民民主選舉(ju) 、民主決(jue) 策和民意調查的載體(ti) ，並通過與(yu) 社會(hui) 管理工作網的對接，及時化解各類矛盾糾紛和問題隱患。

 

　　六是開發決(jue) 策分析支持係統。通過人口、法人、樓房（城市部件）等公共信息分布情況與(yu) 電子地圖定位關(guan) 聯，實現數據挖掘、統計及分析功能。據此，決(jue) 策者可直觀掌握服務管理對象分布情況和服務資源配置情況，並根據實際服務管理的供需狀況，主動調配和協調相關(guan) 服務資源，實現科學決(jue) 策。

 

　　三、“織網工程”的主要成效

 

　　“織網工程”實施時間不長，但通過市委、市政府強有力的頂層設計和科學合理的推動戰略，在提高政府效能，維護社會(hui) 和諧，增強社會(hui) 活力，推動經濟發展等方麵的成效已開始顯現出來。

 

　　（一）提高政府效能

 

　　“一站式”服務（One-Stop）簡化辦事流程，“全天候”辦理（Non-Stop）提高服務水平。“織網工程”對全市計生服務、勞動保障、民政業(ye) 務、房屋租賃、法律援助、城管業(ye) 務、組織關(guan) 係、經濟科技服務8大類43小項業(ye) 務進行整合，形成全服務平台。政府部門進行業(ye) 務整合，市民辦理業(ye) 務由“指定窗口”轉變成“綜合窗口”，服務人員由“專(zhuan) 科醫生”變成“全科醫生”。而各大社區為(wei) 市民提供的“易辦事”自助服務終端，每天24小時全天候服務。市民找到設置在街道、社區的“易辦事”自助終端，提供自動識別的二代身份證，就能實現自動材料電子化、自動打印辦理回執等功能。

 

　　激活“孤立信息”，節省辦事流程。截至目前，深圳全市已有30多個(ge) 部門接入公共信息資源庫。通過將政府各部門各自掌握的信息互聯互通，政府部門正在通過流程再造發生奇妙的“化學反應”。深圳市中考報名係統的升級改造，成為(wei) “織網工程”成功應用的典型案例。2013年5月，利用“織網工程”公共信息資源庫這一平台，深圳市中考報名校核係統僅(jin) 用4個(ge) 小時，就完成了對全市7萬(wan) 名考生信息的校驗工作，而以前要完成這項工作，需要3個(ge) 職能部門用5天時間進行校驗。

 

　　（二）維護社會(hui) 和諧

 

　　一是關(guan) 口前移，及時發現社會(hui) 矛盾。為(wei) 搜集市民需求，打撈基層聲音，“織網工程”建立了四大來源的信息係統，分別包括信息員采集數據、12345熱線電話數據、網絡輿情數據、業(ye) 務部門采集數據。每一條信息搜集係統，都充當了社會(hui) 管理的“千裏眼”和“流動哨”，對社會(hui) 矛盾的預防和化解起到“順風耳”、“預警器”、“掃除儀(yi) ”的作用。

 

　　二是信息上網，快速傳(chuan) 遞輿情民意。“織網工程”的推進，統一了數據接口和技術標準，基本實現了市、區、街道和社區四級社會(hui) 服務管理網信息係統上下聯通，實現了事件信息的統一分撥和統一處理。這樣一來，“線上線下”的群眾(zhong) 訴求都匯集到“織網工程”的平台，轉為(wei) 事件交辦給相關(guan) 單位和責任人辦理，既能縮短管理鏈條，快速響應處置，又能及時反饋群眾(zhong) ，迅速消除隱患。

 

