鄉(xiang) 鎮是我國社會(hui) 治理活動中最基層一級政府,發揮著重要的作用。適應中國特色社會(hui) 主義(yi) 社會(hui) 建設發展的需要，不斷推進鄉(xiang) 鎮行政體(ti) 製的創新有著重要的現實意義(yi) 。鄉(xiang) 鎮行政體(ti) 製創新的核心是權力的分配和結構的調整；重點是組織機構的設置和人員的編製；關(guan) 鍵在於(yu) 人事製度的公正有效。同時，注意解決(jue) 好兩(liang) 個(ge) 關(guan) 係。即：一是解決(jue) 政府管理的統一性與(yu) 政府間規模結構的關(guan) 係問題。過去強調政府管理的統一性時，往往把政府機構上下對口作為(wei) 一個(ge) 先決(jue) 條件，這是導致各級政府規模普遍較大、人員臃腫的一個(ge) 重要原因。事實上，政府管理的統一性，主要是指領導、政策、規範、管理方式、管理程序的統一性，以及與(yu) 此相聯係的管理活動的規範性。構建合理的鄉(xiang) 鎮行政體(ti) 製，就是要合理確定其政府規模。二是解決(jue) 政府規模與(yu) 行政資源供給能力的關(guan) 係問題。行政資源是指政府在行政管理活動中各種資源支出的總和，其中政府的行政事業(ye) 費支出是一個(ge) 十分重要的指標。構建合理的鄉(xiang) 鎮行政體(ti) 製，還必須建立行政資源與(yu) 行政規模之間的嚴(yan) 格約束機製。

　　行政權力結構創新

　　行政權力的劃分是行政體(ti) 製的核心。創新鄉(xiang) 鎮行政權力結構，就是要理順上下左右各種關(guan) 係，實質是權力重新分配和利益重新調整的問題。

　　一是要在市場經濟和村民自治的條件下重新調整國家與(yu) 農(nong) 民的分權關(guan) 係。隨著農(nong) 村改革的深入推進，社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的建立，農(nong) 戶成為(wei) 市場的主體(ti) ，農(nong) 民群眾(zhong) 在取得了獨立自主的生產(chan) 經營權的同時，也承擔市場經營風險，他們(men) 迫切需要建立和完善與(yu) 這種經濟體(ti) 製相適應的行政管理體(ti) 製。這就要求鄉(xiang) 鎮必須調整鄉(xiang) 村之間的權力結構，處理好領導與(yu) 指導、示範與(yu) 引導、管理與(yu) 監督的關(guan) 係，把生產(chan) 經營自主權、村民自治權等權力真正還給農(nong) 民。鄉(xiang) 鎮政府在履行職責時必須依法行政，依據市場經濟規則辦事，緊貼農(nong) 民需要，發揮五個(ge) 管理服務職能，即：指導幫助農(nong) 民提高組織化程度，科學示範引導，降低市場風險；在生產(chan) 資料、資金、技術、信息方麵為(wei) 農(nong) 民提供優(you) 質服務，為(wei) 民、便民、利民；幫助農(nong) 民拓寬致富門路，確保農(nong) 民增產(chan) 增收；加強農(nong) 業(ye) 公共基礎設施建設，增強抵禦自然災害的能力，提高經濟效益；加強市場監管，嚴(yan) 禁亂(luan) 收費亂(luan) 罰款，優(you) 化農(nong) 業(ye) 改革發展環境，杜絕各種坑農(nong) 、害農(nong) 事件的發生，保護農(nong) 民的利益。

