一、強縣擴權與(yu) 擴權強縣：從(cong) 外部推動到內(nei) 源式發展

　　從(cong) 1992年始，在中央政府的支持下，包括浙江省在內(nei) 的多個(ge) 省份陸續推行了以“強縣擴權”為(wei) 核心的“省-市-縣”政府間關(guan) 係改革試點，其主要內(nei) 容是對經濟發展較快的縣市進行了擴權，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣。在浙江，從(cong) 1992年到2007年，先後共進行了四次“強縣擴權”的改革，同時，與(yu) “強縣擴權”改革緊密相伴隨的就是省直管縣的改革，主要包括財政意義(yi) 上的省直管縣體(ti) 製和縣(市)委書(shu) 記、縣(市)長由省裏直管的幹部管理製度。

　　“強縣擴權”有力推動了強縣經濟的快速發展，但同時也帶來了發展不平衡加劇等一些新的問題。特別是從(cong) 2008年下半年以來，受國際金融危機影響，浙江絕大多數行業(ye) 的利潤增幅回落，對縣域經濟的發展帶來嚴(yan) 重衝(chong) 擊。為(wei) 此，在前四次“強縣擴權”改革的基礎上，浙江省進一步推行“擴權強縣”改革，無疑是要為(wei) 依托著縣域經濟、塊狀經濟發展的各個(ge) 行業(ye) 提供更廣闊的發展空間。

　　2008年12月29日，浙江省正式下發《關(guan) 於(yu) 擴大縣(市)部分經濟社會(hui) 管理權限的通知》，下放所有縣市443項經濟社會(hui) 管理事項。這意味著，在這次改革之後，縣域擴權的範圍擴大到全省所有縣。

　　在這次擴權強縣改革中，涉及到長興(xing) 縣30個(ge) 對口責任落實部門。長興(xing) 縣隨即出台《關(guan) 於(yu) 分解落實省市下放經濟社會(hui) 管理權限的通知》，各部門積極向上開展對接工作，並利用周報、書(shu) 麵材料等形式向縣擴權辦及時反映對接落實過程中存在的問題。截至2009年5月，長興(xing) 縣已基本落實省市政府下放的各項權限。

　　擴權強縣的改革使長興(xing) 縣增強了自我內(nei) 源式發展的能力，較好地促進了政府職能的轉變和工作效率的提高。長興(xing) 縣國土資源局充分運用“礦產(chan) 資源開發利用總體(ti) 規劃的編製和審核報批”權限的下放，提高了礦產(chan) 資源開發利用總體(ti) 規劃的編製和審核報批的效率，切實加強長興(xing) 縣經濟和社會(hui) 發展服務的能力；長興(xing) 縣貿糧局承擔著煤炭、成品油、典當拍賣等行業(ye) 的市場準入、日程運行的監管工作，本輪權限的下放有利於(yu) 減少行政層級，降低企業(ye) 辦事成本，提高辦事效能。此次擴權還擴大了縣文廣新局的文化體(ti) 育項目審批權限，加快了資金引進和項目建設力度，無疑有助於(yu) 推動長興(xing) 縣文化產(chan) 業(ye) 的發展與(yu) 繁榮。

　　二、強鎮擴權：縣鄉(xiang) 權力關(guan) 係的再配置

　　“強鎮擴權”是近年來某些市縣向經濟實力強的鄉(xiang) 鎮下放權力的縣(市、區)鄉(xiang) (鎮)體(ti) 製改革行動，其實質是“強縣擴權”的權力配置改革向鄉(xiang) 鎮政府的延伸。浙江不但在全國最早推行全省範圍的縣級擴權，而且早從(cong) 2007年開始，還對比較發達的中心鎮進行了放權。

　　為(wei) 了增強了中心集鎮的實力，經過“撤、擴、並”等方式，長興(xing) 縣的鄉(xiang) 鎮數目已從(cong) 1987年的9鎮25鄉(xiang) 調整到目前的10鎮6鄉(xiang) ，使整個(ge) 縣域的城鎮化水平有所提高。