　　三是明確責任，盡快化解社會(hui) 矛盾。在舊有體(ti) 製下，之所以常常在個(ge) 別地方出現漠視群眾(zhong) 訴求進而引發群體(ti) 性事件的情況，往往與(yu) 一些政府公職人員職責不明、互相推諉、互相扯皮有關(guan) 。“織網工程”按照新的運作邏輯，明確每一個(ge) 基礎網格的責任人，並通過統籌協調明確了事件“案結事了”的確認規則、48類矛盾糾紛和136類問題隱患調處的責任部門。由於(yu) 其整套流程都借助於(yu) 網絡、見諸於(yu) 網絡，責任清晰，流程明確，人們(men) 很容易就能據此評判出這些公職人員的績效和得失狀況。以往那套人浮於(yu) 事、互相推諉的“官僚做派”自然就失去了滋長的土壤和空間。

 

　　（三）增強社會(hui) 活力

 

　　將社區服務中心委托給社會(hui) 組織，建立社會(hui) 組織綜合監管平台。全市現已建立了120家社區服務中心，社區社會(hui) 組織總數已達2030家。社會(hui) 組織的培育和發展，得益於(yu) “織網工程”提供的信息化平台。“織網工程”開辟的“社會(hui) 組織發展培育監管平台”，將社會(hui) 組織信息納入“織網工程”總體(ti) 框架，定期公布組織信息、財務信息、活動信息以及與(yu) 公益相關(guan) 的其他信息，增加社會(hui) 組織透明度，並積極回應市民群眾(zhong) 訴求，接受社會(hui) 輿論和公眾(zhong) 監督。

 

　　開發推出各種議事參與(yu) 活動，推進社區自治。深圳為(wei) 每個(ge) 社區都量身打造了具有社區特色、麵向社區居民的社區家園網。社區家園網設置了“社區自治”、“陽光議事”等功能模塊，開設了“我有話說”、“社區論壇”、“社區微博”、“反光鏡”等欄目和社區公共微信賬號。居民通過社區論壇等渠道，可以與(yu) 政府部門、社會(hui) 組織實時溝通交流，反映問題，提出意見和建議，推動社區自治。

 

　　（四）培育當地IT產(chan) 業(ye)

 

　　從(cong) 國內(nei) 外經驗來看，電子政務建設在為(wei) 一地經濟發展增加巨大有效需求的同時，還會(hui) 直接拉動當地IT產(chan) 業(ye) 發展，並促使整個(ge) 產(chan) 業(ye) 結構向信息化轉移。“織網工程”對深圳當地企業(ye) 的培育作用已經初顯成效。比如，最早開發出“織網工程”係統雛形的永興(xing) 元科技公司，如今已成為(wei) 國內(nei) 電子政務行業(ye) 的翹楚，其產(chan) 品和服務已輻射全國各地。2013年，它還聯合深圳雲(yun) 計算中心、國家行政學院等單位，申報促成國家發改委“電子政務雲(yun) 計算國家工程實驗室”落戶深圳。同樣因“織網工程”而獲得培育的，還包括深圳市華傲數據技術有限公司。作為(wei) 一家專(zhuan) 注於(yu) 大數據技術的科技創新型企業(ye) ，華傲數據由蘇格蘭(lan) 科學院皇家院士帶頭創立。該公司2011年在深圳成立之後，“織網工程”成為(wei) 其最早的一批客戶。它承擔了工程大數據分析平台的建設工作。如今，華傲數據已成為(wei) 深圳電子政務戰略合作夥(huo) 伴，並獲得“中國留學人員創業(ye) 園百家最具潛力創業(ye) 企業(ye) ”稱號。

 

　　四、“織網工程”的啟示及發展方向

 

　　“織網工程”是我國地方政府運用信息化手段推動社會(hui) 建設的重要嚐試，其創新點主要包括：一是從(cong) 理念和行動上都力圖告別以管控為(wei) 主的社會(hui) 管理方式，向真正意義(yi) 上的公共服務、源頭創穩看齊；二是首次實現我國特大型城市政府數據的大集中和大共享。這是深圳被評為(wei) 全國首個(ge) “信息惠民示範市”和“政務信息共享國家示範市”的主要原因。深圳做法對國內(nei) 其他省市社會(hui) 治理創新具有的有益啟示，主要體(ti) 現在以下幾個(ge) 方麵：

 