　　二是要從(cong) 權力結構配置上合理劃分縣區與(yu) 鄉(xiang) 鎮上下級之間的事權、財權、人權，擴大鄉(xiang) 鎮治理的自主權，給鄉(xiang) 鎮治理改革提供一個(ge) 較大的空間。在事權方麵，要按照“簡政放權、理順關(guan) 係、規範分類、加強基層”原則，除中、省明確規定的上收管理權限的部門外，市、縣兩(liang) 級一律不得再上收管理單位；已經上收的，要根據基層工作需要重新下放，真正實現“條塊結合、以塊為(wei) 主”。同時，要結合清理行政審批事項，將能下放給鄉(xiang) 鎮的堅決(jue) 下放，可委托的盡量委托，放權鄉(xiang) 鎮。在財權方麵，要加大財政轉移支付力度，從(cong) 財力上支持鄉(xiang) 鎮綜合改革，按照公共財政的要求，可由財政按其任務核定經費，也可通過政府采購，公開招標，擇優(you) 選取中標者，簽訂行政合同，變“以錢養(yang) 人”為(wei) “以事給錢”。在人權方麵，要改革幹部人事管理製度，給予鄉(xiang) 鎮一定的用人自主權，推進鄉(xiang) 鎮幹部合理流動。

　　三是妥善處理好鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委政府、村黨(dang) 組織和村委會(hui) 三者之間的關(guan) 係。目前，鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委政府、村黨(dang) 組織和村委會(hui) 三者之間的多重博弈格局已經成為(wei) 製約村民自治良性發展的“瓶頸”因素。這主要表現在：第一，基層各政治主體(ti) 之間缺乏整合力。一些地方鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委政府、村黨(dang) 組織、村委會(hui) 的權力重組不暢，法理關(guan) 係不清晰。第二，行政幹預仍然過多。村民自治中的政府介入問題在有些地方還相當嚴(yan) 重，一方麵削弱政府應有的權威和力量，另一方麵會(hui) 扼殺村民的自治能力。第三，法定權力機關(guan) 民主功能虛置。比如鄉(xiang) 鎮人大作為(wei) 鄉(xiang) 村最高權力機關(guan) ，在很多地方正常的活動開展不起來，使其領導功能嚴(yan) 重弱化，影響了村民自治製度的實施。第四，鄉(xiang) 村治理“精英”的缺乏。改革開放以來，農(nong) 村社會(hui) 的人員流動加快，造成鄉(xiang) 村治理“精英”的流失，很多地方的農(nong) 村出現無人可選的局麵。針對以上問題，轉換鄉(xiang) 鎮治理模式，首先，必須狠抓農(nong) 民教育，不斷提高農(nong) 民素質，塑造現代型農(nong) 民，為(wei) 村民自治機製的良性運行提供主體(ti) 條件；其次，增加法律製度供給，理順鄉(xiang) 村政治主體(ti) 之間的法理關(guan) 係，為(wei) 村民自治機製的良性運行提供法製保障。一是根據憲法與(yu) 《村民委員會(hui) 組織法》中確立的鄉(xiang) 政村治的原則精神，由全國人大製定關(guan) 於(yu) 鄉(xiang) 政村治特別是村民自治的實體(ti) 性法律，製定關(guan) 於(yu) 村民選舉(ju) 、村務管理、民主監督等程序性法律。二是由各省、自治區、直轄市人大常委會(hui) 製定鄉(xiang) 政村治特別是村民自治法律的實施辦法。在實施辦法中要明確劃分鄉(xiang) 鎮和村的利益邊界特別是鄉(xiang) 政府和村委會(hui) 的職責權限。三是在鄉(xiang) 政村治法律及其實施辦法中，按照違製處罰的原則，考慮增加、補充有關(guan) 法律後果的懲罰性條款，以維護鄉(xiang) 政村治法律體(ti) 係的權威，防止村委會(hui) “過度自治化”和“附屬行政化”兩(liang) 種不良的村治傾(qing) 向。第三，促進農(nong) 村基層黨(dang) 組織功能角色的轉換，為(wei) 村民自治機製的良性運行提供組織載體(ti) 。從(cong) 角色定位來看，黨(dang) 組織的領導核心地位不能放棄，但是必須改善黨(dang) 的領導方式，寓領導於(yu) 民主實踐之中，寓領導於(yu) 法製之中，寓領導於(yu) 服務之中，寓領導於(yu) 黨(dang) 員先鋒模範作用的發揮之中，提高黨(dang) 的影響力。從(cong) 功能轉換來看，黨(dang) 的基層組織要從(cong) 高度行政化的功能定位轉向高度政黨(dang) 化的功能定位。具體(ti) 到農(nong) 村社區，就是要強化其社會(hui) 整合、政治動員、利益表達、提供服務等政黨(dang) 的本來功能，以此來積累執政資源，鞏固黨(dang) 在農(nong) 村的地位，推動村民自治的健康發展。從(cong) 基層黨(dang) 組織的設置方式來看，要善於(yu) 在實踐中創新村級黨(dang) 組織設置方式。適應鄉(xiang) 鎮撤並、村組撤並的發展，可以考慮由過去的按照農(nong) 村黨(dang) 員居住區域就近設置黨(dang) 支部，轉變為(wei) 設置村級黨(dang) 總支（黨(dang) 委），並按產(chan) 業(ye) 結構特點分專(zhuan) 業(ye) 設置黨(dang) 支部，按照黨(dang) 員居住分布和從(cong) 業(ye) 狀況分類設置黨(dang) 小組或黨(dang) 員中心戶。這種做法，一方麵以黨(dang) 員為(wei) 核心，以服務為(wei) 紐帶，延伸了黨(dang) 支部的觸角，密切了黨(dang) 群關(guan) 係。另一方麵更具有深遠意義(yi) 的是引導和促進了鄉(xiang) 村社會(hui) 的有序分層，為(wei) 鄉(xiang) 村社會(hui) 形成各種具體(ti) 的利益實體(ti) 奠定了基礎。
 