　　1.根據中心鎮管理需要下放各種行政管理權

　　按照浙江省統一部署，“強鎮擴權”的改革將明確授予中心鎮部分縣級經濟社會(hui) 管理權限，涉及財政、規費、資金扶持、土地、社會(hui) 管理、戶籍等10個(ge) 方麵。為(wei) 此，在“強鎮擴權”改革過程中，長興(xing) 縣按照“精簡、統一、效能”的原則，強化中心鎮政府規劃建設、公共文化、農(nong) 村科技、義(yi) 務教育、就業(ye) 和社會(hui) 保障、公共醫療衛生等公共服務職能。近幾年來，長興(xing) 縣通過加強“強鎮擴權”改革的領導工作體(ti) 製，完善小城鎮建設的權力配置，加大財政政策的扶持力度等方式，使“強鎮擴權”改革穩步推進。長興(xing) 縣還製定並出台了《關(guan) 於(yu) 加快小城鎮建設的若幹政策意見》，從(cong) 戶籍管理、簡化辦事程序、加大財政扶持力度等七方麵提出了小城鎮建設的優(you) 惠政策，為(wei) 加快小城鎮建設提供政策保障。通過一係列的權力配置改革，長興(xing) 縣的鄉(xiang) 鎮政府功能得以進一步完善，小城鎮建設取得一定成效，初步改變了原來各小城鎮經濟發展緩慢、管理績效低下的局麵，逐步發揮出中心鄉(xiang) 鎮在城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展進程中的紐帶作用。

　　2.優(you) 化鄉(xiang) 鎮的公共財政投入與(yu) 投資體(ti) 製

　　優(you) 化鄉(xiang) 鎮的公共財政投入與(yu) 投資體(ti) 製是“強鎮擴權”的重要內(nei) 容，也是“強鎮擴權”改革能否取得成功的關(guan) 鍵因素所在。在縣鄉(xiang) 的財政體(ti) 製方麵，為(wei) 了推進中心鎮基本製度建設和增強中心鎮政府的能力(財力和權力)，探索小城鎮服務型政府建設的財政保障體(ti) 係，長興(xing) 縣實行在中心鎮範圍內(nei) 收取規費和土地出讓金，除規定上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮傾(qing) 斜，同時加強縣財政部門對鄉(xiang) 鎮土地出讓金使用情況的監管，確保專(zhuan) 款專(zhuan) 用。在長興(xing) 縣，中心鎮的土地契稅縣淨得部分、城市維護稅縣得部分、市政基礎設施配套費以及經營性用地淨出讓金全額專(zhuan) 項用於(yu) 中心鎮城鎮基礎設施建設。同時還適度傾(qing) 斜中心鎮建設用地指標，對不定位待置換用地可以優(you) 先調整使用，對本區域內(nei) 的建設用地複墾指標，中心鎮使用額度提高到70%。其他優(you) 先安排中心鎮的農(nong) 村公路建設計劃，對中心鎮的文化、教育、衛生等社會(hui) 事業(ye) 也是優(you) 先考慮和安排。同時，長興(xing) 縣加大對中心鎮用地的支持力度，各地在下達的用地指標中，安排一定數量，專(zhuan) 項用於(yu) 中心鎮發展，支持和鼓勵中心鎮改造舊城，開展遷村並點、土地整理，做到集中用地和集約用地。按照“誰投資、誰受益”的原則，支持中心鎮加大投資體(ti) 製改革力度，鼓勵中心鎮行政執法監管改革，要求各職能部門各司其職、協調配合，合力支持中心鎮發展。

　　3.以中心鎮培育工程推動中心鄉(xiang) 鎮發展

　　優(you) 先發展小城鎮是我們(men) 國家統籌城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展、加快社會(hui) 主義(yi) 新農(nong) 村建設的基本戰略。為(wei) 了加快推進城鄉(xiang) 協調發展，全麵建設小康社會(hui) ，自2004年開始，長興(xing) 縣出台《長興(xing) 縣城鄉(xiang) 一體(ti) 化行動綱要》，全麵啟動包括小城鎮建設工程在內(nei) 的城鄉(xiang) 一體(ti) 化行動八大工程。為(wei) 加大中心鎮培育建設力度，2007年，縣政府又出台了《關(guan) 於(yu) 加快三個(ge) 中心鎮發展的若幹意見》，在財政補助、用地指標傾(qing) 斜、投融資體(ti) 製改革、行政執法監管改革、職能部門配合等11個(ge) 方麵提出了配套政策。同時，針對各鎮管理現狀，長興(xing) 縣人民政府辦公室還轉發了縣城市管理局關(guan) 於(yu) 在鄉(xiang) 鎮下設城管中隊有關(guan) 規定的通知，對其體(ti) 製、主要職能等作了詳細規定和說明，為(wei) 各鎮城鎮管理有效執法提供了依據。通過幾年的“強鎮擴權”改革，長興(xing) 縣的中心鎮建設工作已取得初步的成就，泗安、煤山、和平等三個(ge) 中心鎮的建設步伐明顯加快，城鎮環境明顯改善。同時，通過引導企業(ye) 向工業(ye) 集中區集中，農(nong) 戶向社區集中，公共服務向農(nong) 村普及，不斷提升中心鎮城市化水平，有效發揮了輻射帶動作用。