　　（一）確保最高領導層的重視和支持。高效領導力是順利推進社會(hui) 治理創新的根本前提。從(cong) 深圳的經驗來看，市委市政府主要領導的創新意識和前瞻力為(wei) “織網工程”的推進提供了根本保障；市委主管領導以人為(wei) 本、服務惠民的理念為(wei) 項目推進提供了方向，而其用人得當為(wei) 項目的深入、持續推動提供了可靠的動力和組織保障。

 

　　（二）采取自上而下（top-down）的推進方式。信息化建設貴在總體(ti) 一盤棋，迅速加以推進。如果不是由高階的政府機構進行頂層設計和統籌規劃，放任基層政府各自為(wei) 戰，最終導致的結果，必然是無法實現信息共享的“孤島狀態”。深圳建立由市委書(shu) 記、市長任組長，市委副書(shu) 記任副組長的“織網工程”工作領導小組，並將市社工委作為(wei) 其辦事機構，而且社工委主任由市委副書(shu) 記兼任。26個(ge) 市委和政府的工作部門為(wei) 工作領導小組成員單位。這個(ge) 組織體(ti) 係格局把全市社會(hui) 建設和社會(hui) 管理作為(wei) 一個(ge) 大係統全麵整合起來。這一組織體(ti) 係對全市社會(hui) 管理核心資源實行“橫向到邊、縱向到底”式的全麵聯結，最大限度地提高社會(hui) 管理的統籌性、整體(ti) 性和運行效能，克服推進過程中阻力因素起到了至關(guan) 重要的作用。

 

　　（三）穩妥推進、速度先行的實施策略。為(wei) 迅速把統一平台、統一架構搭建起來，“織網工程”在推動戰略方麵形成了內(nei) 部共識，即“先解決(jue) 有和沒有的問題，再解決(jue) 好和更好的問題”。具體(ti) 而言，工程前期主要關(guan) 注速度，快馬加鞭建統一平台，先讓信息“跑”起來，再去探索、開發和完善各種應用係統。深圳從(cong) 2010年招商街道試點到2013年全市範圍推廣，僅(jin) 用了不到3年時間。而比深圳更早實施網格化管理的H市，從(cong) 模式首創到全市範圍整體(ti) 推進，其曆時長達8年之久。正是依賴於(yu) 科學合理的推進戰略，“織網工程”才創造出信息化建設和網格化管理的“深圳速度”。

 

　　（四）靈活調用社會(hui) 資源，有效解決(jue) 經費投入問題。信息化項目對信息技術依存度高，相關(guan) 軟硬件更新周期快，這導致它對預算投入的速度要求也很高。但政府預算沿用的是一套複雜的審批程序。一個(ge) 信息化項目從(cong) 立項到審批通過，短則一年，長則兩(liang) 三年，經費投入滯後嚴(yan) 重製約項目的推進進程。麵對這一套複雜的預算審批程序，深圳市靈活動用社會(hui) 資源，有效解決(jue) 了資金投入問題。以社區家園網的建設為(wei) 例，全深圳共計673個(ge) 社區，每個(ge) 社區都有一個(ge) 自己的家園網。按照估算，其建設費用需3600萬(wan) 元，其每年的維護費用則需2000萬(wan) 元。深圳市社工委想出的方案是：在全市建一個(ge) 總後台，同時做出8個(ge) 網站模板，讓每個(ge) 社區共用這個(ge) 總後台，並自行挑選模板。同時，社工委還對社會(hui) 上的服務提供商展開“遊說”：後台和模板可以考慮不要錢，因為(wei) 做完這些業(ye) 務，637個(ge) 社區都會(hui) 成為(wei) 企業(ye) 的潛在客戶。社區會(hui) 自行增加一些特色化的內(nei) 容，一個(ge) 社區年度的業(ye) 務額約在2萬(wan) 元左右。這實際上為(wei) 網站建設者開辟了年營收約達1300萬(wan) 元的大市場。結果，一個(ge) 個(ge) 服務提供商都積極參與(yu) 招投標。“織網工程”最為(wei) 棘手的預算問題，就是這樣解決(jue) 的。

