2011年6月，在廣東(dong) 省西南部的陽江市，一場“票選縣委書(shu) 記”的改革悄無聲息地進行，到7月初，塵埃落定。而在8月初，陽西縣委常委、縣政協副主席等職位“票選”仍繼續推進。

　　“票選縣委書(shu) 記”的效應，終於(yu) 形成一股巨大的旋風。中國僵化的縣級“一把手”選撥任用製度被撕開一個(ge) 小口子。而縣委書(shu) 記這一級，恰恰是腐敗的重災區；縣級的治理，更牽涉一個(ge) 國家的穩定。

　　用一年多以前，即2009年12月3日中共中央辦公廳在向各省、自治區、直轄市黨(dang) 委等印發《2010~2020年深化幹部人事製度改革規劃綱要》中的話說，陽江“票選縣委書(shu) 記”不僅(jin) 僅(jin) 是“黨(dang) 的建設的重要內(nei) 容”，也是“政治體(ti) 製改革的重要組成部分”。

　　從(cong) 1998年四川遂寧步雲(yun) 鄉(xiang) 經6236名鄉(xiang) 民投票，選舉(ju) 產(chan) 生了中國第一位直選鄉(xiang) 長以來，中國“完善政治民主”的進程，多年來始終受到體(ti) 製的牽製，更多地仰賴於(yu) 開明領導的魄力，以及民意、理念的推動，故而走走停停，曲折反複，在整體(ti) 層麵不斷地消耗體(ti) 製自我更新、自我完善的能力。

　　但陽江“票選縣委書(shu) 記”凸顯了另一種“壓力驅動模式”，就是上級改革要求和現實“倒逼”的合力。立足於(yu) 改革開放的前沿廣東(dong) ，它向全國提供了一個(ge) 正視契約倫(lun) 理、在政治體(ti) 製改革上取得更深一層突破的邏輯原點。

　　現實已形成倒逼態勢

　　盡管屬於(yu) 廣東(dong) 省幹部人事製度改革的試點，但陽江的“票選縣委書(shu) 記”，並不算一個(ge) 太大的意外——就像去年，四川巴中市白廟鄉(xiang) 政府在政務公開上“全裸”很好理解一樣。

　　這裏麵，折射出這幾年中國社會(hui) 的深刻變遷。它影響到了政府管理體(ti) 製改革，以及政治體(ti) 製改革的選擇，至少是約束這種選擇的一個(ge) 重要變量。

　　這一變化表現為(wei) ：由於(yu) 帶來諸多負麵因素，在政績考核體(ti) 係中GDP主義(yi) 已經開始退場；但同時，它仍是非常重要的一個(ge) 政績考核指標，對於(yu) 欠發達地區更是如此。原因很簡單，自改革開放後，用“經濟發展”來解決(jue) 民生問題，甚至執政合法性問題的預設沒有變，也很難改變。

　　在這種情況下，發達地區和欠發達地區麵臨(lin) 著社會(hui) 經濟結構的不同所帶來的不同問題。對於(yu) 發達地區來說，經濟繼續發展固然仍很重要，但在社會(hui) 管理、政府服務方麵已經麵臨(lin) 著社會(hui) 矛盾頻發、公民社會(hui) 生長的挑戰，政府的社會(hui) 管理模式必須能夠適應這種變化。而適應這種變化，政府最樂(le) 意選擇的，就是政府管理體(ti) 製的改革，具體(ti) 地說就是變革它的權力結構，給基層擴權、放權。它一方麵既加強了對社會(hui) 的服務能力，另一方麵又強化了基層對社會(hui) 的控製力度。

　　廣東(dong) 、浙江等地的“簡政強鎮”，以及各地現在熱衷於(yu) “放權”的“社會(hui) 管理創新”，走的就是這條路。

　　而對於(yu) 欠發達地區來說，解決(jue) 社會(hui) 矛盾，強化社會(hui) 管理固然也很重要，但最能讓他們(men) 充滿焦慮的，仍然是GDP主義(yi) ，所治理之地在經濟社會(hui) 結構上對發達地區的追趕。事實上，了解民意的官員非常清楚，經濟發展和社會(hui) 公平一樣，對於(yu) 民眾(zhong) 來說，同意都會(hui) 變得蝕骨。