行政組織結構創新

　　行政組織結構決(jue) 定著行政組織體(ti) 製的優(you) 劣。所謂行政組織結構是指行政組織各要素如組織目標、行政職位、層級製度等的組合方式，這種組合方式是依法確定的。組織目標是一個(ge) 行政組織設置的基本依據。行政組織目標的確定是以行政組織的職能為(wei) 依據的。隨著農(nong) 村經濟社會(hui) 結構的轉變，鄉(xiang) 鎮行政組織職能向“大服務”轉變已不可逆轉，其組織目標也必須隨之發生變化，行政組織結構適應之變革已成必然。鄉(xiang) 鎮組織機構改革的重點是改變機構臃腫，站所林立的弊端，重點應當是從(cong) 縱向減少管理層次，使管理結構扁平化，提高組織效率；從(cong) 橫向對機構設置進行必要的增、減、撤、並，實現新的組織功能的配置。“增”主要是增設強化提供公共服務的統一、高效機構；“減”主要是大幅度精簡鄉(xiang) 鎮已無多少實際職能的內(nei) 設機構，歸並事業(ye) 單位，裁減冗員；“撤”和“並”主要是積極穩妥地調整鄉(xiang) 鎮建製，撤鄉(xiang) 並鎮將鄉(xiang) 鎮數量調整到適當比例。對鄉(xiang) 鎮現行的機構設置存在的角色錯位、關(guan) 係不順以及結構不盡合理、數量偏多等問題依次進行改革。按照“簡政放權、理順關(guan) 係、規範分類、強化服務”的原則，在合理劃分縣區管理與(yu) 鄉(xiang) 鎮管理權限、鄉(xiang) 鎮管理與(yu) 村民自治的權責基礎上，重新設置各類機構。

　　積極推行黨(dang) 政領導交叉兼職，從(cong) 縱向上減少管理層次，提高效率。各內(nei) 設機構負責人由鄉(xiang) 鎮分管領導兼任，最大限度地減少編製人員和領導人數。同時要加強機構編製的管理，嚴(yan) 格執行定員定額管理，機構編製一旦核定，就應以法律形式固定下來，強化約束，控製機構膨脹。鄉(xiang) 鎮事業(ye) 機構按照公益性職能和經營性職能分開的原則，通過運作模式創新、所有製形式創新和法人治理結構創新，加強公益性，放活經營性，促使其逐步與(yu) 財政脫鉤，轉變為(wei) 各類中介服務組織，以形成企業(ye) 、中介、政府多元化的鄉(xiang) 鎮服務體(ti) 係。