 

　　（五）創新項目外包模式，積極構築支持網絡。電子政務外包是國際通行的項目運營模式。“織網工程”的有效推進，就得益於(yu) 項目外包所構建的支持網絡。它並未將其整體(ti) 項目外包給某一個(ge) 公司或機構，而是將其拆分成不同部分，由不同單位具體(ti) 負責，發揮不同公司優(you) 勢。其中，公共信息資源庫的設計，是由高新技術企業(ye) 深圳市永興(xing) 元科技有限公司承接；大數據分析平台的建設，則委托給由蘇格蘭(lan) 科學院皇家院士領銜的華傲數據管理研究團隊；清華大學深圳研究生院最早參與(yu) 網格劃分的數學模型設計，此後又負責網絡輿情分析業(ye) 務，為(wei) 信息綜合采集平台提供數據源；中國電信深圳分公司則是社區家園網的總承包商，它與(yu) 永興(xing) 元科技合作，共建社區家園網。外包方式上，“織網工程”還嚐試了“資格標”的運作模式。也即，先招數家公司，讓入圍者擁有建設資格，然後再分工負責，並根據需求和形勢變化隨時調整，持續跟蹤和改進各自負責項目，到了一年年末再按工作量結算。與(yu) 以往那種“一錘子買(mai) 賣”的服務外包模式相比，這種招標方法更能適應信息化項目持續迅速更新的現實情況。

 

　　“織網工程”完成覆蓋市、區、街道、社區四級的“一庫一隊伍兩(liang) 網兩(liang) 係統”基本構架之後，現已進入解決(jue) “好和更好”問題的階段。從(cong) 目前的實施階段和情況來看，“織網工程”下一步的發展應該重點關(guan) 注的領域包括：第一，密切銜接“國家創新型城市”、“民生幸福城市”等城市規劃目標，確保最高領導層持續支持；第二，為(wei) 加強市社工委的規劃力，盡快組建專(zhuan) 家谘詢委員會(hui) ，匯集電子政務、社會(hui) 管理、公共服務等領域專(zhuan) 業(ye) 人士，為(wei) “織網工程”構建政策支持性網絡；第三，為(wei) 提高“織網工程”實際利用率，研究、製定和實施麵向普通市民的信息化教育方案，並特別關(guan) 注殘疾人、低收入人群、失業(ye) 人員、老年人等“信息弱勢群體(ti) ”的培訓機會(hui) ，破除“數字鴻溝”；第四，通過“織網工程”數據係統，定位高層次人才生活工作集聚區，有規劃、有步驟地配備和改善該區域交通、醫療、教育、文化等方麵硬軟件設施，並通過向高層次人才提供個(ge) 性化服務，助力深圳“國家創新型城市”建設；第五，盡快打造一支長期跟蹤合作的“織網工程”評估隊伍，開發出可操作性強的評估體(ti) 係，形成相應的反饋改善機製，為(wei) 深入了解和及時總結項目建設、推廣和利用情況，擬定具體(ti) 改善方案提供可靠的依據；第六，為(wei) 保護公民個(ge) 人的信息隱私，加強法律法規建設，其內(nei) 容包括確認信息主體(ti) 權利，明確規定公共機構處理個(ge) 人信息的行為(wei) ，設立個(ge) 人信息保護機構，賦予其監督個(ge) 人信息保護法實施的職權，明確規定違反個(ge) 人信息保護立法的處罰，等等；第七，通過引進政府總體(ti) 架構（enterprise architecture， EA），實現“織網工程”與(yu) 深圳市行政改革的有效對接，讓其發揮優(you) 化機構設置、提升政府效能、改善公共服務的作用；第七，順應移動電子政務潮流，推動應用係統智能化，實現真正意義(yi) 上的“任何人在任何時間任何地點訪問任何政府部門任何信息”的 5A（Any person、Any time、Any where、Any government、Any information）目標。