　　這種現實的倒逼，會(hui) 使一些開明官員想到30年的改革開放提供給中國人的一大常識：改革舊的體(ti) 製，往往就是一種競爭(zheng) 優(you) 勢——生產(chan) 力和社會(hui) 公正，乃至社會(hui) 經濟結構的巨大變遷，都可以從(cong) 對體(ti) 製的改革中尋找。

　　在欠發達的地區，本身並無多少“競爭(zheng) 優(you) 勢”，僅(jin) 僅(jin) 是在政府管理體(ti) 製範疇內(nei) 調整權力結構，並不是可以呼喚出經濟社會(hui) 發展的神秘法術。而傳(chuan) 統的欠發達地區縣級黨(dang) 政一把手的選撥製度，一方麵競爭(zheng) 性不強，難以讓最合適的人才有機會(hui) 走上曆史的前台；另一方麵，其權力在基層又難以形成製約，容易傾(qing) 向保守。而改革這一體(ti) 製，恰恰可以尋找到改變一個(ge) 地方麵貌的力量。

　　陽江“票選縣委書(shu) 記”時，一位競爭(zheng) 者把這一邏輯表達得非常清楚：“陽西要發展，首先要打造一個(ge) 堅強團結、廉潔幹事創業(ye) 的領導班子。”

　　走向政治的契約倫(lun) 理

　　在中國，縣委書(shu) 記的權力來源是上級黨(dang) 委，而非人大這類民意—權力機關(guan) ，在既定的製度和產(chan) 生程序中，市委書(shu) 記的意見或隱或顯地具有非常重要的分量，“一把手說了算”，在很多時候往往是一種宿命。

　　從(cong) 權力來源上來說，縣委書(shu) 記當然無需以民主政治的運作方式產(chan) 生。但是，按照中國的政治製度和意識形態，在兩(liang) 個(ge) 層麵，它又必須契合民主政治的契約倫(lun) 理。它是受黨(dang) 和人民的托付，對黨(dang) 和人民負責，行使“一把手”職權對一個(ge) 縣域進行治理，因此在權力產(chan) 生方式上，很有必要，或者應該進行民主競爭(zheng) 。

　　2010年3月，中共中央政治局委員、中組部部長李源潮在《求是》雜誌發表文章，特別指出“一把手說了算”這一情況的存在，並要求在幹部人事製度中解決(jue) 這類問題，提高“自覺性和主動性”。

　　按照中央《2010~2020年深化幹部人事製度改革規劃綱要》的硬性要求，到2015年，每年新提拔廳局級以下委任製黨(dang) 政領導幹部中，通過競爭(zheng) 性選拔方式產(chan) 生的，應不少於(yu) 1/3。

　　2010年6月底，廣東(dong) 省在印發《關(guan) 於(yu) 貫徹〈2010~2020年深化幹部人事製度改革規劃綱要〉的實施意見》時，明確要求“提高幹部工作的民主化水平，加大競爭(zheng) 性選拔幹部工作力度”。

　　在沒有一個(ge) 由上級指定的模板進行“民主競爭(zheng) ”的情況下，基層的創新、突破就顯得很重要。思路無非是：在一定的資格條件下擴大競爭(zheng) 性人選；約束“一把手”顯得過大的“話語權”。