　　根據上述陳述，擬提出鄉(xiang) 鎮治理模式的組織設計構想要點如下：

　　1.強化黨(dang) 的領導、實行黨(dang) 議合一，推行黨(dang) 委、人大、政府兼職，精幹鄉(xiang) 鎮領導，減少管理層級。主要是：

　　鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委設五人：其中書(shu) 記1人、副書(shu) 記1人、委員3人。

　　鄉(xiang) 人大主席團七人：其中鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委書(shu) 記兼人大主席，1名鄉(xiang) 黨(dang) 委委員兼人大副主席，其他為(wei) 不駐會(hui) 成員。

　　鄉(xiang) 鎮政府設三人：其中鄉(xiang) 鎮長由副書(shu) 記兼任，黨(dang) 員副鄉(xiang) 鎮長1人由一名黨(dang) 委委員兼任，民主副職1人。

　　2.實行鄉(xiang) 鎮內(nei) 設機構和直屬單位整合，建立四個(ge) 辦公室兩(liang) 個(ge) 中心：

　　（1）黨(dang) 政群工辦：主任由鄉(xiang) 黨(dang) 委委員（人大副主席）兼，工作包括黨(dang) 務、紀檢、人大、政協、組宣、武裝、共青團、婦聯等。

　　（2）社會(hui) 事務辦：主任由一名副鄉(xiang) 鎮長兼，工作包括民政、信訪、調解、治安、勞動、社保、司法等。

　　（3）公共服務辦：主任由一名鄉(xiang) 黨(dang) 委委員兼任，工作包括基礎設施建設、教育、衛生、環保、文化、廣電等。

　　（4）經濟發展辦：主任由一名副鄉(xiang) 鎮長兼任，工作包括：農(nong) 村產(chan) 業(ye) 發展，生態建設，扶貧開發，林、水、牧、等行業(ye) 執法和實用技術推行普及等。

　　（5）財稅經管中心：設主任1名，負責村財鄉(xiang) 管，鄉(xiang) 級單位財稅收支運行及其它財務管理。

　　（6）計生服務中心：主任由一名鄉(xiang) 鎮領導兼任，兼有行政和技術服務雙重職能。

　　以上共計6個(ge) 內(nei) 設機構，鄉(xiang) 級領導6人，工作人員按30人計，共計36人。（以萬(wan) 人鄉(xiang) 鎮為(wei) 例，其它鄉(xiang) 鎮可視情況增減。）

3.駐鄉(xiang) 鎮的上劃站所本著精簡、效能的原則，由省一級主管部門明確編製，定崗定員，嚴(yan) 格控製。主要有公安派出所、法庭、土地管理所、工商所、稅務所等，一般以4人為(wei) 宜，有的可以跨鄉(xiang) 鎮按片設置。

　　

　　行政運行機製創新

　　行政運行機製的核心是行政管理過程的施行。行政管理過程反映了行政運行機製的作用過程，它是一個(ge) 由決(jue) 策、執行、監督、反饋、協調等環節構成的回路體(ti) 係。從(cong) 中央政府到地方各級政府構成一個(ge) 管理大回路體(ti) 係；從(cong) 各級政府內(nei) 部構成一個(ge) 管理小回路體(ti) 係。鄉(xiang) 鎮在這兩(liang) 個(ge) 管理回路體(ti) 係中地位特殊，具有雙重功能。既處在各級政府管理大回路中的終端層位，又具有一定的獨立性，它將其在大回路中獲取的各種資源統籌配置，通過內(nei) 部管理回路體(ti) 係運轉服務於(yu) 三農(nong) 。從(cong) 理論上講，兩(liang) 者目標應一致，運轉應協調統一。但現實是鄉(xiang) 鎮獨立性不足，鄉(xiang) 鎮行政運轉嚴(yan) 重傾(qing) 向於(yu) 被動地參與(yu) 大回路循環，機械地照抄照辦上級要求，片麵地對上負責，而缺乏把上級普遍要求同本地實際和群眾(zhong) 接受程度相結合，創造性、相對獨立開展工作的運行機製。在行政運行機製中探索既能使鄉(xiang) 鎮保持一定的獨立性，充分發揮服務於(yu) 三農(nong) 的功能，又能保證整體(ti) 行政機製正常高效運轉將是創新的重點。