　　三、經驗與(yu) 啟示：基於(yu) 地方治理中縱向權力配置的思考

　　從(cong) 長興(xing) 縣的地方治理實踐中可以看出，無論是“擴權強縣”還是“強鎮擴權”改革，都可以看作是浙江十多年“強縣擴權”改革模式的拓展。“擴權強縣”是在縣域層麵的橫向拓展，而“強鎮擴權”是繼續向下的縱向拓展，但二者本質上都是一種基於(yu) 政府層級間權力配置關(guan) 係的政府改革，它們(men) 的核心內(nei) 容是通過下放、擴大縣級政府和鄉(xiang) 鎮政府的相關(guan) 權力，使縣與(yu) 鄉(xiang) 鎮政府具有更大的自主權，從(cong) 而推動地方經濟社會(hui) 的發展，同時為(wei) 我們(men) 思索地方治理中如何通過優(you) 化政府層級間的權力配置去推動地方經濟社會(hui) 全麵發展提供了富有價(jia) 值意義(yi) 的啟示。

　　1.政府間縱向權力配置必須著眼於(yu) 強化地方治理績效

　　“擴權強縣”與(yu) “強鎮擴權”具有共同點，都著眼於(yu) 強化地方治理績效，把該下放的權力全部下放，減少政府管理層次，從(cong) 而降低管理成本和提高行政效率，發揮基層政府創新積極性。“擴權強縣”改革的實施，將有利於(yu) 縣級政府轉變職能，提高社會(hui) 管理和公共服務能力，更直接、高效地為(wei) 企業(ye) 和百姓提供服務，並減輕他們(men) 的負擔。同時，權力配置的向下轉移有利於(yu) 地方政府有針對性地了解本地區居民的公共服務需求偏好，可以靈活運用手中的權力，實現地方公共服務的多元化供給。總的說來，浙江的省、市、縣政府間權力配置模式，較好地激發了各級政府創新的積極性，使縣級政府具有了其他地區所沒有的自主性和製度創新空間，為(wei) 基層政府因地製宜實施區域發展戰略，充分利用區域內(nei) 的自然稟賦和曆史稟賦創造了良好條件。

　　優(you) 化小城鎮的權力關(guan) 係、提高中心鎮的輻射示範能力，是帶動農(nong) 村經濟和社會(hui) 全麵發展的大戰略，是解決(jue) “三農(nong) ”問題最根本、最有效的途徑之一。實行“強鎮擴權”的初衷就在於(yu) 通過培育起一批經濟實力較強的中心鎮，從(cong) 而形成示範效應，最終將帶動其他落後鄉(xiang) 鎮的發展。“強鎮擴權”改革中，通過加大政策扶持力度，著力培育新的經濟增長點，引導民營經濟集聚發展，以產(chan) 業(ye) 優(you) 化發展激發中心鎮建設的活力和動力，不斷增強鎮域經濟實力，從(cong) 而推進基層治理的優(you) 化發展。

　　2.政府間縱向權力配置應以權、責、事的協調一致為(wei) 基本原則

　　縣級政府和強鎮為(wei) 何要擴權？從(cong) 根本上說是地方經濟的發展以及社會(hui) 管理的需要與(yu) 現有的地方政府管理權限不相適應的現實困境所使然。諸如一些鄉(xiang) 鎮經濟發展勢頭強勁，可相應的財權、稅權、行政權力和社會(hui) 公共事務管理權太小，不能適應經濟快速發展之需要，因此出現“衣不適體(ti) ”的狀況。權力的向下轉移無疑有助於(yu) 這些地方政府更好地發展本地經濟社會(hui) 事務，但是，權力的轉移配置須以權、責、事的協調一致為(wei) 基本原則，否則將難以避免權力膨脹所帶來的腐敗等負麵結果。

