三、改革持續深入的主要原因

　　在探討順德改革何以持續的原因時，大部分分析側(ce) 重地方政府的積極作用，[11][12]對於(yu) 改革需要上級政府的支持才能成功這一論點，似乎成了一種不言自明的共識，因而少有文獻詳細闡析在改革過程中上級政府具體(ti) 發揮的作用。但是，怎樣的上級支持會(hui) 更有效培育地方持續改革的動力，不會(hui) 出現“人走茶涼”的短期效應，這些問題一直並沒有得到很好解決(jue) 。本文指出，上級的支持深刻影響地方政府的行為(wei) ，兩(liang) 者互動進而成為(wei) 影響改革成敗的關(guan) 鍵因素。

　　(一)政治權力的支持

　　很多學者運用代理理論來解釋中國的中央與(yu) 地方關(guan) 係。他們(men) 通常將中央和地方政府分別看作委托者和代理人，並認為(wei) 中央政府通過控製下級政府官員晉升的手段使得下級政府按照他們(men) 的意願行為(wei) 。[13]而下級政府官員也傾(qing) 向於(yu) 執行上級政府重視的項目從(cong) 而獲得更多的晉升機會(hui) 。[14]然而有學者指出，很多研究過分強調代理關(guan) 係中上級政府作為(wei) 委托人從(cong) 而控製下級政府的角色，而忽略了不同層級政府均為(wei) 主體(ti) 共同合作的可能性。[15]

　　在中國目前的政治體(ti) 製下，雖然上級政府擁有控製下級政府的權力，然而在很多發展、改革項目中，上級政府通常已不再以命令者的姿態出現，而是發揮了更多引領者與(yu) 協作者的角色。在順德的案例中，廣東(dong) 省人民政府便起到了引領並幫助順德推進大部製改革的作用。2008年11月在深圳召開的“廣東(dong) 省經濟特區工作會(hui) 議”上，省政府正式確定順德為(wei) 大部製改革的試點地區，成為(wei) 順德大部製改革的啟動者。在接下來的改革實施過程中，廣東(dong) 省政府繼續發揮引領者及協作者的角色，不斷用各種方式激勵改革者堅持改革以及幫助他們(men) 突破改革過程中的各種製度限製。首先，為(wei) 了調動开云kaiyun官方者的積極性，省政府會(hui) 適當給予改革者一些優(you) 惠以增加他們(men) 改革的收益，從(cong) 而激勵他們(men) 繼續改革。例如，在改革方案出台前一個(ge) 月，廣東(dong) 省委、省政府便發文稱“同意在維持順德區目前建製不變的前提下，賦予順德區在經濟、社會(hui) 、文化等方麵的事務行使地級市管理權限”(粵委[2009]35號)。[16]此外，對於(yu) 改革過程中地方政府所麵臨(lin) 的各種限製，省政府積極利用自己所掌握的政治資源幫助开云kaiyun官方者解決(jue) 困難，以推動改革的繼續。比如在審批製度改革過程中，由於(yu) 順德作為(wei) 縣級政府行政級別較低，無權對一些審批事項進行減免或轉移，致使改革者受到製度的限製而不敢有所突破，省政府便表示會(hui) 幫助順德突破一些規則限製並爭(zheng) 取國家的支持，從(cong) 而推動順德的審批製度改革可以觸及政府很多核心權力和職能。

　　改革是對現有製度的突破，各種保守的利益團體(ti) 會(hui) 竭力保護現有製度並利用現有的規則、法律阻止或是懲罰試圖改變的人，縣級政府處於(yu) 權力的底層，自身沒有足夠的力量來對抗上級政府各種權力和製度的限製，因而作為(wei) 理性人的縣級政府官員為(wei) 了自身利益往往不願意與(yu) 現有製度相抵觸，而政治權力人物的支持和保護則為(wei) 縣級政府改革者掃清了製度上的限製，幫助他們(men) 減少改革阻力。在這一過程中，上級政府並不單純地作為(wei) 命令者要求下級政府完成任務，而是作為(wei) 合作者利用自身已有的資源和下級政府共同推進改革，以合作者的角色發揮作用。

　　(二)改革主體(ti) 的自主性

　　盡管在改革中有領導權力的支持和推動，但很多情況下，下級政府出於(yu) 保護自身利益的考慮或在實際操作中遇到巨大困難，例如改革對象的阻力，通常對改革方案隻是表麵執行或是很快恢複到改革前狀態。而順德的改革者則積極配合省政府的要求並將改革深化，充分體(ti) 現了其作為(wei) 行動主體(ti) 的主動性和創造性。例如，2010年9月順德確定將3197項審批權限下放到其管轄的10個(ge) 鎮街；2011年順德繼續對審批製度進行改革，取消不必要的審批環節和審批項目，並擬實施審批標準化以減少審批人員的自由裁量權，旨在改變政府的職能，限製政府的權力；2012年省政府要求實施商事登記改革，順德又在廣東(dong) 省內(nei) 率先開展商事登記改革，[17]將許多核心審批項目取消，比如企業(ye) 登記不再有注冊(ce) 資本的限製，進一步放鬆政府對社會(hui) 的控製，削減政府權力，改變政府監管模式。