　　一是改革鄉(xiang) 鎮決(jue) 策機製。建立和完善深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力的決(jue) 策機製，認真履行重大決(jue) 策的規則和程序，完善村情民意反映製度，與(yu) 群眾(zhong) 利益密切相關(guan) 的社會(hui) 公示製度和社會(hui) 聽證製度，專(zhuan) 家谘詢製度，決(jue) 策失誤責任追究製度，提高決(jue) 策的科學性、民主性。

　　二是改革執行機製。通過授權、委托、外包等各種方式轉移政府部分社會(hui) 管理和服務職能，把那些不該管、管不了、管不好而應由企事業(ye) 單位自主管理和村民自治的事，交還給企事業(ye) 單位和村民去管；社會(hui) 中介組織比較發達的地方，可把政府目前所承擔的一些技術性、協調性工作外包給社會(hui) 中介組織、社會(hui) 公益組織和社會(hui) 自治組織。

　　三是建立和完善有效的監督機製。政府內(nei) 部必須建立和完善一套有效的監督機製，防止內(nei) 部成員和不同組織之間的不軌行為(wei) ，以促其忠於(yu) 職守、克己奉公，不斷提高行政效率。同時，還要進一步強化權力機關(guan) 、司法機關(guan) 、公民和輿論等外部監督，從(cong) 而保證鄉(xiang) 鎮權力行使的民主性和公正性，提高行政行為(wei) 的權威性和效能性。

　　四是改革鄉(xiang) 鎮績效管理機製。以科學的發展觀和正確的政績觀來創新考核方式方法。上級政府、特別是縣區政府必須跳出“指標、指導、檢查”的傳(chuan) 統僵化模式和做法，為(wei) 鄉(xiang) 鎮功能轉型減壓鬆綁。當務之急是要積極探索以公眾(zhong) 滿意度為(wei) 取向的績效評估機製，以改變隻對上不對下負責的工作導向。在市場經濟條件下，鄉(xiang) 鎮政府工作的績效指標應更多地圍繞農(nong) 民生活質量和政府公共服務水平來決(jue) 定，以突出反映農(nong) 民生活水平的變化和政府公共服務能力的高低。

　　人事行政製度創新

　　人事行政是治國之本、強國之道，在政府管理中處於(yu) 關(guan) 鍵和核心的地位。20世紀90年代，為(wei) 改革與(yu) 計劃經濟體(ti) 製相適應的權力高度集中的幹部人事製度，並根據社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製和民主政治發展的需要，我國建立起了公務員製度。這一製度的建立，一方麵改革了過去對人才資源實行統一計劃配置、幹部管理方式單一、用人缺少法製等弊端，在人事管理中體(ti) 現公開、平等、競爭(zheng) 、法製、廉潔、精幹、服務等精神；另一方麵，充分體(ti) 現了我國政治製度的特點和要求。但在鄉(xiang) 鎮這一層麵改革還是比較緩慢。這一問題的存在已成製約鄉(xiang) 鎮治理創新的一個(ge) 重要因素。因此，給鄉(xiang) 鎮以用人的自主權，使鄉(xiang) 鎮建立起人事管理競爭(zheng) 機製和更新機製是創新的另一個(ge) 重點。要從(cong) 改革幹部管理製度入手，建立健全鄉(xiang) 鎮幹部交流製度。對鄉(xiang) 鎮幹部任職年限、工作時限和交流的條件、去向、程序、紀律等做出明確規定，根據不同情況實行任職交流、回避交流、培養(yang) 鍛煉性交流和警示性交流等。建立健全以競爭(zheng) 上崗、雙向選擇、末位淘汰為(wei) 主要內(nei) 容的競爭(zheng) 機製，創造一個(ge) 公開、平等、競爭(zheng) 、擇優(you) 的用人環境，做到領導幹部能上能下，一般幹部能進能出。對於(yu) 出現的空額，根據因事設崗、凡進必考、擇優(you) 錄用的原則，通過公開招考的方式，實現雙向選擇，把好進人關(guan) 。

　　（作者係陝西省延安市委副書(shu) 記）