　　按照長興(xing) 縣“強鎮擴權”的相關(guan) 政策規定，鎮享有相對獨立的財權，區域範圍內(nei) 的土地出讓淨收益大部分返還鎮並由其支配。但鑒於(yu) 目前國內(nei) 不斷出現並查處的地方政府利用權力違法侵占土地案，可見如果沒有權、責、事的統一協調機製，就必然出現權力運行的規範性手段不足、隨意性較大的問題，從(cong) 而有可能背離政府層級間權力配置的公共目標導向。因此，政府層級間的權力配置應注重於(yu) 基層政府的職能，用相應的法律明確基層政府的事權，使其“能幹事，有權幹”的同時，規範縱向政府間的轉移支付手段，接受上級政府、同級人大和社會(hui) 各方主體(ti) 的監督，構建具有自律機製、有效運行的基層財政體(ti) 製。運用合法程序處理縱向爭(zheng) 執，切實維護地方政府的法人地位，在開展良性的政府間競爭(zheng) 與(yu) 合作的同時，一定要建立有效機製保障民眾(zhong) 對政府的民主監督，促使政府為(wei) 公共利益服務。否則，這種僅(jin) 以分權為(wei) 激勵基層政府管理的方式其持續性和實效性都難以得到確實的保障。

　　隨著基層政府擁有更多的自主權限，地方政府需要調整各個(ge) 部門的職責權限，明確部門間的職責分工，防止因權力擴大而出現多頭管理、政出多門，特別是要防止行政編製的無序擴張、公務員隊伍擴編以及官員級別與(yu) 待遇的隨意提升，否則將嚴(yan) 重違背我國精簡鄉(xiang) 鎮機構、裁減政府冗員、減輕財政負擔的政策初衷。值得指出的是，各級地方政府的自主權應當是在統一的政治法律框架內(nei) 行使，實現縱向的政府間權力結構的合理化及製度化。

　　3.政府間縱向權力配置需與(yu) 橫向的多中心治理體(ti) 製相互促進

　　我國是一個(ge) 典型的單一製國家，自上而下的權力控製結構一直發揮著主導作用，政府是社會(hui) 經濟發展的重要推動力量，在我國當前的鄉(xiang) 村治理、社區治理和社會(hui) 組織的發展中，這種權力控製結構都有清晰的體(ti) 現。

　　在我國的權力結構體(ti) 係中，地方權力始終是單一國家主權中的有機組成部分，各級地方政府除自主負責本地區的事務外，還執行著始於(yu) 中央並層層下達的指令性任務。地方政府既是中央宏觀決(jue) 策的執行者，又扮演著地方經濟社會(hui) 發展總舵手的角色，在促進市場經濟和社會(hui) 自主治理過程中發揮作用，地方政府的自主性特性為(wei) 地方市場化和公民社會(hui) 發育拓展了製度空間。隨著放權讓利改革戰略和“分灶吃飯”財政體(ti) 製的實施，擁有較大資源配置權的地方政府成為(wei) 同時追求經濟利益最大化的政治組織。因此，地方政府不但通過法律政策等去培育、扶持市場，而且與(yu) 地方企業(ye) 和社會(hui) 團體(ti) 具有內(nei) 在的合作動力機製。

　　現代地方治理優(you) 化的主要途徑是實行公共服務的市場化和社會(hui) 化運作。市場活動主體(ti) 和公民社團的勃興(xing) 無疑將成為(wei) 推動地方多中心治理模式發展的重要力量，並對促進政府層級間的權力優(you) 化配置起著反向激勵作用。同時也表明，地方治理中權力的配置也包括了自下而上、從(cong) 局部到整體(ti) 的層級性擴散的路徑。

　　可以看出，盡管我國地方政府間關(guan) 係的總體(ti) 趨勢是上級政府逐步向基層政府分權，不斷賦予基層各級政府以發展的自主權。但是科學合理的政府間權力配置模式遠沒有完成，其持續性也有待進一步考驗。各級政府的權力和職能要在縱向維度與(yu) 橫向維度上得到合理有效配置，充分發揮社會(hui) 的調節整合功能，積極引入公民參與(yu) 和市場機製，構建製度化的多中心權力配置體(ti) 製，真正實現地方經濟社會(hui) 的全麵健康可持續發展。

   (作者係浙江行政學院科學發展觀與(yu) 浙江發展研究中心研究人員、政治學博士)