　　陽江市在“票選縣委書(shu) 記”時，之所以從(cong) “幹部選撥”層麵走到了政治體(ti) 製改革層麵，仰賴於(yu) 這樣的幾個(ge) 製度安排：分散和擴大初始提名權，任何一個(ge) 符合資格的人，都可以參與(yu) 競爭(zheng) 縣委書(shu) 記；讓多名競爭(zheng) 者通過演講來證明自己最有資格，並當場投票，從(cong) 而實現公平公開；同時，對競爭(zheng) 者的考評者並不局限於(yu) 黨(dang) 委及組織部門，而是擴大到陽江市人大、市政府、市政協領導班子成員、市法院院長、市檢察院檢察長、市紀委副書(shu) 記，以及縣(市、區)黨(dang) 政正職、市直正處級以上單位的正職——總共136名評委，市委書(shu) 記林少春隻有一票。

　　此舉(ju) 無疑具有強烈的示範意義(yi) ：“票選縣委書(shu) 記”，必然也意味著，其他幹部的選撥也理應民主、公開。再進而，對本屬民主政治範疇的政府官員的選舉(ju) ，也成為(wei) 其權力合法性的獲得不可繞過的途徑。

　　“票選縣委書(shu) 記”向民主政治下的契約倫(lun) 理邁出了堅實的一步：縣委書(shu) 記的初始提名和票選，乃是黨(dang) 和人民在授予其權力時，行使選擇權的必要程序。逐步擴大競爭(zheng) 者和“評委”的範疇，在製度上保證上級、同級的“考評”權時，也給下級對縣委書(shu) 記的選擇以機會(hui) ，其實就是在縣級治理這一級盡力開拓民主政治的空間。“可控性改革”須繼續推進

　　陽江“票選縣委書(shu) 記”完全是在可控範圍內(nei) 進行，上級黨(dang) 委和組織部門具有最終的任命權。這也符合中國多年來進行政治體(ti) 製改革時的一貫思路和特征。

　　而反過來看，中國從(cong) 基層民主開始推進的政治體(ti) 製改革，之所以沒有取得更深層的突破，正是源於(yu) 對“失控”的擔憂，而這一擔憂，或許隻是一種不符合事實的想象。

　　反觀多年來的基層民主，從(cong) 農(nong) 村的村民自治，一直到鄉(xiang) 鎮長、鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委書(shu) 記的公推直選，在製度和權力結構上都不是什麽(me) 問題，但一觸及縣域這一級，往往戛然而止，難以進行下去。

　　形成的現象是：農(nong) 村民主已成為(wei) 製度常態，同時“國家”對“社會(hui) ”仍保持著有效控製；鄉(xiang) 鎮這一級的“公推直選”，則在多年來的不斷試點中，其星星之火或者熄滅，或者沒能在橫向上向全國，甚至僅(jin) 僅(jin) 是一省一地之內(nei) 推廣，終顯孤立、孤單，單兵突進無法形成某一權力架構內(nei) 的整體(ti) 性改變，從(cong) 而形成撬動中國進一步完善民主政治體(ti) 製的阿基米德點。久而久之，也慢慢被人們(men) 遺忘。

　　不過，中國的政治經濟社會(hui) 結構發展到今天，轉型越來越劇烈，對政治體(ti) 製應與(yu) 經濟社會(hui) 結構，以及人們(men) 的公民意識、權益意識進行配套，要求也越來越高，兩(liang) 者之間若長期不匹配，必然在國家權力與(yu) 社會(hui) 之間形成一種斷裂。顯然，基層的政治體(ti) 製改革，不僅(jin) 不應止步，讓位於(yu) 政府管理體(ti) 製改革，而且應繼續進行下去。

　　在今天，縣一級的治理和政治體(ti) 製改革已經是重點。對於(yu) 發達地區來說，鎮一級的經濟總量、人口規模等使其在政府管理體(ti) 製改革中具備了，或應該具備縣級的權力；而在欠發達地區，太多的矛盾則體(ti) 現在縣一級。早一點在縣級的政治體(ti) 製中取得突破，盡力擴大民主，越能實現良好治理，中國的民主政治也越能在自我超越中具有生命力。

　　這正是陽江“票選縣委書(shu) 記”的另一層意義(yi) ，它喚起了人們(men) 足夠的信心。