　　在這層層改革當中，順德政府改革者均是第一行動主體(ti) ，而不隻是聽命行事。他們(men) 的積極參與(yu) 是當地改革能夠持續推行下去的一個(ge) 必要條件。為(wei) 什麽(me) 順德官員願意參與(yu) 甚而促成觸及自己權力和利益的改革呢？改革者在進行改革前往往要計算利益或成本，[18]順德的改革者也不例外。首先，1992年改革順德政府實施了將政府與(yu) 市場相分離的新管理模式，這一模式促進了當地民營經濟的蓬勃發展，進而帶動了社會(hui) 、文化的進步。順德的經濟總量一直處於(yu) 縣域經濟的前列。經濟的發展使順德獲得更多資源，因而相應要求有更多的政治自主權，以自主支配這些資源並在政治地位上有所提升。然而，2003年被並入佛山，成為(wei) 其管轄的一個(ge) 區後，順德在行政權限上相比以前受到了更多製約，加之順德的經濟社會(hui) 發展快於(yu) 佛山其他地區，因而順德政府官員有強烈的願望獲得更多的自主權。其次，同樣是得益於(yu) 1992年改革後經濟和社會(hui) 的發展，市場主體(ti) 的力量不斷強大，人們(men) 對於(yu) 公平、自由市場環境的呼聲日漸高漲，對基層政府造成了新壓力。當改革在2009年啟動後，順德投入了大量初始成本進行部門整合，包括人力、物力、財力，考慮到改革成本的投入，以及對政府內(nei) 部穩定性的衝(chong) 擊等，改革者有意願推動更進一步的實質性變革，以期更佳解決(jue) 政府麵臨(lin) 的治理危機，更多地提高政府效率，從(cong) 而獲得改革的長遠收益。

　　值得注意的是，與(yu) 其他地區相比，大多數的順德官員並沒有將行政體(ti) 製改革看作是對自身利益的損害而懼怕、抵觸改革，反而將其作為(wei) 一種可能有益於(yu) 自身利益發展的方案來看待，從(cong) 而積極參與(yu) 改革，其首要原因在於(yu) 順德已經建立起了一種良性的路徑依賴。傳(chuan) 統的路徑依賴理論認為(wei) 路徑建立後由於(yu) 規模報酬遞增效益會(hui) 使製度進入鎖定狀態，[19]從(cong) 而很難被打破，因而製度可以保持穩定性。然而，盡管存在路徑依賴的現象，事物並非靜止不動，而是處於(yu) 沿著已建立起來的路徑不斷發展的狀態。1992年順德通過綜合體(ti) 製改革打破了過去計劃經濟體(ti) 製發展的路徑，初步建立一種政府適應市場經濟發展、追求效能的良性路徑。產(chan) 權改革將大量集體(ti) 企業(ye) 轉為(wei) 私有，政府部門和人員被大規模削減和分流，[20]刺激了當地市場經濟的發展；而市場經濟的發展使得企業(ye) 的力量強大，他們(men) 對政府改革提出了新要求。這些外部社會(hui) 環境的變化均促使政府做出相應變化。從(cong) 政府內(nei) 部來說，由於(yu) 1992年綜合體(ti) 製改革的經驗，計劃經濟管理思維突破得較早，並在之後的發展中不斷實踐這一政策並取得良好效果，當麵臨(lin) 社會(hui) 外部環境與(yu) 上級要求進一步改革時，便能夠快速配合回應。政府有效的政策回應形成了一種良性互動，促使政府朝著自由市場經濟的方向不斷發展。

　　其次，影響順德官員改革行為(wei) 的另一個(ge) 重要方麵是“學習(xi) ”。社會(hui) 製度主義(yi) 學者早有論及外界思想觀念的輸入對製度變遷的作用。[21]DiMaggio和Powell認為(wei) ：“官僚體(ti) 製或其他形式製度變遷的發生是一個(ge) 使製度間越來越相似化的過程。”[22]一些學者認為(wei) 這種現象也經常發生在國際社會(hui) 之間，傳(chuan) 統的對於(yu) 現代化觀念的認識使得最發達國家的製度形式擁有更高的權威性，因而世界各國不斷學習(xi) 最發達國家的操作模式並使得製度超越國家的界限而出現趨同。[23]順德的改革過程中某種程度上也體(ti) 現了這一學習(xi) 效應，其一直將香港作為(wei) 重要的發展借鑒模式，持續積極改革。

　　四、結論

　　中國自上世紀80、90年代逐步發展市場經濟以來，其市場機製不斷完善、成熟，人們(men) 普遍認同市場經濟並對這一概念的理解不斷加深，然而政府與(yu) 市場、社會(hui) 的角色如何分配仍然是困擾學者以及政府管理者的問題。隨著經濟、社會(hui) 的高速發展，政府的管理模式越來越不適應外界環境的變化，縱觀kaiyun官方地址開放以來的曆次政府改革，大多數收效甚微。很多學者最近指出中國的改革需要自上而下的頂層設計，然而中國地域差異大，國情複雜，單靠頂層設計並不足以推動政府改革前進。順德的案例向我們(men) 展示了一種較為(wei) 成功的、上級政府和下級政府相互配合共同推動改革的模式。上級政府作為(wei) 改革的支持者應幫助下級政府突破改革的限製，鼓勵他們(men) 堅持改革，作為(wei) 下級政府應將上級政府要求改革的任務作為(wei) 政策窗口，充分用好上級政府的支持來做好當地的改革工作，而不隻是應付了事。唯有二者充分了解彼此均為(wei) 主體(ti) ，又需相互配合和支持，才能提高改革的成功幾率。

　　注釋：

　　①改革方案具體(ti) 內(nei) 容請參閱廣東(dong) 省機構編製委員會(hui) ：《關(guan) 於(yu) 印發佛山市順德區黨(dang) 政機構改革方案的通知》(粵機[2009]21號)。

　　【責任編輯】黃振榮

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